新时代西部地区基层治理法治化实践路径研究——以J 市为例

刘 超

中共金昌市委党校，甘肃 金昌 737100

一、推动我国西部地区基层治理法治化的重大意义

（一）实现基层治理法治化是全面推进依法治国的基本要求

基层作为全面推进依法治国任务最艰巨的层面，其法治建设水平的高低是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。法治国家最终要实现在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要落脚在基层。从实践层面来，一方面基层治理尚存在着许多法治建设的缺口，基层是社会矛盾的聚集地，但恰是在基层也往往存在着法治力量严重不足等问题，基层治理法治化工作任重道远是不争的事实。

（二）实现基层治理法治化是最终实现乡村振兴的重要保障

实践证明乡村振兴战略是促进乡村治理法治化的强大政策动力，而乡村治理法治化的贯彻落实也是确保乡村振兴战略得以实现的前提条件。乡村振兴战略的总体要求包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。广泛涉及经济建设、生态保护、民主保障、制度创新、人才引进等方方面面工作都呼唤着法治为其有效推进而保驾护航。［1］

（三）推进基层治理的众多困境迫切呼唤法治建设予以解决

大量农民工在全国范围内流动，造成现代中国特有的大量“空心村”的存在，长年累月年轻劳动力的缺失造成中国几千年以来的熟人社会瓦解，数千年的乡村社会治理机制正逐渐丧失其治理机能，乡村社会正面临着“舆论失灵”“面子贬值”“社会资本流失”等危机，原有人情社会的治理模式土崩瓦解，增加了基层部门和基层干部的工作难度，但同时也为法治进入乡村社会提供了难得的契机。社会矛盾随着时代的变化而变化，只有借助法治稳定性才能应对世事变化产生的各类社会问题。

二、J 市基层治理法治化取得的成绩和做法

（一）完善法律法规、初步形成了基层治理的法规政策体系

要实现基层治理法治化，必须有一套全方位、多层次的法律、法规进行支撑，为此J 市J 区先后制定实施了《J 区2022 年依法治区工作要点》《法治J 区建设实施方案（2021－2025 年）》等指导性文件12 个，用于指导全市社会治理法治化工作。以《法治J 区建设实施方案（2021－2025年）》为例，明确了到2025 年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体目标，为J 区进一步推进基层治理法治化建设设计了路线图和任务书。

（二）推行三治融合，着力提升基层治理的质效

一是以“自治”为核心，强化基层群众参与。全面推行基层民主协商议事，建立完善村（居）民议事会、红白理事会、道德评议会等协商议事机制，率先在全省按照“1+7+X”模式，实施“六步协商议事”工作法，引导群众通过协商表达诉求、化解矛盾，初步构建了基层治理主体多元联动格局。在全国农村社区治理实验区创建过程中，金川区紧紧围绕“推进多元主体参与，完善社区治理体系”的实验主题，努力破解农村社区治理中的突出问题，不断完善社区治理体制机制，形成了“三方四维齐参与，四位一体共治理”的西北农村社区治理体系。二是以“法治”为保障，维护基层社会稳定。充分发挥镇（街道）司法所、社区法律服务站的职能作用，落实一村（社区）一法律顾问制度，实施一村（社区）一辅警工程，扎实开展“民主法治示范村（社区）创建”“法律援助进村（社区）”等活动，引导群众运用法治思维和法治方式解决问题。积极推进“雪亮工程”建设，努力构建人防、物防、技防相结合的治安防控体系。三是以“德治”为基础，促进基层和谐发展。大力实施新时代文明实践志愿服务“百千万”工程，建设100 家“文明驿站”，组建1000 支志愿服务队伍，招募10000 名志愿者，常态化开展志愿服务活动。修订完善村规民约、居民公约和村（居）民自治章程，有效发挥基层社会治理的教育引导和约束惩戒作用。依托“孝善基金”“道德银行”“婆媳互夸会”等载体，深入推进移风易俗，坚决破除大操大办、“天价彩礼”、厚葬薄养等陈规陋习，引导居民群众崇德向善，积极培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

三、我国西部地区基层治理法治化进程存在的问题：

（一）基层治理法律体系不完善

改革开放以来，我国在立法领域取得了辉煌的成绩，中国特色社会主义法律体系已经基本形成。然而我国面临着社会急剧转型的时代背景下，立法难免存在跟不上时代变化的问题，具体表现为：一是基层立法相对滞后。随着我国基层法律制度立法活动不断推进，大量行之有效的关乎基层治理的法律法规相继出台，如《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国乡村振兴法》《中华人民共和国人民调解法》等一系列法律法规的制定颁布，基本实现了基层法治有法可依，但在部分领域存在立法真空，明显难以应对时代发展带来的许多新问题。例如，自改革开放以来，众多社会组织不断涌现并在社会治理中发挥了巨大的作用。尽管如此，我国针对规范社会组织发展的立法活动却相对滞后，立法上的漏洞制约着社会组织发展壮大。二是村民自治章程和村规民约质量参差不齐。实践中，基本上大多数村级组织都制定了符合各村实际情况的村民自治章程和村规民约，但由于基层组织工作人员素质偏低，对上位法的立法精神理解得不到位，更有甚者为了保护村集体的局部利益，制定的村规民约出现与立法精神相违背，甚至与法律法规相冲突的现象。此外，不少村级组织制定出的村民自治章程和村规民约长期处于搁置状态，并没有在治理乡村事务中得到实际应用，最终沦为一纸空文。［2］

（二）乡村基层法治宣传收效甚微

目前来看，广大农村基层法治宣传活动还存在着普法形式过于单一，普法活动流于形式的弊端。农村基层法治宣传活动往往采用发放宣传手册与法规法条的形式，却缺乏对各类涉及农民切身利益的法律知识的生动讲解，导致农民对晦涩的法律条文的理解不到位。另外，由于农村基层群众欠缺现代法治精神的熏陶，现下的普法活动中又缺乏对现代法治理念的普及宣传，导致部分农民仍旧存在着不遵法、不敬法、不畏法的现象。从最终法律宣传效果来看，收效甚微。

（三）基层公共法律服务体系建设不足

作为基层政府解决矛盾纠纷的重要抓手，基层公共法律服务体系建设的重要性不言而喻，然而目前基层公共法律服务体系欠缺与不足等问题，严重阻碍了基层治理法治化的进程，具体表现在：一是基层公共法律服务体系的资金供给渠道单一。一直以来各地各级地方政府是公共法律服务资金供给的主要来源，承担着保障各级公共法律服务财力物力供给的职责，但是随着人民大众对公共法律服务的需要不断增长，仅靠政府投入满足日益增长的公共法律服务资金缺口显然力不从心，因此如何建立机制引进社会组织拓宽基层公共法律资金供给渠道，是完善基层公共法律体系的当务之急。二是基层公共法律服务队伍素质有待提高。通常基层公共法律服务机构都是由乡镇（社区）工作人员、乡镇司法所等机构的工作人员担任，普遍存在着“一人多岗”的问题，大大增加了基层公共法律服务工作人员的工作量和工作压力，造成工作效率低下，工作质量不高的问题。此外，从事基层公共法律服务的工作人员往往缺乏系统的专业化培训，也严重影响了工作人员专业能力的提高。三是基层公共法律服务平台建设不足。没有充分发挥公共法律平台提供多种公共法律服务产品的重要载体的作用。就目前的实际情况而言，存在着公共法律服务平台的覆盖面较窄，在群众中知晓率较低的短板，公共法律服务种类少的不足。不符合公共法律服务建设和“放管服”改革的要求，也难以满足基层群众对法律服务急速增长的需求。

四、我国西部地区基层治理法治化的实践途径

（一）健全基层社会治理的法律法规体系

我国基层社会治理法律体系不完善，受限于法治发展的进程，法治在进入基层社会体系进程中遭遇了梗阻。一是完善与健全基层治理法律法规。要根据基层治理发展的现实需要，坚持以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》为纲领，遵循科学立法、民主立法、依法立法的基本原则，进一步完善基层领域治理法律体系。并建立辅助相关法律运行的配套制度机制，着力提升基层治理相关法律制度的嵌入性与针对性功能，以此为基层治理法治化的发展提供坚实有力法律制度保障。二是加强基层治理法治化重点领域立法。加强重点领域立法，着力以高质量立法推动基层治理法治化的进程、保障基层善治。在符合立法精神和立法权限范围的前提下，坚持问题导向原则，将立法重点侧重于加强涉及群众切身利益、群众关心的领域。在实现基层立法的针对性和实效性上下功夫，为地方治理法治化实现提供科学有效、合法合理的规则。让基层社会治理真正做到有法可依、有章可循。三是把合理的乡规民约（街规民约）纳入法律体系。由于乡规民约不具备以国家强制力作为后盾的特征，决定了乡规民约的“软法”属性，即乡规民约只能依靠社会舆论对民众的行为进行规范和约束。由此可见，乡规民约特有的自治性、自律性、地域性和契约性特征使得其在基层治理中有着独一无二的作用。基于此为了充分发挥乡规民约（街规民约）等自治性规范在基层治理法治化中的作用，应当在制定乡规民约的各个环节，在法律法规的框架之下，根据地域特色，结合各个村居的实际情况，充分征求村民（居民）的意见建议之下，制定符合各地实际需求的乡规民约、居民公约等自治规章，将合理的乡规民约纳入法律范畴，以此弥补法律的普遍性与各地治理的不同需求之间的差距。［3］

（二）提升乡村公共法律服务的建设水平

2018 年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》根据乡村振兴战略的要求，明确提出要健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助。但是目前基层公共法律服务的建设水平离实现全面依法治国的要求还有一定距离，具有较大的完善空间。一是完善基层法律服务体系。针对特殊困难群体，在保证法律援助质量的前提下进一步扩大法律援助覆盖面。要进一步设立机制畅通法律援助的申请通道，进一步规范法律援助申请程序，依托社区（村居）司法工作室，建立法律援助联络点。在全社会普遍建立法律顾问制度，重点着力完善公职律师、公司律师制度，实现基本满足各类社会主体的日常法律需要。二是要优化公共法律服务结构。统筹城乡法律服务资源，着力推进法律服务业均衡发展，将重点放在优化法律服务业务结构上，不断推动法律服务朝着专业化方向发展。同时要进一步强化预防性法律服务发展建设，大力推进专业法律咨询、法律风险评估、合法性审核等法律服务工作，使当事人尽可能地预防和规避法律风险，以此更好地维护当事人的合法权益。［4］

（三）明晰乡村治理法治化的主体权责

充分发挥各方主体协同共治优势的前提是理顺多元主体在协同治理过程中各自的权责界限，以明确的权责分配保障多元共治的充分发挥优势。必须做到完善沟通协商渠道等体制机制，确保各个协同共治主体各司其职、互相合作在法治框架内有序运行，从而实现高效治理。一是明晰政府的权力边界。建立法治政府，是全面依法治国的关键，政府应尽快转变执行理念，摒弃以往“大包大揽”的习惯做法，而应将职责的侧重点放在对依法治国战略在各个社会层面的广泛宣传，根据各地的实际情况制定因地制宜的政策法律，推动法治建设在基层顺利推行，以及评估反馈依法治国在当地运行情况等方面。在乡村，应严格按照《村委会组织法》关于乡镇政府与村级自治组织之间指导与被指导的关系的规定，避免基层政府越界行使权力破坏村民自治。二是促进民间组织协同治理。要创新合作模式，建立民间组织与政府的良性互动机制模式。以中国社会福利基金与湖北鹤峰县自2011 年以签署合作协议为贫困地区学童提供免费午餐为例，中国社会福利基金与当地政府建立“1+2”模式，即政府出1元中国社会福利基金出2 元，有效实现了充分利用社会组织优势创造社会效益的典范，自此“免费午餐计划”项目在全国范围内广泛推广，以民间组织与政府创新建立合作模式，可形成优势互补，节约社会成本，提高运行效率。