政策工具何以缓解环境不平等？

要蓉蓉 郑石明 邹克

摘要 良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，人人享有生活环境安全健康的权利，但不可否认的是环境不平等问题长期存在，如何在环境治理中同时实现效率与公平，是亟待深入研究的重要课题。以往研究多从种族和收入水平角度分析环境不平等的影响因素，却较少探讨政策工具及其组合对环境不平等的影响。为弥补这一不足，该研究基于278个地级市二氧化硫排放量数据，利用威廉逊系数测度2003—2019年25个省和地区的环境不平等指数，运用固定效应面板模型、门槛效应模型实证检验政策工具与环境不平等间的复杂关系。研究发现：①中国省域环境不平等整体呈现先缓慢下降后上升的趋势，东中西部地区间存在明显区域异质性；同时存在环境质量改善而不平等加剧的错配现象，如何提高少数人的环境福利成为今后环境治理的重点。②命令控制型政策工具因具有注重公平与公众诉求的特性，可在一定程度上缓解省域环境不平等，而市场型政策工具追求治理效率的特性会使其显著加剧省域环境不平等。③污染水平和创新水平越高，越有利于命令控制型政策工具缓解省域环境不平等；而市场型政策工具则会在低污染水平和高创新水平下，加剧环境不平等。基于上述结论，应从重视污染分配公平、设计合理的政策组合、寻找差异化治理路径等方面推进环境治理及缓解环境不平等。该研究对选择政策工具、提高政策制定能力以及消除环境不平等有重要的启示意义。

关键词 环境不平等；政策工具强度；环境污染；创新水平；门槛效应

中图分类号 D601；F205 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）08-0089-13 DOI：10. 12062/cpre. 20230335

在追求政策目标时如何兼顾效率与公平，是长久以来学者们争论的热点。已有很多环境经济学家和环境正义倡导者就当前和以往环境监管实践中存在的不足进行了讨论，认为当前环境政策多将注意力集中在环境治理上，而对公平问题重视不足［1］。近年来，中国社会主要矛盾已经从“人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，如何解決不平衡不充分发展问题成为重中之重。由不平衡不充分发展带来的区域、城乡经济发展与产业结构不平衡，引发在教育、医疗与环境等多方面的社会不平等，需要政府在政策制定过程中对平等问题倾注更多注意力。习近平指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，生态环境平衡充分发展具有重要地位和价值。环境正义倡导者认为环境政策法规并没有使所有公众平等受益，那么政策法规是如何影响环境平等的，又应如何通过政策法规缓解环境不平等？该研究拟通过测度环境不平等水平和检验环境工具对环境不平等的影响，为降低环境不平等、提升环境政策对弱势群体的公平性提供参考依据与决策支持。

1 文献综述

1. 1 种族、收入水平等因素对环境不平等的影响

环境不平等（Environmental Inequality）的概念诞生于20世纪八九十年代，其意指：“特定社会群体受环境危害影响过大的情形”［2］。在环境正义（Environmental Justice）运动的带动下，环境不平等及其带来的不良影响逐渐成为学术界及政策制定者关注的热点。正义体现为“得其应得”并与权力密不可分［3］，平等则表现为人们之间的相同性［4］。环境不平等意味着某一特定群体，特别是弱势群体，因权力的不对等而丧失了部分利益，降低了人们之间的相同性，比如：暴露于更多的污染之中。以往的研究大多集中在对美国国内环境不平等情况的研究［5］，随着研究的不断深入，部分发达国家或地区的学者们也对本国或本地区的环境不平等情况展开了探讨。虽有大量针对发达国家环境不平等的研究，但结论却较为集中，多数学者将环境不平等与收入水平、种族联系在一起，认为穷人、工人阶级和有色人种承受着不成比例的环境危害，环境不平等与其他形式的不平等是不可分割的［6］。环境不平等的三种常见解释途径为：种族歧视和制度性歧视、市场力量、社区力量［7-8］。有研究通过对环境不平等的元分析发现，尽管存在普遍的、基于种族的环境不平等证据，但现有研究并不支持环境不平等存在于经济阶层的论点［1］。除此之外，还有学者分析了其他因素对环境不平等的影响，如政治两极化［9］、社会资本［10］等。

几乎所有研究都证实了环境不平等的存在，但大多并未深入探讨缓解或消除环境不平等的方法，除了如下少数研究：Nguyen等［11］提出了一种预测哪些领域减排效率最高的方法，以及哪些领域的平均暴露量、暴露不平等和暴露不公平会大幅减少，有助于国家或地方设计和确定减排策略的优先次序。Pozo等［12］发现全球环境负担不平等存在巨大差异，以及分配问题是阻碍大范围实现平等的主要因素，并据此提出一个环境负担配额（Quotasfor Environmental Burdens）优化分配框架，以优化分配区域环境负担配额。Kanbur等［13］研究了如何通过调整城市化等政策措施来减轻环境不平等。以上研究多以发达国家为研究对象，对处于社会主义初级阶段的中国来说，相关理论是否适用，以及在多大程度上适用都值得深入探讨。

1. 2 中国环境不平等影响因素研究

针对发展中国家环境不平等的研究还刚起步。在中国环境不平等研究中，尽管有研究证明收入不平等在中国也是引起环境不平等的重要因素［14-15］，但大部分学者认为在中国情境中，种族和收入水平会导致环境不平等的理论并不完全适用，这与中美两国社会和经济差异密切相关。美国的富人和中产阶级大多可以负担得起远离污染的生活，但大多数中国家庭出于经济、文化和社会联系的原因，或出于安土重迁的思想，而选择长期生活在同一个地方，这成为环境不平等产生的原因之一。中国环境不平等研究多从户籍制度、流动人口、城乡差异、地区差异等角度解释产生环境不平等的原因。

Quan［16］提出了一个将中国社会经济背景考虑在内的环境正义研究模型，并首次在中国环境影响研究中强调了“农民工”这一群体。随后学者们对此展开深入研究，有学者以乡镇一级为空间单元，分析江苏和河南的环境不平等情况，发现在控制其他关键因素之后，农村居民和农民工承受了更多的污染［17-18］。与之相反，He等［19］则发现少数民族地区和中国西部地区承受着不成比例的环境负担，但是农民工并没有接触更多的污染。Ma等［20］利用北京市空气质量数据，从人口特征角度分析环境不平等，强调环境不平等的空间和时间变化。相似的研究还有Ouyang等［21］，这些结果可以在中国从中央计划经济向市场经济转变的大背景下加以解释，在一个区域内，经济发展、交通运输和住房建设相互交织［22］，中心城区土地价值的资本化导致污染较重的产业从中心向郊区转移［23］，使得居住在郊区的弱势群体承受了更多的环境风险。虽然以上研究分析了环境不平等的时空分布差异，但现有的许多环境正义研究侧重于记录暴露或风险差异，而忽视了解决这些差距的可量化途径［24］。

因经济发展的不均衡性与区域资源禀赋差异，中国环境不平等表现出明显的区域差异。祁毓等［25］发现，经济发展与污染的健康经济负担成正比，越贫穷的地区负担越重，并表现出明显的累退分布。郭子琪等［26］利用省际面板数据，测算中国省际间环境污染的不平等程度，并发现经济发展水平、产业结构是影响环境不平等的最重要因素。上述文献从不同角度展现了中国环境不平等的区域差异，对环境不平等区域差异的影响因素与发展趋势等方面有了深入认识，为测度环境不平等、分析环境污染的影响等奠定了良好基础，不过，还未有文献利用城市数据测度省域环境不平等。

1. 3 政策工具选择对环境不平等的影响研究

政策工具是“实现既定政策目标的治理手段”［27］，如何为解决环境不平等问题选择正确的环境政策工具有重要的研究意义。政策工具选择得当对政策成功实施至关重要，然而，工具选择并不简单，因为它既可以由有效性逻辑驱动又可以由适当性逻辑驱动［28］。传统上，监管机构多依赖命令控制方法进行环境治理，同时随着经济社会发展，市场型政策工具的应用不断增加。然而环保人士开始质疑，以市场为基础的计划是否能实现其有效和公平减少污染的承诺。在政策工具对环境不平等的影响研究方面，学者们多关注市场型政策工具对环境不平等的影响，得到的结论不尽相同。多项针对美国区域清洁空气激励市场（Regional Clean Air Incentives Market， RECLAIM，以下简称激励市场）的研究发现，激励市场政策并不会使某一种族或收入群体承受更多污染暴露的风险［29］，但部分研究持相反观点，认为激励市场政策引起了环境不平等［30］，特别是为高收入群体带来了福利［31-32］。此外，针对其他市场型政策工具的研究结论也分为两类，一类认为市场型政策工具不会造成环境不平等，如Shapiro等［33］发现美国空气污染抵消市场（US Air Pollution Off‑set Markets）不会明显地增加或减少环境公平性，Ringquist［34］和Corburn［35］在研究国家二氧化硫配额交易计划的分配效应时发现，二氧化硫配额交易计划不会将二氧化硫转移到少数民族社区。另一类认为依赖许可证市场，而不是规范的法规和标准治理污染会导致环境不平等［36-38］。在针对中国市场型政策工具的研究中，张亚丽等［39］发现二氧化硫排放权交易增加了试点地区的环境不平等水平，市场化程度和环境规制强度的提升会加剧环境不平等。而Zhang等［40］发现中国的碳排放交易机制有助于提升区域碳平等。

与丰富的市场型政策工具研究相比，对命令控制型政策工具的研究较为少见，且多集中于对美国《清洁空气法》及其实施条例的研究，Fowlie等［41］发现《清洁空气法》在改善空气质量方面取得了巨大成功，但也造成部分社区污染水平超过监管标准。而Jageler［42］发现《清洁空气法》修正案降低了环境公平差距的绝对水平。Shadbegian等［43］将基于市场的体系与命令控制替代方案进行了比较，发现低收入人群从《清洁空气法》修正案中获得的平均收益略低。

综上，现有相关研究存在以下一些不足：①学者们已经广泛且深入地从种族、民族和收入水平等角度对环境不平等展开研究，但却较少关注政策工具对环境不平等的影响，特别是缺乏对中国环境政策工具所产生的影响研究。此外，大多数研究探讨的是市场型政策工具对环境不平等的影响，较少涉及命令控制型政策工具，将两者同时纳入一个分析模型的更为少见，而政策工具作为实现政策目标的重要手段，其重要性不容忽视。②大量学者发现存在环境不平等，并对其产生的原因进行了深入分析，但很少从操作层面提出缓解环境不平等的有效路径。③以往针对中国环境不平等的研究较为微观，多为一个地区或一个省份的環境不平等情况，缺乏对全国环境不平等情况的整体把握，特别是基于城市数据测度与研究省级内部环境不平等。因此，该研究拟利用278个地级市二氧化硫排放量数据，测度中国省域环境不平等水平，并检验环境政策工具对环境不平等的影响及其门槛效应，最后提出缓解环境不平等的政策建议。

2 研究设计

2. 1 数据说明

该研究采用省级面板数据，研究区间为2003—2019年。限于数据可得性，直辖市、西藏、青海、香港、澳门和台湾因数据量不足，无法按威廉逊系数测算每年的环境不平等指数，故研究对象为除北京、上海、重庆、天津、青海、西藏、香港、澳门和台湾以外的25个省份。其中，工业二氧化硫排放量、人均二氧化硫排放量、第二产业占比、R&D强度、城镇化率、煤炭消费占比与对外依存度等指标或其原始数据主要来自国家统计局网站，2007年以前的二氧化硫排放量来自《中国能源年鉴》。工业污染治理投资额占工业增加值比重、排污费占环境污染投资总额比重或其原始数据来自2004—2020年的《中国环境年鉴》或国家统计局网站，详见表1。相关变量的描述性统计结果见表2。变量观测值为425个。环境不平等指数的简单平均值为0. 83，最小值与最大值分别为0. 08与2. 96，样本之间的变异程度相对较大。其他指标的统计特征不一一描述。

2. 2 模型建构

2. 2. 1 环境不平等测度

利用278个地市数据测度25个省和地区2003—2019年的环境不平等状况，工业二氧化硫排放量以及常住人口数据均来自2004—2020年《中国城市统计年鉴》，其中，常住人口根据GDP与人均GDP推算而得。测度不平等指数前，对城市数据进行大量清洗工作，并对部分异常值与缺失值按样条插值、线性拟合值等统计处理，以提高原始数据质量。