基于制度变迁理论的大学章程演变特征研究

张俊婷

川北幼儿师范高等专科学校，四川 广元 628017

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）等一些法律中已经对完善现代大学章程作了详细规定。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》中指出“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。其后，2011 年7 月教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》，并陆续核准了多所高校章程。大学章程与时俱进，长足发展，为了完善大学章程建设，使其更加与社会发展相匹配，这就需要我们对大学章程的演变发展历史进行深入分析与研究，探寻演变发展的特征。本文基于制度变迁理论，对大学章程建设的历史轨迹梳理分析，归纳出其演变特征，并根据当下环境得出思考，希望能够为相关领域的发展提供一定助益。

一、概念界定

（一）制度变迁理论

道格拉斯· C· 诺斯是制度变迁理论代表性人物，也是新制度经济学家之一，他认为，“制度是创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”。［1］在制度变迁与变化的过程中，旧制度为新制度提供了前提和基础，旧制度也不会突然消灭，它会影响新制度的建立健全。［2］这启示我们：大学章程是不断变化发展的，其发展历史依赖于当时特定的社会政治、经济、文化等方面的环境条件；从整体上来说，我国大学章程属于强制性制度变迁的范畴，但从历史角度看，其属于强制性制度变迁与诱惑性制度变迁相互交叉的范畴。

（二）大学章程

由于不同历史时期、各个大学发展的差异性，各个学者对大学章程的认识均有不同。我们需要深入理解大学章程的历史发展内涵和现实意义，才能根据当下环境需要制定出行之有效的章程。通过对众多学者关于大学章程概念内涵的理解，发现大学章程彰显的是现代大学的使命、理念、职能等方面的内容，在其中规定了大学内部的组织机构和各种利益群体的运行条件，也是保障大学依法治校和自我管理的文本。

二、大学章程变迁的历史演变

“以史为鉴，可以知兴替”。［3］要想深入透彻地理解大学章程，就需要对大学章程发展历史轨迹进行梳理。

（一）我国大学章程变迁的历程

本文亦将清末学堂章程作为我国大学章程建设的起点。并根据时间顺序，可以把大学章程的历程分为四个时期：

1．晚清时期的大学章程

当时清政府设置京师大学堂，随之停办其他教学机构，并吸收借鉴了其他新式办学思想，使得这所学校建立的章程就成为我国现代意义上的第一个大学章程。京师大学堂共颁行了三版章程，即《奏拟京师大学堂章程》《钦定京师大学堂章程》《奏定京师大学堂章程》，并从不同角度规定了学校的设置，取而代之了当时传统的官学、私学及书院，当时的章程在现代大学中影响意义深远。

2．民国时期的大学章程

民国刚刚成立，蔡元培结合自己教育教学经历设立了当时高等教育制度——《大学令》，1917年当时的教育部修正《大学令》［4］，这个制度对当时高等教育的改革有着深远的影响和重大的意义。在当时受到社会环境的影响还产生了一些独具特色的大学章程，如《北京大学章程》《国立清华大学条例》《厦门大学大纲》等等。

3．新中国成立后的大学章程

这一时期，国家百废待兴。虽然《高等学校暂行规程》《关于修订高等学校领导关系的决定》都对大学的各方面制度作出了相关规定，而且要求各高校必须严格执行，这在一定程度上约束了高校的自主与自由。在1961 年，政府总结教育经验，并对高等教育进行整顿，在此基础上制定《教育部直属高等学校暂行工作条例草案》。此草案是由政府制定，而当时高等学校的主办方是国家，因此它在一定程度上也属于大学章程。

4．改革开放至今的大学章程

改革开放后，我国教育体制改革和建设的开始是1985 年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》，［5］其中明确阐述了要扩大高校办学自主权。1998 年出台的《高等教育法》要求建立大学就必须制定相应的大学章程。并且，教育界在研究“双一流”建设中，也发现了世界一流大学不仅有章程而且拥有严肃与权威的特点。2006 年开始，教育部多次核准了全国多所大学的章程，到2015 年各大高校基本有了自己的章程，这时章程建设有了重要的阶段性进展。

（二）北京X 大学章程的文本分析

章程是学校制度体系的总纲。北京X 大学历史上曾有过《奏拟京师大学堂章程》《钦定京师大学堂章程》《奏定京师大学堂章程》《国立北京大学现行章程》《国立北京大学组织大纲》《国立北京大学组织大纲》6 部章程文献。这一轮章程制定工作正式启动于2007 年，大体经过三个阶段。下文将从制定本质、制定内容、制定主体维度进行分析。

1．制定本质

大学章程的制定是为了更好地体现大学的办学宗旨，不同时期会根据当时的政治、经济、文化等多方面因素影响而有所不同。北京X 大学章程制定的本质就受到当时社会环境影响而有所不同，也有相通之处，但并不完全相同。清末的《钦定京师大学堂章程》是培养通用型人才。而后的《奏定京师大学堂章程》，在前面的基础上增加了“大学堂以各项学术艺能之人才足供任用为成效”。［6］这说明此时期的章程注重培养实用性人才。随后的章程性文件对制定本质没有明显的变化。现如今施行的章程对这方面内容是继承的基础上创新，更加注重育人、创新。

2．制定内容

章程制定的内容不同的时期会有不同的变化，在《高等教育法》《高校章程制定暂行办法》未出台时，人们只是根据需要和借鉴别国制定章程内容。通过对北京X 大学章程内容的梳理发现，章程最重要的部分就是制定的程序和内部管理结构。一是在制定程序方面：都要求章程的制定要报上级政府部门批准，在制定程序上虽然有所规定，但具体内容含糊不清，没有明确起草过程中的民主参与、进行公示等程序。《钦定京师大学堂章程》《奏拟京师大学堂章程》《奏定京师大学堂章程》和《国立北京大学现行章程》都提到章程的制定可以随时增添，但需报上级批准备案。1920 年和1932 年的《国立北京大学现行章程》对章程的制定程序进行了简答说明，但没有具体说明在制定过程中如何实施。现行章程较详细地说明了制定程序的步骤，但还是未能具体地提到起草过程中的民主参与、公开等程序；二是在内部治理结构方面：主要涉及权力分配与和制度体系的安排。在《高等教育法》中要求“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”［7］，这就为大学相关诸多利益群体参与大学治理奠定了坚实的基础，同时大学治理的核心架构都是围绕这一核心而展开的。而在此法案颁布以前，大学治理的核心架构不同时期也有一些变化。在权力横向配置层面，大学治理与体制涉及学校党委、行政、学术机构、教师和群团组织之间的利益关系。根据对北京X 大学章程管理体制梳理发现，在清末民初时期的章程文件都没有明确规定这方面的内容。1920 年《国立北京大学现行章程》开始出现了一些组织，现如今的章程治理结构是在以前版本的基础上进行继承和创新。

3．制定主体

从法律层面来看，由法律规定的特定人群才能够有权制定大学章程，在其中包括学校、教师、学生、政府等人群。根据《教育法》《高等教育法》，章程的制定主体应该是学校自身。但通过梳理我国北京X 大学章程的制定过程，该章程是由学校内部人员起草，没有其他人员的参与，而且这些内部人员的选择也没有相应的标准。制定后都需要报上级部门的批准和备案，限制了大学办学的自主权，也导致大学章程制定主体有些模糊、不明确。

三、大学章程演变的特征

纵观大学章程的演变，不管是大学章程的价值取向、制定主体、变迁方式，还是涉及的内容范围都有明显的特征。

（一）价值取向：由社会本位走向社会本位和以人为本相结合

传统章程的制定由于受到当时历史文化、社会环境、政治经济的影响，其各方面都侧重于从社会性视角出发，明末清初时期的价值取向是培养人才、为社会和实业救国服务。而后观念走向“以人为中心”，注重学生的道德培养，并让学生参与到管理之中，努力做到民主管理与服务。这表现了大学章程的价值取向是由注重社会本位到社会本位和以人为本的相结合，有利于体现大学的第一使命是培养人才，其次才是科学研究和社会服务。

（二）制定主体：由政府主导走向政府和学校等多元主体相结合

章程制定主体即为拥有章程制定权的主体，而章程制定权又是大学自治权的核心。［8］在我们国家，大学章程不是随便什么人、什么组织都可以制定的。［9］由于我国的历史、体制和社会文化等多种原因影响，制定章程的主体基本都是政府，大学虽然可以根据自身学校实际情况建立章程，但都需要报上级部门的备案批准才能生效。在《高等学校章程制定暂行办法》中明确说明了章程制定程序，这就有利于章程制定的主体不仅仅是学校内的师生，还可以是社会人士，增加了章程制定主体的多元性。

（三）变迁方式：由行政性强制变迁走向行政性变迁与诱导性变迁相结合

改革开放前，大学作为政府的一部分，政府对大学需要开展的一系列活动都做了相应的规定，基本上没有自己独立开展学术活动的空间，这就限制了大学自由发展的能力。随着我国不断深入改革高等教育体制，建立健全具有中国特色的现代大学制度成为时代需要和必然选择。而现代大学制度最基本的组成元素是大学章程，因此制定大学章程就逐渐成为高等教育体制机制改革的关键内容，也就变成大学在法律范围内自由发展的重要内容。使得我国大学章程的制定由自上而下的行政性强制变迁走向行政性变迁与诱导性变迁相结合的过程。

（四）涉及范围：内部治理结构由单一趋向多元

章程的内部治理结构是章程的核心，［10］体现了权力的分配和制度的安排。通过对北京X 大学章程内部结构的梳理，章程内部治理结构从原来的没有到现如今的比较完善，涉及的范围也是单一到多个。现如今的章程是依据《高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》制定的，其中不仅涵盖了法律规定的内容，还根据自身的实际情况添加了学校特色内容。这有利于权力的分散，并保证更多人的利益，内部治理结构也趋向了多元化。

四、基于大学章程演变特征的思考

每一时期的大学章程都是继承和发展了之前的章程，并对未来章程的建设有很重要的借鉴意义。

（一）落实办学自主权力，恪守大学使命职责

在我国的一些法律中对落实高校自主权都有了比较明确的规定，在实际的操作过程中真正落实大学自主权却是并不简单的，是受我国的社会、政治、经济等多方面因素影响的。政府一直是大学主要的资金来源者和社会监督者，这就会影响到政府无时无刻地对大学进行管理和监督，甚至在某些方面进行强制性干预。但从另一方面来看，大学与政府的关系是相互依赖的，大学的前进与发展离不开政府资金和政策的支持，大学培养出来的各类人才为政府管理服务，但政府对大学的管理要有一定的合理范围，大学与政府之间应形成一种相对平衡的合作伙伴关系。目前来看，各大高校都在《高等教育法》的要求下制定了自己的章程，有的还根据新形势修改了几次章程，章程建设也趋于完善。此时我们国的各级政府就要适当减少对大学的管理，落实大学自主办学权力，让大学章程充分发挥应有的功能价值，使得章程的制定更加有效，不会受到政府过多行政命令的影响。落实办学自主权力，恪守大学使命职责，给予大学应有的自由空间，充分调动大学发展的活力，更好地为学生、为人民、为社会服务。

（二）保障教师的参与权益，发挥大学主体作用

教师作为学校群体中重要组成部分，关乎学校的发展方向和教学质量的关键。在大学的运行管理中保障教师的参与权，会更好地发挥大学自主办学的积极性、主动性和影响性，也可以让教师花费更多的精力投入到学校的建设中，并利用各种方式充分发挥教师的主人翁意识，真正体现应有的教授治学和教授治校。这就要求在接下来各大高校章程的完善中充分发挥教师的权利，适当制定实实在在的标准，而不是对教师的权利进行简单的说明与规定，真真切切地保障教师的权利落到实处才是实然选择。

（三）明晰学校内部管理职权，完善权力制约机制

为进一步提高大学运行效率，保证学校的内部正常有序运行，大学章程应对高等学校内部管理职责做出详细的界定，使各管理机构的职责与权力有了法理依据。并注重机构内部权力的制约与平衡，以免出现权力越位与缺位的坏现象。还应该在制定章程的过程中防止个别机构或领导出现以权谋私、权权交易、权钱交易等腐败现象，保障学校权力有效运行，这在一定程度上有利于促进学校内部运行实现公开透明化，构建和谐校园文化环境。

五、结语

制度要具有动态性，大学章程也是如此，必须随着新形势下环境的改变而改变，才能更加符合时代潮流，更好地促进高等学校的长远发展。