保费规模世界第一 我国农业保险如何纵深发展

焦晶娴　陈卓

日益频发的气候灾害正威胁着全球农业发展。2022年，我国极端高温事件为1961年以来历史最多；今年8月，雷电、暴雨、雷雨大风、地质灾害预警信息数量达到2017年以来最高值。在灾后重建过程中，保险发挥着重要作用。以2021年为例，我国自然灾害造成直接经济损失3340.2亿元，保险业因灾赔付186亿元；河南暴雨灾害造成直接经济损失909.81亿元，保险业支付赔款97亿元，约能覆盖经济损失的10%。

农业保险对恢复农户生产的作用愈发显著。《科技助力农险高质量发展白皮书（2022）》显示，根据2007-2020年的财政资金杠杆率测算，每增加1元保费，分别能为种植业、养殖业提供21.8元、25.9元的风险保障。但记者在采访中发现，各地仍然存在赔付标准不清晰、赔付金额偏低的理赔争议，农业保险高风险、高成本、高赔付率的特点，也让保险公司面临着日益严峻的“超赔”风险。对此，首都经济贸易大学保险系教授庹国柱认为，协调好政府、保险公司、农户三者的关系，是未来我国农业保险纵深发展的关键。

農业保险赔付不规范

2013年《农业保险条例》实施，标志着我国正式确立了农业保险的保费补贴制度。在中央、省、市、县各级财政的补贴下，农户只用缴纳20%左右的保费，个体的风险就可以在广大的参保农户中被分担。

在这之后，农户购买农业保险的积极性不断增强。江西省九江市都昌县毗邻鄱阳湖，1/3的田块易涝易旱，该县农业农村局工作人员接受采访时表示，2021年起逐步推广完全成本保险（除基础的物化成本外，将土地和人工成本也纳入保险范围）后，易涝易旱的田块种植率明显上升。

不过，一些农户对理赔仍有疑虑。一名都昌县的种粮大户连续4年购买了保险，去年8月都昌县遭遇大面积旱灾，按照保单，一亩水稻绝收应该赔付800元，但最终只赔了600元，因为定损员说全县大面积遭灾，赔得太多，只能降一降。

今年5月，河南部分地区遭遇“烂场雨”，有农户反映，一亩小麦绝收的赔偿标准是300元，但实际的赔付金额只有20元。也有村民反映，自己比同村其他村民受损严重，但赔偿相差不大。

还有农户反映，为了维系农户的投保积极性，有些保险公司没灾时会返还保费。一名黑龙江省五常市丰源村村民告诉记者，交保费就像存钱，“（一亩）交五块钱，秋天再返五块钱，不淹也给赔点”。

庹国柱解释，出现上述现象有保险公司赔付不规范的原因，也代表了农户对农业保险赔付水平更高、覆盖范围更广的期待。现在市面上的保险产品均以户为“投保单位”，部分地块的损失需要放在全部投保面积中平均，农户认为部分地块受损严重，但是整体计算可能没有达到“减产20%”的赔付标准。

达到赔付标准后，保险金额要乘以减产比例和不同生长期对应的赔付比例。以江西省某公司的赔偿条例为例，水稻生长苗期赔付40%，分蘖期赔付50%，扬花灌浆期赔付80%，成熟期赔付100%。庹国柱认为，无论哪个阶段受损，作物产量都会受到较大影响，国外并没有类似分期。但保险公司出于风险规避，仍会严格划分生长期，使农户对赔付的获得感不强。

另外，不同保险类型的承保范围也有所不同。河南“烂场雨”后，部分小麦发芽后影响售卖价格，这部分损失并不在现行政策性农业保险的保险责任之中。现行的保险条款只保产量损失（成本）责任，小麦质量下降，属于“产品质量责任”。

今年黑龙江省遭受洪水侵袭后，五常市有村民向记者反映，一亩水稻绝收只赔付500元左右，而相邻的舒兰市一亩赔付高达1400元。这是因为该村购买的是物化成本保险（不完全成本保险，保险金额仅覆盖种子化肥等物化成本），并非保险金额更高的完全成本保险。

存在不少限制因素

事实上，保险公司也期待实现精准理赔，但现实中却存在不少限制因素。

我国种养殖业散户多、规模小、分布分散，承保理赔中保险公司的技术水平和人力资源有限，基层业务成本高。仅在收集农户自缴保费方面，某省保险监管机关曾公开测算，如果派20人去一个村庄上门收保费，车费、工资等亩均承保成本为5.3元，已经远远超过了农户每亩3.6元的自缴保费。

灾害发生后，保险公司短时间内精准定损的压力也较大。每年村里都会有改种、农民外出务工等情况，而且灾后基础设施尚未完全恢复，灾后统计难度大、耗时长。2021年河南“7·20”特大暴雨灾害后，中原农险鹤壁市服务组实行24小时值班制度，曾1天查勘13家养殖企业。在一些尚未退水的村庄，只能使用无人机辅助定损，但目前技术对于定损的辅助作用有限，第三方遥感服务在定损中遥感的清晰度和精确度仍然不足。

庹国柱在调研中发现，在村集体投保中还会出现“不患寡而患不均”的情况。散户多通过村集体统一投保，难免产生攀比心理。一些承保机构把一个村的受灾农户按受灾程度分为2-3个档，每档的若干户数都按一个损失程度进行赔付。还有地方的村委会把全村保险赔款加上少量救灾费用加在一起，平均分给村民。

“一碗水端平好做事”，江西省九江市都昌县农业农村局工作人员这样解释。按照江西省农险管理文件，农业农村部门负责配合开展承保、查勘、定损等技术支持。在遇到理赔纠纷时，该工作人员介绍，都昌县农业农村局会邀请专业技术人员参与定损，但最终往往会考虑维护村内关系稳定。

庹国柱在过去的调研中曾经发现，个别地方存在专门鼓动农户就农业保险理赔进行上访的“黄牛”，逼迫承保机构答应其不合理的赔付要求。一些承保机构为了在本地持续经营，只能被迫答应。同时，保险公司和地方政府的关系也影响着赔付效果，在部分财政紧张的市县，有时会出现“倒签单”，或者拖欠、截留、挪用保费补贴的现象。

庹国柱了解到，今年出现洪涝灾害后，某地主管部门向保险公司下达文件，无论农户有没有购买农业保险，保险公司赔付时都要按照完全成本保险的保险金额赔付，理赔后再签订保险单，扣除应交的保险费。

除此之外，一些保险公司还拿不到足额的保费补贴。以河南省为例，小麦、玉米、水稻、小麦制种、花生、大豆、油菜、棉花的保费承担比例为中央45%、省级25%、县（市）10%、农户20%。在大部分省份，各级保费补贴资金最终由地方财政拨付至同级承保机构。

庹国柱2018年在调研中发现，某省的市级分公司3年未收到的“应收保费”总共有8100多万元；2021年在某省调研时发现，该省应收保费率（应收保费/实际保费收入）高达142%，为了支付受损索赔农户的赔款，一家公司只能向银行借贷5000万元。庹国柱认为，这些行为违反了相关法律和监管规定，不仅破坏保险市场良性运作，还可能导致保险公司经营状况堪忧，进而选择压赔、惜赔。

管理需要更精细化

目前，我國的农业保险市场保费规模正稳步扩大，2020年保费规模达到815亿元，超越美国成为世界第一，但农业保险保障水平仍与发达国家有较大差距。2020年美国农业保险深度（单位面积保额/单位面积产值）达5.89%，是同时期我国农业保险深度的5.6倍。

在《农业保险条例》中，农业保险的经营原则被定为“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”。庹国柱指出，我国的政策性农业保险中，政府虽然不直接参与交易，但在某种意义上是“第一推动力”，扮演“催化剂”的角色，既要给投保方提供价格补贴，并在灾害损失发生后协助进行损失查勘、定损和理赔工作，还要动员和组织农户投保。

想要实现农业保险高质量发展，政府部门需要更精细化的管理。庹国柱建议，可以把查勘定损时期承保机构深入现场查勘定损的数量、抽样的数量、投入的查勘力量等列入绩效考核，把人为的主观评分变为系统即时评分，将能够反映过程工作的指标即时上传平台。

除了对保险公司的业务数据进行监测，地方政府行为也应被纳入监管范围。以保费补贴管理为例，2021年新修订的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》规定，对拖欠承保机构保费补贴较为严重的地区，财政部将通过适当方式公开通报，下达督办函进行督办。整改不力的，财政部将按规定收回中央财政补贴，取消该地区农业保险保费补贴资格，并依法依规追究相关人员责任。但在实际操作中，保费管理缺乏相对应的监管机构，相关文件中也无明确规定。银保监局、银保监分局负责辖区内保险机构和保险业的直接监管，但保费补贴涉及多级财政部门，银保监局、银保监分局难以监管。记者询问河南省、黑龙江省的某些市级银保监分局，工作人员表示不负责保费补贴的管理，主要工作是灾后督促承保机构快速理赔、应赔尽赔。

一些省份正积极探索解决应收保费问题，今年已经有11个省份和计划单列市实行“直拨”模式，由省级财政部门负责结算中央和省级的保费补贴资金，这样能够有效避免保费补贴被地方政府拖欠、挪用。庹国柱估计，这种模式下应收保费率将降低至10%以下，建议将类似的“直拨”模式通过修订《农业保险条例》确定下来，并在修订时加入涉及财政补贴资金的处罚处分条例，规范地方政府和市场主体的行为。

中国社会科学院农村发展研究所助理研究员董在调研中了解到，近年来在一些地区，部分保险公司农险业务的简单赔付率连续几年都超过100%，高风险严重影响他们开展政策性农业保险业务的积极性。因此，进一步提高保险公司的承保积极性，也是政府未来的努力方向。

面对愈发频繁的“超赔”风险，董发现，大型保险公司的机构网点布局相对成熟、综合成本较低，能通过区域间协调进行风险分散，而小公司承保区域往往较小或相对集中，且经营成本较高，有可能不得不选择暂时退出农业保险市场。

我国物产丰富、种养殖种类多，许多特色蔬菜、水果和水产没有纳入政策性农业保险。董认为，部分规模经营的种养殖户其实对保障水平更高的商业保险也有需求，但目前市面上的保险产品较为单一，不能有效满足各类经营主体的多样化保险需求。合理的保险产品设计需要基于多年的数据积累，而目前农业产业领域的数据积累和应用水平都有待提升。对于保险公司来说，创新险种成本较高，审核批复流程复杂，导致保险公司创新商业性农险的积极性不足。

董建议，政府可以通过开放市场准入、打破市场分割、加快推动农险行业数字化改革、开展税收优惠等措施支持农业保险的市场化运作，优化政策鼓励农险科技创新投入，建立有关农业灾情、土地确权等数据的共享机制，并加快农业巨灾保险制度建设。