基于内部控制视角的国有企业党组织融入公司治理研究

陈林?

摘要：党组织融入公司治理是我国现代企业制度的一项重大实践创新，也是国有企业进一步深化改革、完善治理结构的重要举措之一。基于内部控制视角，文章探析了国有企业党组织融入公司治理的可行性及有效性，国有企业党组织的地位决定了其在公司治理和内部控制中的特殊作用，国有企业党组织应通过参与公司治理内部环境的构建，共同识别、评估并控制公司治理风险，积极参与治理过程监督及制度体系建设等全方位融入公司治理，从而提升国有企业的治理安全和治理效率，实现可持续健康发展。

关键词：党组织融入；国有企业；公司治理；内部控制

一、引言

在市场竞争日趋激烈的当下，经营风险不断增加，企业为了适应竞争、防范风险、健康经营，就必须不断健全公司治理结构、持续完善加强企业内部控制。多年以来，围绕深化国有企业改革、建设现代企业制度、完善国有企业公司治理结构，党中央、国务院相继出台了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等一系列文件，为党组织参与公司治理提供了法理依据，可视为“政治性公司法”的有机组成部分（蒋大兴，2017），为党组织参与公司治理提供了宪法和公司法的法理依据，也使我国国企能够有效应对TPP等“西方式国企压制”，展现社会主义经济的道路自信。

二、国企党组织基于内部控制融入公司治理的可行性分析

公司治理的本质在于效率经营，国有企业在关注治理效率的同时，还应该兼顾治理安全，基于内部控制的党组织融入公司治理为有效平衡公司治理效率和治理安全提供了思路。内部控制体系是现代企业制度的重要部分，围绕“目标-风险-控制”的原则，以党的十八大应用指引的内部控制要求为指导，识别和评估风险，开展相应的管制活动，以实现合理保证企业经营管理合法合规、维护资产安全、保证财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果、促进企业实现发展战略五大目标。企业内部控制建设中，党组织的参与能够有效地弥补内控失效的缺陷，与内部控制互补互促，增强企业风险防范能力。

（一）国有企业党组织的地位和作用

《中国共产党章程》指出，国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项，明确规定了党组织在国有企业的定位。在《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》中，“坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，把党的领导融入公司治理各环节”被纳入国有企业党组织应当遵循的工作原则之一。《中华人民共和国公司法》也进一步强调了国有企业黨组织的地位。由此可见，党组织发挥着独特而又重要且无可替代的作用，能够促使国有企业兼顾政治目标、经济目标和社会目标，切实履行好安全责任、经济责任及社会责任。党组织以集中嵌入治理结构的方式，全面参与企业的政治治理与经济治理，通过经济参与实现政治领导，对企业的重大经营决策进行方向性把关、合规性判断，确保国有企业不折不扣贯彻落实党的路线方针政策，治理运行能够保持正确的政治方向和经济发展路线。与此同时，围绕生产经营这一中心任务，为企业的发展凝心聚力，营造上下同欲、干事创业的良好氛围，持续提升公司治理效能，推动企业能够沿着正确的方向可持续、高质量、快速地发展。

（二）国有企业公司治理的特殊性

由于国有企业所有权的特殊属性，企业的经营者实行行政委任制，其公司治理结构、治理目标、利益相关者与非国有企业既有相同之处，又有一定区别。

1.国有企业所有权的特殊性

所有权制度是公司制度的基本内容之一，在中国，国有企业的特殊性归根到底在于其所有权属于全国人民，不能明确为个人或团体，需要由国家代表全国人民掌握这项资产。所有权的特殊性相应带来了国有企业经营目标的多元性，在追求经济目标的同时，也必须同时兼具政治目标和社会目标。国有企业的经济目标很大程度体现为营利性，即追求企业利润最大化，实现国有资产保值增值。国有企业的政治目标和社会目标是国有企业与生俱来的责任和使命，也就是确保国家对经济的绝对控制力；作为微观市场主体，为国家宏观调控提供渠道和资源，承担为国计民生事业服务的公共职能。

2.国有企业法人治理结构的特殊性

国有企业的所有者是非人格化的国家，难以直接行使所有权利，需要通过委托代理进行治理。国家将治理权以委托的形式分配给各级国有资产管理机构，各级国有资产管理机构再委托各国有企业的“三会一层”进行管理。在层层委托代理中，真正的所有者实际处于管理虚位，各级国有资产管理机构虽然是实际股东代理人，也未直接对企业的微观经营活动进行管理，因此“三会一层”享有国有企业的实际控制权。根据（马连福，2017）的判断，现代企业治理的普遍模式是，党组织内嵌于公司治理机构，未来改革中，可能推行党组织内嵌于公司治理结构模式。

3.国有企业利益相关者的特殊性

企业作为市场经济主体，既是独立运作的个体，也是与相关方利益相连的共同体。企业在追求利润最大化的同时，也必须兼顾各相关方的利益，企业对各利益相关者利益要求回应的质量一定程度上关系企业的生存和发展。国有企业最大的利益相关方是全体人民，党组织嵌入公司结构，中国共产党代表了最广大人民的根本利益，与国有企业最大利益相关方利益相吻合，并且能够统筹协调各相关方的共同利益，最大程度实现各相关方利益最大化，形成互利共赢的和谐局面。

（三）公司治理和内部控制的相互关系

企业的公司治理与内部控制基于共同利益，存在诸多关联，在企业管理实践中相互作用、密不可分。在内部控制的基础上开展公司治理工作，可以降低公司治理的风险；而在公司治理工作中优化内部控制方式，则能够提升内控控制的质效。

1.起源相近

公司治理和内部控制的思想同源，都是关注公司管理中的代理问题。公司治理基于所有权、控制权、经营权相分离，解决的是所有者（委托人）与实际经营者（受托代理人）的委托代理问题，内部控制属于企业的内部治理，解决的是公司经营中不同层级的委托代理问题，如董事会和经理层之间的委托代理。公司治理和内部控制的配合实施能够一定程度上解决委托人和受托代理人之间信息不对称问题，有效平衡两者之间的关系。

2.目的相同

企业风险的控制是公司治理的实施主线之一，亦是内部控制的重要目标。公司治理通过强化公司内部组织的功能，加强事前、事中、事后的全过程监督，规范组织的运作，从而发挥避免公司治理风险的作用；内部控制通过内部环境、风险评估、风险防控活动、监督与改进等，确保公司各项业务活动规范有效地运作，两者相互配合共同控制企业风险。此外，公司治理的最终目标聚力于提升企业的运营质效，促进企业能够持续健康发展，与内部控制的五大目标相辅相成。

3.相互兼容

公司治理和内部控制是有机的统一体，两者相互嵌合。公司治理中的内部治理是内部控制中内部环境的组成部分之一，可以说，有效的内部控制是公司治理成功的基础，与此同时，完善的公司治理也能够为内部控制的有效运行保驾护航。公司治理关注企业较高层次的控制，内部控制关注中低层次的控制，两者相互补充，形成企业从顶层设计到基层实施一整套系统完整的控制体系，使企业运行风险可控制、过程可跟踪、责任可落实，在系统框架内实现企业的发展战略目标。

三、国企党组织基于内部控制融入公司治理的实现路径

在内部控制视角下，党组织融入公司治理，也就是以全面从严治党体系为指引、以COSO内部控制框架为基础，将党组织内嵌于公司治理结构中，将党的“七大建设”内容全面融入公司治理全过程当中，实现党组织与公司治理的全方位、深度融合，形成适合我国国有企业的公司治理体系。

（一）党组织全面参与治理内部环境构建

COSO 报告中的内部控制环境包括组织机构、发展战略、人力资源、社会责任和企业文化五部分组成，这五部分也形成公司内部治理的顶层设计。

1. 组织机构

完善的组织机构是权力规范运行的重要起点。我国国有企业的组织机构是由党及其组织部门任命党委（党组）书记和党委（党组）领导班子成员，党委（党组）领导班子成员再依据《公司法》相关规定进入董事会和经理层。政府作为出资人将国资国企监管权委托给各级国资国企监管部门，各级国资国企监管部门再将决策权、执行权和监督权委托给国有企业的董事会、经理层和监事会。鉴于此，党组织融入企业治理机构途径之一便是人员的嵌入，党委（党组）书记、董事长、法定代表人由一人担任，将三职合一于“一把手”，党委成员在董事会、监事会、经理层担任职务，“双向进入、交叉任职”，形成“你中有我、我中有你”的治理格局；途径之二则是决策嵌入，党组织前置研究是“三重一大”的决策前置程序，党组织拥有决策先导权，先行研究并提出审核意见，董事会或经理层等相关治理主体再依据其权限进行决策，保证党组织完全知情和充分参与。

2.发展战略

《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》规定，国有企业的发展战略、中长期发展规划等重大经营管理事项必须经党委（党组）前置研究讨论后，再由董事会或经理层决策。企业发展战略制定过程中，党组织从政治方向和经济角度进行把关，确保国有企业发展战略契合国家发展战略，符合国家路线、方针、政策要求，体现党、国家和人民的根本利益，并借由“保落实”的职能监督战略的执行情况，使战略沿着正确的路线，落地、落深、落细、落到实处。

3.人力资源

如果说国有企业的公司治理中，所有者虚位带来治理成本的增加和“内部人控制”的风险，将党管干部作为约束，则能够有效降低治理成本和“内部人控制”风险。党组织对国有企业高管团队成员的选拔任用具有绝对的控制权，将“20字标准”作为选人用人的方针，推行干部能上能下机制，强调国企党员干部既要政治过硬，也要能力突出，综合素养符合市场竞争要求，为企业的高质量发展提供坚强的人才和组织保障。

4.社会责任

社会责任是企业应尽的义务，国有企业除了担负一般企业的社会责任外，还肩负着在经济领域为党工作、产业报国的使命，应该恪守商业道德，做强做优做大国有资本。对于涉及社会责任的重大事项，需要党组织进行前置研究，避免董事会或经理层为追求经济指标而忽视社会责任、损害人民群众利益，督促企业履行质量、环境保护、安全生产等社会责任，保护相关方权益，为社会提供更多就业机会，履行国有企业的责任。

5.企业文化

企业文化作为企业的软实力，也是企业整体实力中不可或缺的组成部分。在公司治理中，企业文化虽然无法以量化指标衡量，却是无处不在、不可或缺的。国有企业党组织应当以先进的党建文化涵养、引领企业文化，将党的建設要求融入企业文化建设中，从思想源头培塑员工正确的世界观、人生观、价值观，为公司治理各项工作合法合规、顺畅开展营造干事创业、和谐向上的文化氛围，使企业全体员工同心同德、同向同心，共同为企业的高质量发展努力奋斗。

（二）党组织全程参与治理风险评估和控制

内部控制是一套关于风险管理的理论，也是遵循“目标—风险—控制”原则开展的系列控制活动。国有企业在多层委托代理关系下，不同利益主体或多或少存在利己的思想和行为，就不可避免会产生治理风险，需要通过风险识别和分析，并采取相应控制措施加以防范，公司治理的风险防控也是内部控制的最高层次。

1.风险评估

公司治理风险是指公司治理结果偏离预定的目标，其原因是多样的，如公司治理运行机制不健全、制度设计存在缺陷、相关者履职不到位等，都会带来公司治理的风险，并对相关者的利益造成损失。国有企业在运营风险、合规风险、报告风险等之外，还存在没有坚持两个“一以贯之”和“三个有利于”、管党治党不严、党员干部 “四大危险”等风险。党组织要督促企业采用严谨的评估方法工具，全程参与讨论、调研、访谈，站在维护党、国家和人民利益的角度，参与分析风险的可行性、影响度、重要性，协助构建系统完善的公司治理风险矩阵并及时更新。

2.风险控制

依据风险评估的结果，结合全面从严治党的有关规定，综合考虑风险承受能力等相关因素，权衡风险与收益，代表所有者利益的党委会成员在获取国有企业各项决策制定和执行情况信息的基础上，协同企业股东会、董事会、监事会、经理层及各相关职能部门，及时进行信息传递，并在信息充分沟通和传递的基础上，采取严格的风险防控手段和防控措施，从源头消除风险隐患，或者将治理风险控制在合理的、企业可承受的范围之内。国有企业党组织充分发挥“把方向、管大局、保落实”的领导作用，以预防性控制、授权审批控制、深化学习教育等手段，“三重一大”由企业党委（党组）集体研究，依权限作出决定；开展正反两方面教育，以正面典型事迹为榜样，以反面典型为警示，从思想根源规避管理人员的道德风险和逆向选择给国有资产造成损失的风险，多措并举有效控制公司内部治理风险。

（三）党组织深度参与治理监督

公司治理的监督活动是对公司治理机制设计和运行情况的评估，及时发现存在的缺陷，采取纠正措施。党组织参与公司治理监督，使得企业内部具有监督职能的各机构和组织，如监事会、审计部门、职工代表大会等，可以相互实现监督资源的互通互补，进一步降低监督成本，再加上纪检监察监督上级巡视巡察监督，更加壮大了监督队伍，提升了监督成效。

1.构建“四位一体”的内部监督体系

国有企业的内部监督是集纪检监察、监事会、内部审计、职工监督于一体的监督，是三维、立体的监督。纪检监察监督是监督的重要方式，国有企业纪检监察部门担负着纪律监察和反腐败等政治职能，及时发现和处理全面从严治党主体责任和对于上级部署要求落实不力的情况，保证政令通顺，营造安全稳定的政治环境，为可持续健康发展保驾护航。与此同时，纪检监察部门与监事会、内部审计、职工监督配合，开展联动督查，也避免了不同监督体系重复工作。内部审计在专项审计、离任审计等获得的审计信息，其中的蛛丝马迹有可能成为纪检监察部门办案的依据来源，而监事会、职工监督发现的问题线索，也可能成为纪检监察部门办案的来源；纪检监察部门在办理案件中发现的经济问题线索，也可提供给审计部门深入审查，提高审计发现问题的靶向性和精准度，共同保障国有企业公司治理合法合规。

2.强化外部监督

在接受内部监督的同时，国有企业还要接受上级巡视巡察、国资监管部门、政府审计部门监督，外部监督可以弥补国有企业领导班子成员凌驾于内部监督之上的缺陷。上级巡视巡察不仅是全面的“政治体检”，也将经济管理情况作为重要检查内容；国资监管部门代表出资人对国有企业行使监督权，避免董事会和经理层作出损害国有资产的行为；政府审计部门发现问题线索后，按规定向同级或上级党组织报告，将影响干部的选拔任用，可以产生有效的约束力，提升审计监督结果的执行力度。

（四）党组织深入参与制度体系建设

在国有企业的治理结构中，党建制度和公司治理制度的融合尤为重要，关系到公司治理结构能否真正相互制约、有效制衡。《中国共产党章程》规定了国企党组织、党员领导干部、党员必须以党章为根本遵循。国有企业的公司章程中，对党组织的地位作用及党建工作要求均作出了规定，国有企业在党建制度体系建设中，可充分运用管理体系的框架、工具、方法，解决党组织的精准定位、作用发挥、决策效率等问题，并借鉴“多标”整合思路，使党建制度体系与国有企业管理制度体系无缝衔接，形成集约型一体化管理体系。

四、结语

公司治理是所有权与经营权的分离的产物，对国有企业公司治理而言，重点和难点在于最大限度降低代理成本和代理风险，从而提升公司运营成效。内部控制视角下，党组织融入公司治理构建了高效、合理的权力配置和制衡机制，党组织作用的发挥不仅直接影响公司治理效能，还通过影响“三会一层”对公司治理效能产生间接的正向影响，有效降低了企业的治理风险，提升了经营绩效，内部控制和公司治理的融合效应得到充分发挥。

參考文献：

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[6]马连福，王元芳，沈小秀．中国国有企业党组织治理效应研究——基于“内部人控制” 的视角[J]．中国工业经济，2012（08）：82-95．

【作者单位：福建龙溪轴承（集团）股份有限公司】