检察机关落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的难题与破解路径

马武阳

湖北省恩施市人民检察院，湖北 恩施 445000

中华人民共和国成立以来，我国刑事政策大体经历了从“镇压与宽大相结合”到“严打”再到“宽严相济”这三个阶段的转变，每一个阶段的刑事政策与同时期的社会形势相适应。当前，我国刑事犯罪面临严重暴力犯罪占比下降，被判处轻缓刑的犯罪占比上升的变化。刑罚结构随着《中华人民共和国刑法修正案》的相继颁布，死刑罪名大幅减少，刑罚结构显示出宽缓化的变化。不起诉类型也随着《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的修改不断增多，体现出立法机关赋予了检察机关更大的自由裁量权，鼓励检察机关依法适用不起诉权的变化。2021 年6 月，党中央在《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提出了要准确把握宽严相济的刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定的要求。检察机关落实少捕慎诉慎押政策就是对这一要求的回应。

一、少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵

2021 年4 月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策”列入2021 年工作要点，将“少捕慎诉慎押”上升为刑事司法政策。要在检察工作中全面贯彻落实少捕慎诉慎押的政策，需要把握其内涵。

（一）“少捕”的含义

“少捕”即在刑事诉讼中能不捕的不捕。在办理逮捕案件过程中坚持“非羁押为常态，羁押为例外”［1］的原则，少采用逮捕的强制措施。具体来讲，有两层含义：

一是从刑事诉讼中的比例原则要求来看，在刑事诉讼过程中对犯罪嫌疑人、被告人采取何种强制措施需要与其人身危险性和所犯罪行轻重相适应。其中就包括所适用强制措施的种类与期限。逮捕是最严厉的强制措施，其功能与其他强制措施一样，在于保证刑事诉讼过程能够顺利推进，若采取取保候审、监视居住的刑事强制措施能够保障诉讼活动顺利进行，则就不宜采取逮捕的强制措施。

二是从宽严相济的刑事政策来看，少捕就是应捕则捕，能不逮捕则不逮捕。宽严相济主要是指综合运用“宽”“严”两种手段来处理案件，这就要根据不同案件的犯罪类型、犯罪嫌疑人或被告人的不同情况区别对待。对于轻罪要能不捕的不捕，对于重罪要根据具体案情判断，若采取取保候审、监视居住不致发生社会危害性的，则可以不捕。

（二）“慎诉”的含义

“慎诉”的基本含义是“谨慎起诉”，要求检察机关谨慎对待公诉权，审慎对待每一起公诉案件，不论案件是起诉还是不起诉都要合法、合理、合情［2］。检察机关办理公诉案件时，根据犯罪事实、犯罪嫌疑人认罪认罚的情况、犯罪嫌疑人个人情况，在有确实证据证明案件事实的情况下，若不起诉能够更好维护社会公众利益，能够更大程度修护犯罪嫌疑人与被害人之间的关系，处理案件时就要做到尽可能不起诉。

（三）“慎押”的含义

押即是羁押，是检察机关做出逮捕决定后的当然结果。慎押是针对检察机关在逮捕决定作出后出现的“一押到底”的情况，要求检察机关运用羁押必要性审查制度，从保障人权的角度出发对没有继续羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施。羁押必要性审查是在逮捕决定作出后生效判决之前对羁押过程进行的审查，对具有社会危害性的继续羁押，相反，对没有社会危害性的则应该变更强制措施，采取取保候审、监视居住等非羁押强制措施。

二、落实少捕慎诉慎押过程中遇到的难题

（一）司法观念难以改变

近年来，不捕率、不诉率呈上升趋势，但是总体上羁押仍是主流，究其原因司法观念转变难是一大重要因素。

过去，检察机关办理案件有“构罪即捕”“构罪即诉”“一押到底”的现象，主要原因有以下三点：一是由于长期从严打击犯罪，已经形成了从严的司法惯性。在案件办理过程中受思维惯性影响，仍然重实体轻程序、重打击轻保护，难以对新的情况做出有力回应。二是社会公众具有严刑峻法的报应观念。自古以来我国法律尊崇“以眼还眼、以牙还牙”的报应理论，社会公众对于不逮捕、不羁押、不起诉的处理决定难以理解，人民群众朴素地认为犯罪后不关进监狱就是在放纵犯罪。三是公安机关的侦查技术手段与观念相对落后，依赖通过羁押获得有罪供述，从而推进案件的侦办。同时逮捕、羁押在一定程度上震慑了犯罪嫌疑人，从而能够促进其主动退赃退赔与刑事和解。

（二）难以精准把握捕与不捕、诉与不诉的界限

《刑事诉讼法》对于逮捕、起诉的条件相对具体，有事实条件与刑罚条件两方面的具体规定，因此在适用的过程中容易理解和把握。但是不逮捕、不起诉以及羁押必要性审查则需要对犯罪嫌疑人进行“社会危险性评价”，这是一个价值判断，每个检察官因为人生阅历、生活习性、教育背景等各个方面不同导致对“危险性”的评价具有差异，如有的检察官认为只有造成人身伤害的具有较大社会危险性，有的认为因为侵犯财产权的行为在社会中十分常见，需要从重打击，以达到警示教育作用。因此在缺乏统一标准，没有相对统一的尺度进行衡量的情况下，在对涉案人员进行社会危险性评价时要考虑哪些因素、使用什么标准无法确定，导致难以把握捕与不捕、诉与不诉的界限。

（三）易出现办案风险

一是犯罪嫌疑人出逃、再犯罪的风险。对于犯罪嫌疑人社会危险性的评价基于当前以及以往的现实表现，无法预测在释放后是否会出逃或者实施新的犯罪。如恩施市检察院办理的一起遗弃案，嫌疑人将刚出生不久的孩子遗弃在一居民楼下，在角落确定孩子被人捡起后离开现场，检察机关根据查明的案情和到案后的表现做出了不逮捕决定，嫌疑人释放后被取保候审，但在取保候审期间多次实施诈骗。二是信访风险。由于检察机关办案的专业性较强，案件当事人不了解案件的办案过程只看到办案结果，在检察机关处理案件结果不满足其要求的情况下极易出现信访风险。如恩施市检察院办理的一起故意伤害案，案发当天嫌疑人在医院检查未发现伤情，1 个月后申请伤情鉴定，最后鉴定为轻伤，承办人基于无法确定伤情产生的原因做出存疑不起诉决定，但被害人不满存疑不起诉的结果一直上访，对承办人造成一定困扰。三是对于敏感型案件，容易引发舆情风险。对于社会关注度高、敏感型案件，容易被境外势力利用在网络上炒作，通过恶意剪辑、网络水军等方式故意引导民众产生负面情绪，进而引发网络舆情。

三、落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的路径

检察机关要充分发挥主导责任，能动司法，凝聚司法共识，从转变司法观念、规范法律适用、做好机制保障、利用考核手段等方面入手，以落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。

（一）转变司法观念

面对新形势，新要求，检察机关要转变司法观念落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，具体要做到以下三个“坚持”：

1．坚持平衡“少捕慎诉慎押”与从严刑事政策之间的关系。在不同时期，不同社会形势下有不同的刑事政策。近年来，为了回应社会情势变化与发展，我国先后出台了针对黑恶势力违法犯罪、利用未成年人实施黑恶势力犯罪等相关犯罪的司法解释，提出了要依法从严打击的政策性指导意见。这体现的是宽严相济刑事司法政策的“严”，但是对于从严打击不代表不落实少捕慎诉慎押，不能只要是涉黑涉恶案件一律逮捕、一律羁押、一律起诉，仍然要对社会危险性进行全面、精准评估，在宽严相济刑事政策的框架内予以适用少捕慎诉慎押，当严则严，该宽则宽，从而达到以重刑重典威慑达到不敢犯罪的治标作用，用从宽处罚让犯罪行为人、被告人感受司法温度以达到不想犯罪的治本作用。

2．坚持惩罚犯罪和保障人权相统一。刑事诉讼有两个重要目的，即惩罚犯罪和保障人权，二者看似对立实则统一。在办理案件过程中既不能片面强调惩罚犯罪忽略犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，又不能一味强调人权保障而不考虑惩罚犯罪，既要保障犯罪嫌疑人的诉讼权利，同时也要保障被害人的诉讼权利。要从辩证统一的角度出发看待惩罚与保障，同等适用实体法与程序法，既惩罚犯罪，又保障诉讼权利，从而使惩罚和保障相互协调、相互平衡地结合在一起。

3．坚持政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。检察机关作为社会治理的重要一环，要在办案过程中最大程度消除社会矛盾，修复社会关系，减少社会对立，在法律的框架内最大程度实现政治效果和社会效果。不能为了追求政治与社会效果突破法律的底线，也不能简单适用法律不顾政治与社会效果。

（二）完善制度构建

1．创新社会危险性评价标准

社会危险性评价是一种价值评价，是对未来可能出现的风险的评估，很难通过立法的形式列明判断标准，只能根据总结过去司法经验，结合犯罪情节、涉案人前科情况、犯罪后表现以及到案后认罪认罚情况，通过探索数据量化式来考量行为人的社会危险性大小，将积极因素设置为负分，消极因素设置为正分，通过正负和量化社会危险性。例如故意伤害案中，损伤程度为轻伤一级量化为1 分，有持凶器量化为1 分，有前科量化为1 分，达成和解量化为-1 分，若行为人同时符合上述情节则量化分相加综合认定为社会危险性为2 分，若将逮捕、羁押的社会危险性标准规定为5 分，则该涉案人员可认定为社会危险性较低，不予以逮捕。

通过探索数据量化式模型，将抽象的评价具体化，从而辅助办案人员进行社会危险性评价。但是需要明确的是所有评价因素都要公安机关提供相应的证据予以证明，不能责任倒置。

2．积极创造有利的外部环境

一是要对非羁押人员进行有效监管。可探索利用科学技术手段，对涉案人员实施云监管。例如恩施市检察院为对于非羁押人员进行有效监管，与公安机关沟通，共同搭建了云监管平台，利用公安机关“情指情舆”一体化作案中心平台，对非羁押人员进行动态监管，实时掌握行动轨迹，并实现越界报警、实时查询、轨迹查询等功能，防止犯罪嫌疑人出逃，保证刑事诉讼顺利进行，提升不捕率。

二是要最大程度消除社会矛盾，扫清不逮捕、不起诉的障碍。如恩施市检察院探索通过赔偿保证金制度，以解决轻微刑事案件因受害方原因无法达成和解的情形，一方面使嫌疑人获得退赔的从轻情节，另一方面保证被害方获得赔偿，为不捕、不诉营造积极的外部环境。

三是要为办案人员创造友好办案环境。权力要在阳光下运行，对办案人员需要进行有效监督，防止出现权力寻租等腐败现象。但是也要审慎追责，通过设定科学的追责范围、标准，建立容错机制，保证办案人员有试错的机会，鼓励办案人员大胆创新工作的方式方法，推动落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。

3．建立科学考核标准倒逼落实少捕慎诉慎押政策

落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策不仅需要内生动力，还需要外部压力。通过优化考核指标设置，以考核指挥棒的作用倒逼检察官在办案中做到能不捕的不捕，能不诉的不诉，能不羁押的不羁押。要设置合理的考核指标，根据检察业务实际情况，设置不逮捕、不起诉、诉前羁押的项目指标与分值，但是也要防止盲目追求不捕率、不起诉率、诉前羁押率，而忽略办案质效，可设定一个标准，当不捕率、不起诉率达到这一标准即可得满分，从而避免各级检察机关形成恶性竞争。

（三）强化政策协调

1．充分利用检察听证制度

检察听证制度，以“程序正义”促进“实体公正”，改变传统的检察官封闭运行状态，将单一决定转化为多方参与，通过将人民群众引入到检察工作中来，保障人民群众对检察工作的参与权、知情权、监督权。

在案件办理过程中，充分利用检察听证制度，一方面给案件当事人提供表达诉求的途径，切实听取双方的意见，通过在听证过程中进行辨法析理与中立的第三方听证员进行案件评说，使检察机关作出的不逮捕、不起诉、不羁押决定获得当事人双方的理解，从而消除对立，化解矛盾，真正做到案结事了。另一方面通过多方参与，将检察权暴露在阳光下，使检察工作接受群众的监督，获得群众的认可。

2．实现与认罪认罚从宽制度的衔接

认罪认罚从宽，体现在实体从宽与程序从宽两个方面。实体从宽即可以不起诉处理，程序从宽体现在可以适用非羁押的强制措施以及庭审使用速裁程序，因此认罪认罚从宽制度与少捕慎诉慎押可以说在功能上相一致，二者互为补充。一方面要将犯罪嫌疑人是否认罪认罚作为是否逮捕、起诉、继续羁押的重要考量因素。可以认为认罪认罚是少捕慎诉慎押的前提，但少捕慎诉慎押不是认罪认罚的当然结果。另一方面少捕慎诉慎押贯彻落实可以激励犯罪嫌疑人认罪认罚。在逮捕阶段和逮捕后羁押期间，以非羁押的强制措施来推动犯罪嫌疑人认罪认罚；在审查起诉阶段，以相对不起诉来促进犯罪嫌疑人认罪认罚。因此检察人员在办案过程中要做好认罪认罚政策的宣讲工作，敦促犯罪嫌疑人真诚地认罪伏法，降低其社会危险性，从而贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。