高校“双一流”建设专项资金绩效评价指标设计

●李 玲 李小平 何湘丽 赵 蓉 李 倩

一、“双一流” 建设专项资金绩效评价实施背景及情况

（一）背景介绍

2017 年以来，党中央、国务院致力于统筹推进世界一流大学和一流学科建设（以下简称“双一流”建设）的重大战略部署，促进各地引领高等教育内涵式发展，着力解决“双一流”建设中存在的高层次创新人才供给能力不足、 服务国家需求不够精准、资源配置亟待优化等问题。 高校“双一流”建设专项资金主要突出重点支持一流大学和一流学科建设高校，兼顾一般应用特色学科建设高校和其他高职高专院校协同发展。该专项一直都是国家的重点项目，每年涉及的资金量大，资金使用单位广泛，绩效评价难度很大，尤其是绩效评价指标的设置，需要考虑的因素复杂。 笔者关注该专项多年，并受当地财政部门的委托对其开展年度绩效评价，本文将分享笔者在此专项绩效评估的指标设计经验，着重探讨在决策、流程、产出和效果四个领域的运用，以实践方法为主，并针对此专项绩效评估指标设计的要素，为财政部门及其他第三方机构在预算绩效管理中提供可参考的实践指导。

在项目支出绩效评价过程中，绩效评价报告效果是否能够达到预期，评价结论是否客观，评价结果是否能应用，评价指标的设置起着画龙点睛的作用。 从财政角度来看，项目事后绩效评价指标、项目立项时的绩效目标与单位自评阶段的评价指标有着内涵上的差异。项目立项时的绩效目标是设计项目时应达到的数量、质量，以及要实现的效果等，单位自评的内容主要包括项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况。对未完成绩效目标或偏离绩效目标较大的项目要分析并说明原因，研究提出改进措施。 单位自评属于内部评价；而由资金主管部门或财政部门主导的绩效评价，对于资金使用单位来说是外部评价，是对预算批复时确定的绩效指标，包括项目的产出数量、质量、时效、成本等是否按时按质完成及实现， 并从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等角度进行分析，确定其评价结论，为下阶段预算安排决策提供参考。

（二）项目情况

某地年度财政安排专项资金将近20 亿元， 用于扶持超100 家学校和单位。 专项资金分为重点专项、引导专项以及与一流大学、 一流学科（专业群）建设相关的全省性赛事、论坛、活动等项目。 其中：本科院校“双一流”建设资金占比约72%；高职院校“双一流”建设资金占比约23%；省级事权项目资金占比约3%；“双一流” 思政建设资金占比约2%。

该绩效评价依据主要来源于三个方面：一是有关财政支出绩效评价的政策通知依据；二是有关项目国家层面的管理规章办法；三是该地有关“双一流”建设项目的具体文件要求。主要如：《项目支出绩效评价管理办法》《教育部关于一流本科课程建设的实施意见》《某地深入推进一流大学和一流学科建设实施意见》《关于开展某年省级一流本科课程认定工作的通知》《某地高校“双一流” 建设专项资金管理办法》《某地高等学校“双一流”学科建设项目管理办法》及该年度下达的指标文件。

二、绩效评价指标设计实操

该项目绩效评价工作采取了问卷调查、数据收集、 数据核实以及实地访谈等多元化方式，对某地多所高校的“双一流”建设项目进行了全方位的研究。 评价工作主要关注六大实施计划：人才队伍建设、学科专业群建设、创新人才培养、学术交流合作、科学研究和产学研平台建设以及传承创新优秀文化的实施进展和实际效果，对其进行深入的评估与分析。工作组严格依照该地主管部门的指示，根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）的规定执行评价工作。在前期准备阶段，通过收集相关政策资料，理解并掌握项目的基本状况，梳理评价的思路，设计评价指标体系和调查问卷，编写并提交《绩效评价工作方案》。在现场评价阶段，工作组分派多个小组对该地的10 多个地级市州的年度高校“双一流”建设情况进行实地评价，主要采用座谈调研、查阅资料和问卷调查等形式。评价内容涵盖专项资金和项目绩效目标的设定及完成情况、专项资金的使用和管理， 以及绩效和政策环境的适应情况。此外，还按照3：7 的抽样比例，对高校教职工和学生进行了问卷调查。最后，在报告撰写阶段，根据评分标准对评价指标进行逐一分析，共同探讨和交流，形成意见征求稿，经过主管部门的多轮审核后形成定稿。

在建构评价指标体系时，工作组严守“四项原则”，即相关性、重要性、明确性和可比性，秉持科学规范、公正公开的原则，推行分级分类的管理方式， 并在评价指标中充分展现绩效相关性。工作组依据财政部在《项目支出绩效评价管理办法》中的项目支出绩效评价指标体系（框架）作为本次评价对象的共性指标， 涵盖决策和投入情况、资金管理状况、预算执行情况、项目建设实施情况等全面而细致的内容。 同时，参考该地《高等学校“双一流”学科建设项目管理办法》的文件内容，针对高校“双一流”建设项目的特点和实际情况，以项目实施结果为导向，设定与之相适应的个性指标，包括产出数量、质量、社会效益、满意度等关键性指标。 设定的高校“双一流”建设项目绩效评价指标体系能够全面反映出项目决策、过程、产出和效益的方方面面，并根据指标的重要程度、高校“双一流”建设周期为五年等因素，进行了综合而合理的分值权重设定，旨在更加精准地对项目进行评价和管理。

在高校“双一流”建设项目绩效评价指标体系中，定量评价与定性评价相结合，涵盖项目决策、项目执行、项目成果及项目效益四大一级指标，包括7 项二级指标和18 项三级指标。 评价计分是对所有一级指标的得分求和， 满分为100分；一级指标的得分是对所有二级指标得分的求和；二级指标的得分是对所有三级指标得分的求和，经过各项指标得分的汇总得出，参见下页表1“双一流”绩效评价指标体系框架。

表1 “双一流”绩效评价指标体系框架

为了确保各高校在推动省级统一遴选认定的“双一流”建设学科（专业群）建设工作中的积极性和科学性，评价工作组不仅围绕着这些学科（专业群）自主规划设置了“双一流”领军人才、创新团队、学科（专业群）建设、创新人才培养、科学研究和产学研平台等六大实施计划项目，而且在这一过程中，将建设任务、建设路径和绩效目标等作为评价标准， 对各个高校的工作进行科学、合理地评估。对于那些没有制定明确绩效目标的高校，评价工作人员则会根据其近三年的数据制定相应的评价标准， 以确保各项建设任务的合理、科学规划和有效实施。 此外，在评估省一流大学与一流学科建设目标的过程中，评价工作人员会充分考虑当地高等教育发展的实际情况，并将全国一级学科整体水平评估结果作为重要依据，同时参考其他第三方评价结果进行综合评估。 这样的评价标准，既能客观反映各高校在“双一流”建设中的表现，也有利于引导高校更好地开展科学研究和人才培养工作，推动该地区高等教育的可持续发展（见下页表2）。

本次调查问卷的规划过程，首先针对调研对象的“双一流”建设状况进行了统计，然后依照评价目标进行问题与选项的制定。 在此基础上，笔者对问卷中的问题和选项进行了修改，从而得出一份完整的调查问卷。 所有的调查问卷皆在问卷星平台上公布，完成了对被评价高校的问卷调查，总共回收了超过10000 份的有效样本，其中，教师的抽样比例为30%，学生的抽样比例为70%。 调查问卷主要是从师生对“双一流”建设的认知、如何评估“双一流”建设的效果，以及“双一流”建设中遇到的困难等方面出发，重点关注专项使用的产出和效益情况。 经过综合评估，高校教职工和学生对该项目满意度的整体平均值达到了90.57%（图为部分问题的调查结果权重占比）。

图1 “双一流”绩效评价实施效果

图2 “双一流”绩效评价中遇到的困难

图3 “双一流”建设的重点内容

三、绩效评价中发现的问题

（一）政策配套有待进一步完善

该地出台的《高等学校“双一流”学科建设项目管理办法》在覆盖范围上仍有不足，仅限于本科院校的“双一流”学科建设。 对于高职院校来说，由于服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级的应用技术人才需求迫切，对于这类项目的配套管理缺乏有效的实施细则，未能给予相应的管理办法，不能有效地强化高职院校对项目的科学合理的管理。

（二）预算执行管理有待进一步加强

部分专项资金下达速度相对滞后，无法及时满足各高校的实际需求。 同时，部分高校的预算执行率较低，表现为项目规划编制不全、前期工作深度不够，以及设备采购招投标过程中各阶段时间冗长等问题。 这些问题直接导致专项资金在各阶段结余过多，严重影响了资金的使用效率和资源的合理配置。

（三）专项资金的使用和核算有待进一步规范

部分高校在财政资金的使用上不合规， 未按资金管理办法规定精准使用。 另外，在财务核算模式上未能有效保证财务信息的准确性和完整性，主要表现在两个方面：一是未对专项资金和自筹资金分别进行单独列式，以致提供的项目收入支出明细账与国库集中支付系统支付情况不能一一吻合对应， 使其核算支出总额远大于预算；二是记账时对预算支出类科目未按照财政指标文件要求计入项目支出， 而是计入基本支出，也未按财政指标文件下达的经济分类类级科目使用资金及核算。

（四）项目建设有待进一步规范管理

1.建设机制不健全，项目监管乏力。由于高校“双一流”建设面过广，涉及校内多个部门，未能明确学科（学科群）管理部门，未能建立学校统一领导，以学科（学科群）为单位的建设责任中心协同校内相关职能部门统筹推进“双一流”的建设机制， 管理过程中不免出现建设目标和建设内容不清晰。

2.轻人才培养，重人才引进。通过座谈了解，以较多的资金投入在引进人才方面， 其目的一方面是为了稳固现有人才的流失， 另一方面是为了提升学校的知名度以及招生竞争力，满足申请资金、项目以及申报硕士、博士点等需求。 反映出高校着重倾向人才引进，而对于人才培养着力过少，容易出现高校之间相互攀比， 依赖高薪酬待遇竞价抢挖人才的现象， 也不利于人才的自我提升和高校教学科研工作的开展， 反而降低人才引进所应带来的高效率。

3.部分高校生师比不符合教育部规定。 在现场评价的高校中， 有4 所生师比不合格， 占比约为13%，7 所生师比为限制招商，占比约为22%。

4.固定资产管理基础工作不牢。 评价中发现个别高校存在重购置、轻管理的现象，缺乏对校内所有种类和形态的资产进行全面管理，主要是高校资产体量较多，清查时间较长，无法做到定期对资产进行年度盘点。

四、完善“双一流”专项资金绩效评价的建议

在实际业务环境中，通过对各地预算绩效管理与特色指标的对照研究，笔者察觉到各地在“双一流” 建设方面的规划流程和关注焦点存在显著差异。 为此，可以设想构建一个全国性的“双一流”建设目标指标体系， 并配合主管部门制定高职院校“双一流”建设项目管理办法、完善建设目标评价考核方法、 推动设立专项资金项目库等一系列措施，从而进一步完备专项政策指导系统，实现整体绩效空间的扩展，以及加强监管力度以推进项目建设。

（一）进一步完善专项政策指导体系

1.完善相关管理制度。出台适用高职院校“双一流”建设的项目管理办法，完善其相关内容；对现有的专项资金管理办法进一步完善并解读，主要解读高校在建设过程中需要注意的事项，以及对关键词的诠释等，如：支持建设的细化项目和标准；市属高校建设是否需由地方财政配套；六大实施计划方面支出比例。

2.建立分类别、分领域、分学科的“双一流”建设目标指标体系。 综合考虑办学类型、发展定位、学科优势、所在地域、所属行业等“特色”因素，坚持“质量”和“贡献”导向，注重对成果创新质量、实际贡献以及长期社会影响的考量。 主要评价指标可以从“社会公众满意度”“一流对标的标准”“建设目标的完成情况”和“对高等教育战略规划、人才培养、学术、科研等方面的贡献度”等多维度进行构建，包括业绩表现（人才引进、学生培养、平台建设、科研水平）、财务效率（自筹收入能力、预算执行率、成本控制率）、社会影响等细化指标。 同时，指标体系中还应涵盖高校、 学科结合自身实际情况增设的内容，充分反映各自建设特色。

（二）进一步规范预算执行管理

1.主管部门提前研究分配和下达专项资金。 主管部门在编制年初部门预算时，同步启动专项资金分配工作。 按因素法分配的专项资金，提前下达比例达到90%以上，并在6 月30 日前全部下达完毕。地方各级财政部门力争做到资金一旦下达，及时分配使用。 各高校将当年要实施的项目在部门预算“二上”阶段前完成项目评审、公示、审批等程序，并相应编入部门预算。 此外，对当年执行率较低和违规使用资金的高校调减下年度预算资金安排额度， 同时进一步加大定期清理结转结余资金力度，对超过两年（含两年）的项目支出，一律收回预算统筹安排。

2.高职院校对“双一流”建设实行项目管理。 加强“双一流”项目库管理的前期工作，做到未进入项目库的项目不安排预算。为防止建设项目散、小、乱，还应对项目申报设置一定金额额度。 待专项资金下达后， 根据当年资金额度和项目库项目排序及项目经济分类情况列入专项经费预算安排， 经程序审议后报省教育厅备案。 预算编制要求当年安排的专项资金，当年必须将项目完成，资金必须支付完毕。

（三）进一步加强资金的有效使用和核算监督

1.厉行节约提高资金使用效益。压缩不必要的经费支出，项目支出杜绝“工作餐费”“办公费”等与项目建设无关的内容，突出“双一流”建设的宗旨、目标、价值和意义，明确不是为用完资金而开支资金。

2.规范会计经济分类核算。 高校申报用款计划时，严格按下达预算指标执行支付，做到会计核算的经济分类科目与支付申请单、年初部门下达预算指标的经济分类科目的款级完全一致，避免出现专项经费实际使用和国库执行进度不一致的情况。

3.加强数据系统对接。 财务核算管理系统中的数据可在国库集中支付系统中直接调用，实现无缝对接，完善双方系统的数据传输，避免在两个不同的系统中重复输入同样的付款信息、 账号等内容，减少数据录入和复核时间，加强财政对付款业务真实准确性的实施控制。

（四）进一步加强监管，推进项目建设，重点建设带动整体，提升绩效空间

1.健全高校全过程绩效评价体系。 建议高校紧跟国家政策步伐，充分运用高校办学自主权，逐步制定相关细化的策略与方案，健全学校“双一流”建设体系，完善管理制度，对六大实施计划方面的项目论证储备、专家评审、资金审批、建设管理、追踪问效等各个环节进行全过程监管，形成健全的问责监管、评价机制体系。

2.加强顶层设计，以有基础、有优势、有效果的学科建设为重点建设项目。 完善财政税收政策、教育投资优惠政策、校企合作管理办法等，加强高校与区域产业、科研院所的联系合作，借助各方优势资源搭建科研平台，使省内更多的学科接近或达到国内先进水平，尤其支持具有地方或行业背景的高校建设优势重点学科， 进一步缩小与其他省份的差距，进而使部分高校建成特色鲜明、优势突出、部分学科达到国内先进水平的国内知名大学，由此带动和促使省内其他高校积极发展，提升省高等教育综合实力。

3.加快推进科技创新。 通过内培和外引相结合的方式，搭建平台、优化机制、开放引才，大力培养复合型人才队伍， 将领先的工程教育与人才培养、关键领域研究与技术产业化的领军人才引进与队伍建设紧密结合，激发科研人才创新活力，实现高校自身科研能力水平的提升。