创新“6 个3”模式推动预算绩效管理提质增效——基于山东省烟台市的实践

●孙福勋

山东省烟台市财政局局长孙福勋

一、山东省烟台市预算绩效管理工作的做法及成效

近年来，烟台市围绕“基本建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系”的既定目标，坚持系统谋划，突出工作重点，在制度建设上做文章，在关键环节上下功夫， 在责任落实上持续加力，在县级突破上积极探索，财政资源配置效率和财政资金使用效益不断提高，预算绩效管理取得明显成效。

（一）加强制度建设，打牢预算绩效管理基础

结合烟台实际，构建形成具有烟台特色的“1+2+N”预算绩效管理体系。 先后制定出台《中共烟台市委烟台市人民政府关于全面落实预算绩效管理的实施意见》等制度办法30 多个，贯穿预算绩效管理事前、事中、事后的全过程、全链条，不断加强顶层设计，持续完善制度体系。 此外，紧密结合当前预算绩效管理工作面临的新问题、新挑战，全面总结全市在改革创新中形成的经验做法，将市本级、部分区市及省内部分地市典型案例汇编成册， 便于各级各部门学习借鉴。

（二）紧抓关键环节，完善全过程预算绩效管理链条

打牢绩效目标根基。 紧抓绩效目标这个“龙头”，组织绩效目标专家评审会， 对项目绩效目标和各市直部门整体绩效目标进行详细审查、定级，并提出审核意见。 通过采取“线下见面”和“线上会谈”的方式，有针对性地安排主管部门相关人员与专家沟通学习绩效目标表填报事项，切实起到了“把脉会诊开药方”作用。 2022 年以来，先后选取60 个重点项目和10 个部门整体绩效目标报市人代会审查。 严把财政重点评价项目选择关。 在项目选择上，突出服务大局、聚焦民生领域、覆盖所有环节，优先选择市委、市政府重点安排的项目，以及覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的项目，同时避免出现有的项目年年评、 为评价而评价的情况。2022 年以来，组织对63 个项目开展了财政重点评价， 并将评价结果总体情况分别报送市政府、市人大常委会。做实做好结果应用。市本级在编制2023 年预算时， 通过事前绩效评估，压减资金8300 多万元。2022年， 市本级财政部门开展重点监控7个，调整或收回资金1.95 亿元。

（三）压实各方责任，推进预算绩效管理工作提质增效

开展预算绩效管理深化提升年活动。 为全面深化预算绩效管理改革，创新提升管理效能，在连续开展“改革攻坚年”和“扩围提质年”活动的基础上，又在全市组织开展 “预算绩效管理深化提升年”活动，明确了严格事前绩效评估、夯实绩效目标管理、强化绩效运行监控等14 项重点任务，并将每项重点任务明确了责任单位，确保各项任务稳步推进、取得实效。

（四）实施县级突破，加大督导和扶持力度

一方面，做好考核反馈，把考核反馈作为发挥考核激励约束的重要抓手，及时向各区市下发反馈通知，详细列明总体情况、突出优势、薄弱环节、努力方向等四方面内容，给各区市提供全方位指导。 另一方面，实地走访调研。 2022 年，组织赴6 个区市开展县级预算绩效管理“三全”体系建设专题调研。 调研涵盖预算绩效管理工作总体情况，好经验、好做法以及存在的问题；考核反馈问题的整改情况以及下一步工作措施；财政运行综合绩效评价等试点工作的开展情况；对全市加快推进县级预算绩效管理“三全”体系建设的意见建议等。 通过面对面座谈交流，帮助区市进一步树牢绩效理念、理清工作思路、明确工作措施、确保任务落实。

二、 进一步深化预算绩效管理改革的现实需要

当前， 烟台市已初步构建具有烟台特色的“1+2+N”预算绩效管理体系，贯穿事前、事中、事后全过程绩效管理链条， 市县两级已基本建成“三全”预算绩效管理体系。 但是也存在一些突出问题亟待解决，主要表现为：一些地方和部门仍未树牢厉行节约、过“紧日子”的思想，预算绩效理念尚未牢固树立；绩效管理的广度和深度还存在不足， 部分领域的绩效管理有待进一步拓展；绩效基础工作相对薄弱，部门之间、区市之间工作推进不够均衡； 绩效与预算结合还不够紧密，绩效激励约束作用不够强，“花钱必问效、无效必问责”的机制尚未真正建立，全面预算绩效管理缺少强有力的抓手等。

从财政经济形势来看，未来一段时间将日趋复杂严峻，财政收入增速放缓与刚性需求日益增长之间的矛盾将进一步凸显，“承压前行”的紧运行状态仍将持续，对财政保障和预算管理提出了更高的要求。 在这种形势下，真正树牢“过紧日子”思想，严格财政支出管理，确保将宝贵的资金用在“刀刃”上显得尤为迫切和重要。 烟台市财政部门将把持续深化预算绩效管理改革作为推动财政资金聚力增效的关键点和突破口，进一步强化绩效理念、用好绩效工具、发挥绩效力量，聚力改革攻坚，勇于创新突破，以更大力度、更高标准、更实举措推进绩效管理重点领域和关键环节实现“破题”，着力解决好当前预算绩效管理工作中存在的突出问题， 进一步优化财政支出结构，切实提高财政资源配置效率和财政资金使用效益。

三、 深化预算绩效管理改革的三条基本原则

随着预算绩效管理制度体系的初步构建，下一步需要在更高质量、更有成效的预算绩效管理方面创新突破， 进一步深化预算绩效管理改革，增强预算绩效管理工作的“含金量”和“实效性”，要坚持以下三条基本原则：

一是坚持系统观念。 按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求， 深入剖析、深刻总结当前预算绩效管理中存在的困难和问题，对预算绩效管理工作进行前瞻性设计、全局性谋划、整体性推进，既聚焦解决当前最紧迫的问题，又着眼长远健全的长效机制，用系统观念系统方法推动预算绩效管理的制度创新、 管理创新、技术创新。

二是坚持重点突破。 对标对表全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理要求，聚焦短板弱项聚力攻坚克难，聚焦重点领域聚力提升效能，进一步加强覆盖面广、社会关注度高的重大政策和重点项目的绩效管理， 以重点突破带动整体推进，有效推动预算绩效管理落到实处、取得实效。

三是坚持激励约束。 进一步构建完善有效的激励约束机制， 压实部门预算绩效管理主体责任，强化预算绩效管理结果应用，充分调动各级各部门预算绩效管理的积极性、主动性，引导部门主动强化预算绩效管理，推动实现从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

四、创新“6 个3”预算绩效管理模式

接下来，烟台市财政部门将继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，以构建具有烟台特色的预算绩效管理体系为目标，紧密结合烟台实际，借鉴外地先进经验，通过创新实施“6 个3”绩效管理模式， 力争到2025 年在全省各地市中率先构建起更为适应现代化财政制度要求的预算绩效管理“四梁八柱”：

（一）深化三个融合

进一步优化预算与绩效管理流程，将绩效理念与方法深度融入预算编制、预算执行和财会监督，打通理顺事前、事中、事后全过程绩效管理链条。

1.绩效管理与预算编制统筹融合。 严格项目和预算准入管理，把事前绩效评估作为项目入库和预算安排的前置环节，对没有按要求开展绩效评估、评估报告不符合要求或未能通过评估的项目，不予安排预算。进一步加大事前评估力度，界定“重大”边界，将市级拟新出台通过预算资金安排的1000 万元以上的重大项目， 全面纳入事前绩效评估范围。积极推进市级政府投资项目事前绩效评估与可行性研究同步开展、 同步审查、同步完成。 将事前绩效评估与预算评审紧密衔接，除政府投资项目外，事前绩效评估和预算评审原则上不重复实施。

2.绩效管理与预算执行统筹融合。 建立健全“部门日常监控+财政重点监控”管理体系，各预算部门、单位作为责任主体，在预算执行过程中，对绩效目标完成、预算资金执行等情况实施监控和管理； 财政部门在部门单位绩效监控的基础上，将重大政策和项目，以及巡视巡察、审计、有关监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的财政资金，纳入财政重点绩效监控范围， 根据实际情况实行“红、黄”两级预警。

3.绩效管理与财会监督统筹融合。 将绩效管理与财会监督有效结合、同步推进，通过财会监督提升绩效管理的严肃性，通过绩效管理提升财会监督的科学性，推动财会监督和绩效管理工作“双提升”。在每年选取财政重点绩效评价项目时兼顾财会监督工作需要， 既各有侧重又相互补充，统筹制定财会监督与财政重点绩效评价重点任务等。强化绩效评价结果与财会监督结果融合应用， 绩效评价结果与财会监督报告一并反馈，评价和监督整改情况同步督查和验收，形成工作合力，提升工作效能。

（二）健全三项机制

建立健全跟踪问效、协同联控、结果运用机制，充分发挥预算绩效管理作用，强化绩效管理实施效果，进一步提升预算管理水平。

1.健全完善跟踪问效机制。建立“两书两函”（管理意见书、约谈通知书、绩效报告反馈函、提醒敦促函）制度，坚决压紧压实绩效管理主体责任。 其中，对绩效目标设置、绩效运行监控等环节存在的问题以及通过自评抽查复核发现问题的市直部门和区市下达绩效管理意见书， 督促抓紧改进提升。财政重点绩效评价完成后，以正式函件的形式将绩效评价报告反馈至市直预算部门单位，督促做好问题整改。对于市直部门和区市工作松散、拖拉、未按规定要求开展预算绩效管理相关工作等问题， 由市财政部门向有关责任单位进行提醒敦促。 对市直部门和区市预算绩效管理改革推进严重滞后、 连续两年预算绩效管理工作考核排名靠后、 整改要求落实不力的， 由市财政部门代表市政府对有关责任单位进行工作约谈。

2.健全完善协同联控机制。探索建立市级预算绩效协同联控联席会议制度，充分发挥人大、政协、审计机关的监督作用、组织部门绩效考核的激励作用以及财政部门的预算管理职能，全面提升预算绩效工作成效。 通过联席会议定期调度、通报工作开展情况，研究部署推进相关工作。开展事前绩效评估和重点绩效评价时，结合项目和政策特点， 邀请市人大代表和政协委员参与， 提升预算绩效管理工作的权威性和公信力。主动加强与审计等部门的协调联动，加强对“两书两函”制度的外部监督。

3.健全完善结果运用机制。绩效评价的根本目的是提高资金使用效益，优化资源配合。 加强绩效管理结果应用， 推动完善预算与绩效管理深度融合、有效衔接机制。市级将县级政府财政运行综合绩效评价结果作为转移支付资金分配的重要参考依据， 对财政重点绩效评价情况进行分类处置。 其中，财政重点绩效评价结果等级为“中”的，因部门单位原因，项目资金支出进度低于80%或关键产出指标低于目标值80%的政策和项目， 按不低于10%的比例压减次年项目预算；绩效评价结果等级为“差”的，取消项目预算安排； 对部门整体绩效评价结果为 “中”“差”的，分别按照上年部门商品和服务支出的2%、5%压减次年预算。

（三）推进三库建设

立足预算绩效管理发展现状和改革方向，积极推进专家库、指标库和标准库建设，进一步优化财政资源配置效率、提高财政资金使用效益。

1.加快绩效专家库建设。 秉持“客观公正、优中选优”的原则，聚焦绩效主业、面向未来发展，努力遴选一批在绩效领域专业理论深厚、实操经验丰富的专家，探索建立市级预算绩效管理“智库”， 参与预算绩效政策制度制定和标准体系建设，开展绩效前瞻理论研究，从事重点领域绩效实务工作，借助专家优势深入开展重点领域课题研究， 探索改进绩效管理方式方法和深化绩效管理的有效路径， 不断提高预算绩效管理的科学化、精细化、规范化水平。

2.加快绩效指标库建设。 按照科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的原则，吸收外地经验，总结提炼反映部门主要职能、目标任务的核心指标， 建立完善共性绩效指标体系框架，加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。 积极创造条件将绩效指标库嵌入预算管理一体化系统， 将绩效目标设置由“填空题”变为“选择题”，着力提升预算编制质量。 对绩效指标库实行动态管理，及时进行清理、补充和优化。

3.加快支出标准库建设。 进一步健全完善支出标准体系， 充分发挥支出标准在预算绩效管理中的基础性作用。 从全成本口径对项目支出的历史成本进行分析， 全面摸清影响成本的关键因素和成本变动趋势。 在此基础上，测算确定支出定额标准。 各级财政部门结合财力状况，科学合理地确定支出标准， 纳入支出标准库进行动态管理。 依托支出标准开展全成本预算绩效管理工作， 根据绩效管理结果完善支出标准，全面构建“项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本”的闭环绩效管理模式。

（四）强化三项支撑

进一步完善制度体系，加强对预算绩效工作的组织领导，开展分领域、多层次、全方位预算绩效管理专题培训，强化基础支撑，构建长效机制。

1. 强化制度支撑。 坚持问题导向和有解思维，聚焦绩效管理工作中的难点堵点，按照“1+N+X”思路分三个层次全面重构预算绩效管理制度框架体系。宏观层面，深入贯彻落实《中共烟台市委烟台市人民政府关于全面落实预算绩效管理的实施意见》精神，充分发挥顶层制度文件对预算绩效管理的指导作用；中观层面，制定出台政府投资项目事前绩效评估等制度办法，对于已出台的不适应工作需要的制度办法及时修订完善，有效拓展预算绩效管理的广度和深度；微观层面， 制定出台预算绩效目标和指标设置指引、绩效指标体系、 工作规范等具体制度和规范，进一步夯实预算绩效管理基础。

2.强化机构支撑。 在市财政部门成立预算绩效管理工作领导小组，统筹协调全市预算绩效管理各项工作，牵头健全完善市级预算绩效管理体系。 市直各部门分别成立由本部门主要负责人担任组长的预算绩效管理工作领导小组，及时研究审定本部门预算绩效管理重大决策、工作规划和年度重点工作任务等。 各区市财政部门对预算绩效管理机构独立设置、专职运作，配齐配强专业人员，确保预算绩效管理工作安排有回应、部署有落实、工作有成效。

3.强化能力支撑。 以全市正在开展的“大培训、大练兵、大比武、大竞赛”活动为契机，积极鼓励引导各级各部门将预算绩效管理纳入此次活动范围，有效提升干部队伍预算绩效管理履职能力和专业精神。 市财政部门将依托 “财政大讲堂”，邀请国家、省相关优秀理论与实务专家，进行预算绩效管理业务培训，全面提升绩效管理人员知识水平和业务能力。

（五）提高三个质量

进一步加强绩效目标管理， 加大对第三方机构的管控力度，构建事前、事中、事后全过程绩效公开机制，努力提高绩效管理工作质量。

1.提升绩效目标质量。 强化和理顺绩效目标管理责任， 将绩效目标编审与预算编制审核紧密融合。预算管理过程中，绩效目标与预算编制实现“五同步”，即同步布置、同步申报、同步审核、同步批复、同步公开。 根据重点抽查复核情况，对问题较多、质量较差的市直部门组织开展上门辅导，逐个逐项对绩效目标进行优化完善， 提高绩效目标的规范性、科学性。

2.提升第三方工作质量。 通过建立健全“一员三会”制度，管控好源头，跟踪好过程，把控好结果，切实提升第三方机构工作质量。委托单位选派熟悉情况、 了解政策的工作人员作为“指导联络员”，全程跟踪参与、现场指导监督第三方机构工作开展。 评估评价工作开始前，通过召开“方案答辩会”，对第三方机构提报的实施方案进行充分论证；评估评价过程中，适时召开“中期报告会”，听取工作进展情况报告， 对评估评价工作进行分析点评；评估评价工作完成后，及时召开“报告评审会”，对第三方工作成果进行验收，并对业务质量进行综合考评。 从2023 年起，市财政部门将每年开展第三方机构优秀绩效报告评选， 以点带面推动第三方工作质量提升。

3.提升绩效信息公开质量。 坚持以公开为常态、不公开为例外，构建事前、事中、事后全过程绩效公开机制，不断提高预算绩效管理透明度。在公开方式与公开渠道方面，项目支出绩效目标、部门整体支出绩效目标随部门预算一并公开， 部门绩效自评结果随部门决算一并公开， 财政重点绩效评价结果、绩效监控信息等在“预决算公开平台”上进行集中公开。强化监督检查，在每年定期开展部门预决算公开检查的基础上， 严格审核各部门的绩效信息公开情况，发现问题及时反馈，督促相关单位立行立改，确保公开信息合格合规。

（六）推动三级联动

整合市、县、乡三级力量，发挥市级“引领力”，突出县级“创造力”，提升镇街“落实力”，建立“上下贯通、齐抓共管、各有特色”的一体化预算绩效管理模式。

1.市级层面。 顶层设计、表率引领。 发挥市级“引领力”和“指挥棒”作用，全面落实预算绩效改革要求，确保贯彻改革精神不走样、无死角。 对照“全方位、全过程、全覆盖”要求，对于已经组织实施的改革项目，进一步扩大范围加大力度，努力提升绩效水平；对于尚未启动实施的试点项目，尽快组织开展，确保完成“三全”目标任务。 中央、省级推行的试点改革任务，市级主动承接，带头先行先试，各区市参照比照、梯次跟进，推进形成具有“雁阵效应”的全面预算绩效管理局面。

2.县级层面。 揭榜挂帅、合力攻关。 按照“小切口、大牵引”的要求，以构建具有区市特色的预算绩效管理模式为目标，加快建成“规定动作到位、创新动作出彩”的县级预算绩效管理体系。各区市围绕各自工作进展及成效，结合当地实际情况，对绩效管理工作进行全方位分析， 找准绩效管理改革与创新的切入点和突破口，有的放矢开展工作，力争形成一批在全国、全省有辨识度、有示范引领作用的预算绩效管理改革成果。

3.镇街层面。示范带动、把脉问诊。推动财力下沉的同时，同步下移预算绩效管理环节，加强对镇街预算绩效管理的督导帮扶， 打通预算绩效管理在基层落地的“最后一公里”。2023 年，在全市选取10 个镇街开展镇级预算绩效管理试点，以期通过以点带面、典型示范，全面提升全市基层预算绩效管理整体水平。