我国城镇“房改房”的遗留问题、成因及治理建议

余少祥

(中国社会科学院大学 政府管理学院/中国社会科学院 社会发展战略研究院,北京100732)

“房改房”也称已购公房,是指1993年国家房改政策实施后,机关、企事业单位及房管部门按照相关条件和程序,将原来的公有住房产权出售给本单位内部职工的住房。据统计,2015年我国房改房总面积达到约80亿m2,“约有65%的家庭买的是房改房”,“在我国住宅面积中占有很大比重”。(1)何向东:《浅析房改房的物业管理》,《现代物业》2015年第4期。目前,房改房遍布我国大中小城市,几乎所有的机关和国有企事业单位都有涉及。作为特殊时代的特定产物,房改房没有“直接适用的法律法规,仅有一些非立法性规范性文件、司法解释以及间接相关的法律规定”,(2)陈会林:《关于“房改房”产权纠纷审理的深度解析——以一起“离职退房协议”诉讼案为例》,《法治研究》2011年第2期。因房改房的遗留问题引发的纠纷从20世纪90年代起就一直备受社会瞩目,也使得政府部门承担的代位责任和费用压力不断增大,值得学界和实务界共同关注。

一、“房改房”的主要遗留问题

按照房改政策规定,房改房出售有市场价、成本价和标准价三种价格。其中,职工支付标准价的只能取得部分产权,支付市场价和成本价的则可以取得完全产权。但是,如果职工在取得部分产权后补齐了成本价的价款,仍然能够取得完全产权。(3)徐晴:《部分产权形式下的房改新思路》,《中国房地产金融》1998年第1期。因此,目前市场上的房改房已经鲜有部分产权类型,基本上都是业主完全产权类型,房改房的争议和遗留问题也不是住房的产权问题,而是与住房密切相关的公用分摊部分和配套设施设备的产权与管理权问题。

(一)“大小证”之间存在面积差

根据当时的房改政策规定,原产权单位出售的只是“房屋套内建筑面积”(含部分公摊面积),不包括房屋整体不可分割的全部公用分摊面积。也就是说,产权单位并没有将全部公用分摊面积变现,使得这些公摊面积没有体现价值,业主也没有获得全部公摊面积的所有权。因此,相比于商品房的物权界定,房改房的建筑物区分所有权是不完整的。从房改房的权属登记证明可以看出,业主一般只取得了部分权属登记,很多附属物业仍在原始所有权人即出售公有住房的产权单位名下。这就导致房改房住宅区的总建筑面积(大证)大于各套住宅面积(小证)之和。一方面,业主的房屋产权不完整;另一方面,两证的面积差成了法律上的无主地带。

随着房改房进入房地产交易市场出售,“引出了房屋公用分摊面积未体现国有资产价值和归属的问题”。(4)陈韬健:《房改房小区住宅公用公摊面积的出路》,《现代物业》2007年第12期。对于业主来说,由于没有取得房屋的全部公摊面积,其房产证的“实然”面积必定小于“应然”面积。比如,加上全部公摊后其房产应该是100m2,但现在房产证上肯定少于这个数值。不出售房屋的业主固然少花了购房款,还可以少交物业费,售房的业主则减少了很多收益,因为房改房的价格已经普遍上涨了数十倍。对产权单位来说,这些公摊面积都是业主在使用,少收了购房款,国有资产价值未得到完整体现,每年还要耗费大量人财物力维护和保养这些资产,不堪重负。房改房具有极强的政策性,相关问题的妥善解决直接关系财政负担和社会稳定。

(二)业主共有资产与产权单位资产等不明确

在商品房出售中,对业主共有部分分摊、销售面积计算等均有明确规定,且需在房屋买卖合同附件中详细列明。由于历史原因,房改房出售时没有类似规定,加上价款包含范围不明,无法一一列举业主共有资产范围及明细,也难以精准分割和明确产权单位资产,使得二者长期处于模糊地带。如小区物业服务用房、电梯间、配电室、高压水泵房、设备层等“大小证”面积差,由于业主没有支付对价,不属于业主所有,但根据《民法典》规定,应为业主共有。还有部分市政公共类设施和市政管廊等新生事物,因未达到专业部门要求的标准,改造费用缺口大,或缺乏相关政策支持,属地市政部门不接收,导致资产权属不清,责任不明,给产权单位造成了很大的维修和管理负担。

事实上,产权单位在房改前只是公有住房的持有人,其最终所有权人是国家。从源头上看,公有住房是国家财产,由国家授权产权单位经营管理,因此其“作为公有住房的产权人,只具形式上的象征意义”。(5)陈绍方:《房改房与普通商品房产权辨析——兼论房改房产权人的权利保障》,《房地产与法律》2006年第4期。从法律角度看,房改房与商品房同属物权中的不动产,二者在法律本质和属性上并无不同,因此国家无须也没有采取专门立法对房改房进行调整。业主和产权单位资产权属不清导致的问题是,既然“大小证”面积差不属于业主专有或共有,业主就不应交纳维修保养和物业管理费用,但产权单位享受权利和承担义务无合理支撑,如承担维修养护和物业服务费无资产权属依据,享受资产收益和处置权利也缺乏合法根据,容易引发群众争议和审计风险。

(三)物业管理权责不明,市场化程度不高

物业服务企业是基于建筑物区分所有权对小区的业主共有部分、共有设施设备和相关场地进行管理服务,共有部分产权明晰是物业服务顺利开展的前提。房改房小区因业主共有部分权属不明确,导致物业管理服务的范围不确定、边界不清晰,尤其是“大小证”面积差部分已经成为物业管理服务市场化以及物权管理法律法规中的一个盲点。比如,房改房小区建筑红线内供水、供热管线等归属不清,导致无法明确管线维修养护责任和更新改造主体,突发故障时矛盾尤为凸显。在部分房改房小区,尽管房子已经出售,但是很多维修和管理费用依然是产权单位承担,甚至在房子二次上市后“新房主仍然不必支出这些费用”,(6)刘扬:《“房改房”多项费用将由房主自理》,《北京日报》2010年2月22日。大大加重了产权单位的经济负担。

此外,房改房的物业管理一般仍和房改前一样,由原产权单位继续组织实施。以中央国家机关房改房为例,为业主提供物业管理和服务的依然是“这些单位自己成立的物业公司”,是由“单位行政按照后勤管理社会化、市场化的要求,将原来单位内部的后勤保障、房产管理、水电维修等部门整合后,经工商注册组建起来的”,(7)李驰:《国有企事业单位房改房物业的业主自治难在何处》,《现代物业》2008年第4期。因此双向选择机制尚未建立,市场竞争环境很难形成。在这种情况下,房子有什么问题,业主还是会找产权单位解决。同时,单位物业管理人员缺少专业培训,文化水平和专业技能参差不齐。物业管理市场化程度和人员素质高低,不仅直接关系服务质量,而且会影响小区物业改造后的运营管理和长期维护。

(四)基础设施普遍落后

房改房建设之初主要是为了解决本单位职工居住问题,小区规划普遍设计标准较低,配套设施也不齐全,比如没有安装电梯或加装了电梯但不能得到专业维护,没有有效规划停车位,造成私家车无处停放、停车矛盾突出等问题,加大了物业管理的难度。而且,房改房普遍房龄较老,部分房屋原本质量就差,除了基础设施不足、硬件技术不够,还存在住宅共用部位、共用设施设备老化、年久失修等问题,如房屋外墙面剥落、墙体和地面渗水、管道老化、跑冒滴漏等。随着房龄的增长,房改房附属设备设施经常发生故障,如设施设计落后、供水供电供气线路阻断、屋顶漏雨、污水管锈蚀渗漏、下水管道破损堵塞等问题日渐突出。

这种情况给房改房业主的日常生活带来诸多不便。应该说,房改房的维修养护工作已经到了最急需的时候,维修资金却日益捉襟见肘,如果要进一步完善基础设施,就需要足够的投入。但由于当初提取的维修基金很少,业主续交的积极性又不高,造成房改房物业常常亏损,没有足够的资金进行基础设施建设,甚至不能及时解决小区存在的一些基本问题,加上“管理不够规范”,“服务比较差”,“影响到了业主的满意度,久而久之形成了恶性循环”。(8)杨梦桃:《房改房物业管理探析》,《居舍》2020年第20期。目前,房改房物业管理争议比较突出,引发纠纷也很常见,但此类房产的“单位制福利性质究竟该如何在产权认定和物业管理中体现”,法院应“在何种程度上考虑社会团体组织内部救济原则,在司法实践中一直不无困难”。(9)彭涛:《单位制转型中的社会问题及其折中治理——以某三线企业房改房交易纠纷为例》,《求索》2022年第2期。

(五)维修资金严重短缺

根据我国建设部(2008年改组为住建部)、财政部2007年发布的《住宅专项维修资金管理办法》,售房单位应当从价款中按比例提取住宅专项维修资金,连同购房人交纳的住宅专项维修资金一起交存到房地产主管部门指定的住宅专项维修资金账户,谁交存的归谁所有。该《办法》还规定,各地政府应当根据本地区情况合理确定首期交存数额,并适时调整,在住宅专项维修资金账户分户账面余额不足首期交存额的30%或维修所需金额较大、住宅专项维修资金余额不敷支出时,应及时续交。成立业主大会的房改房小区,续交方案由业主大会决定;未成立业主大会的,续交方案由直辖市、市、县政府房管部门会同财政部门确定。专项维修资金是房屋主体结构和物业共用部位、共用设施设备的“养老金”。房改房售房单位交存的专项维修资金一般为售房款的20%,业主交纳部分为2%。由于房改房出售价格普遍较低,维修资金实际上很少。

目前,在房改房使用寿命期内,政府部门和原产权单位很难长期对大量房改房维修管理费用完全买单,也不可能对此类房屋进行大批量拆除重建,如何解决维修资金入不敷出的问题已经成为焦点。由于房改房购买主体具有一定的特定性和政策优势,加上对物业管理的观念尚未转变,大多数人习以为常的做法是找单位和政府,不愿意自己支付费用,导致物业维修难度较大,存在收费棘手、住宅专项维修资金不可使用等诸多问题,影响到了业主的幸福指数。此外,房改房都是老龄房,物业收费标准低,如果维修资金短缺,政府和原产权单位没有补助,业主又不愿意续交,将给物业维修带来非常大的困难,使得维修资金缺失的情况更加严重。(10)高晓华:《行政事业单位房改房物业管理探讨》,《知识经济》2016年第2期。

二、“房改房”遗留问题的成因

在房改初期,为了尽快推动公房出售,相关政府部门在住宅区物业管理、各类设备设施维修维护等方面承担了较多责任以及相关费用。具体来说,就是政府部门在一定程度上承担了本应由业主和业主委员会履行的很多义务。这一方面给各级政府带来了沉重的经济负担和压力;另一方面阻碍了房改房物业管理社会化改革的开展,影响了业主自治工作的推进。那么,房改房的遗留问题是如何形成的,为什么会出现这种情况呢?

(一)房屋建筑面积测算普遍使用1.333系数

房改房的建筑年代相对较早,当时只有“使用面积”而没有“建筑面积”的概念,住宅区也不是“一房一证”,而是整栋住宅或小区只有一个“大证”。因此,如何测算每套房子的销售面积(即建筑面积)是房改工作中的一个大难题。为加快办理出售公有住房,北京市和中央国家机关普遍选用北京市房屋土地管理局1998年5月《关于加快办理出售公有住房权属审查、面积测算、买卖过户、登记发证手续有关问题的通知》(京房地权字〔1998〕第473号)规定的办法,以本套住房的使用面积×1.333系数来测算房屋的建筑面积。之后,全国各地在房改中基本上沿用了这一做法。事实上,1.333系数是当时有关部门根据多层砖混结构住宅总建筑面积与总使用面积的关系推算的一个经验数字,得出的建筑面积包含使用面积、结构面积、阳台以及楼梯等共用面积,但明确排除了电梯间、电梯工休息室、配电室、高压水泵房、设备层、地下室、楼内供暖锅炉房等的面积。

这一简便计算方法有力地促进了房改工作的迅速推进,却带来了共有部位实际面积数与分摊系数面积数不符、公共分摊部位指向不明等遗留问题。随着建筑行业的快速发展,建筑技术、材料和形式等都有很大改变,1.333系数也出现了一定的局限性。原国务院机关事务管理局2000年2月实施的《关于印发〈在京中央和国家机关职工住房面积核定及未达标、超标处理办法〉的通知》,针对高层住宅实际公共面积占比与1.333系数不符的问题,规定按全部公共面积分摊计算建筑面积的,可减少10%的建筑面积。由此看出,问题的核心在于通过1.333系数找到了房改房建筑面积的数学简便计算方法,却没有预料到多年后会衍生出产权分割的法律问题。由于使用1.333系数简便计算的售房面积没有囊括住宅区各类共用部位,导致住宅区尤其是高层住宅区的总建筑面积远大于各套住宅销售面积之和。

(二)建设和配套的规范化程度低

房改房不同于商品房,商品房的规划、设计、公摊和建筑标准等需要遵从严格规定,遵循市场化运作,并得到业主认同。房改房多是计划经济时期单位自行选址的自建房,主要是为了方便职工上下班,因此很难形成大片居住社区。一方面,居住区规范化程度低,对房屋质量、附属设施设备、居住条件、停车位、绿化面积等没有统一标准要求,建筑结构、使用目的各不相同;另一方面,基础设施和配套不齐全,日常管理不完善,没有规范化的物业管理,没有相应的业主委员会,缺乏协调与自律机制。因此,房改房在推行市场化、社会化管理过程中存在很多困难和问题,加上设备设施陈旧,经常发生故障,如果不及时维修,就会使业主形成“物业公司消极怠工、服务不好”的印象,给其后续工作带来很大困难。

房屋维修基金是物业管理的重要保障,一般都是专款专用。房改房维修资金匮乏、保障不力,除了数额较少以外,主要还有三个原因。一是缺乏相应的规章制度,监管不够,如有的单位不论大小事项动辄启用维修资金,也有一些单位巧立名目,将之挪作他用。二是有些地区、部门申请手续繁琐,加上使用者不专心、不认真办理,使得维修资金不能及时拨付,导致一些公共维修项目不能及时、有效开展,给物业留下了后账。三是有的单位维修资金不到位,甚至没有按规定交存,尤其是原有维修资金已经用完或所剩不多时,原产权单位依法不承担兜底责任,业主也不愿意续交,造成维修资金短缺,在需要交纳维修资金时出现互相推诿的情况,影响物业正常运行。

(三)物业管理市场化程度低

目前,房改房的管理模式主要有三种。一是由原产权单位房管部门进行简单管理,主要是规模较小、与单位办公区相邻或单位自建体量不大的职工住宅小区,一般不收取物业费,只收取少量垃圾清运费等,相关管理费用由原单位承担。二是业主与原单位共同管理,主要是规模较大的单位自建职工住宅小区,由原房产部门与业主协商,实行有偿管理和服务。三是业主自主管理模式,主要是有一定体量规模的单位自建住宅区,或者单位在商品房住宅区团购后按照房改房政策配售给职工居住的小区。这类住房通常由单位安排的物业公司进行管理,“仍处于单位的行政管辖范围”,物业管理“未真正按市场化运营”,“不少物业服务企业仍服从单位的领导,服务单位的工作部署,没有完全走市场化的道路,依靠政府支持、单位补贴和调整收费生存”。(11)程军玲、任子君:《智能化背景下单位房改房物业管理的探讨》,《中国市场》2021年第3期。

总体上看,由于各种原因,房改房的物业管理基本上是延续房改前由原产权单位的特定部门和人员组织实施的管理状态,双向选择机制及市场竞争环境没有真正建立和形成。由于小区内共有物权的部分所有人仍是单位,而非全部为业主共有,小区内的居民在本质上只是住户,而不是真正意义上的业主。其直接影响是,部分业主的物管消费和市场观念没有转变,意识不强。因为房改前“单位充当了物业公司的角色”,其享受的管理和服务是完全免费的,现在很多物业产权仍在单位,却需要他们承担管理和维修费用,其积极性必定不高。此外,物业管理人员虽然在一定程度上实现了社会化和市场化,但是管理服务水平良莠不齐,不能满足业主日益增加的诉求。

三、理论解析与实例分析

商品房、城市私有住房买卖是平等民事主体依据《民法典》以及市场行情和规则经过平等协商、签订合同达成交易的行为。“房改房”又称福利性住房,除了需要支付成本价以外,还涉及职工的工龄、职务、级别、特殊贡献等因素,而且必须按照成本价的一定比例交纳土地出让金。根据房改政策规定,其房屋产权属于完全私有,业主的占有、使用、收益和处分权不受限制。因此,从理论上说,房改房的建筑物区分所有权与商品房是完全一致的。

(一)建筑物区分所有权的理论解析

对于建筑物区分所有权的内涵,理论界有不同看法,其中比较有代表性的是“二元论”和“三元论”。“二元论”认为其由区分所有建筑物专有部分所有权与共有部分持分权构成,“三元论”认为其由区分所有建筑物专有部分所有权、共用部分持分权以及基于共同关系而产生的成员权构成。(12)王冬梅:《浅析我国物权法中的建筑物区分所有权》,《法制与社会》2008年第14期。我国2007年3月通过的《物权法》第七十条将之概括为“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”,明显是“三元论”定位。《民法典》施行后,继承了原《物权法》第七十条关于建筑物区分所有权的表述,仍持“三元论”的看法。因此,其内涵主要包括“各区分所有权人对建筑物专有部分享有的专有所有权,对建筑物共有部分享有的公用部分持分权,以及因区分所有人间的共有关系所生的成员权”。(13)陈华彬:《论建筑物区分所有权的概念》,《法治研究》2010年第7期。

对这一概念的理解首先要区分专有部分与共有部分。最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释(2020修正)》第二条对《民法典》所称“专有部分”进行了列举,认为只要符合“构造独立”“利用独特”和“能够登记”三个条件就可确定为业主专有。(14)石佳友:《区分所有建筑物中专有部分与共有部分的划分——兼评〈建筑物区分所有权司法解释(征求意见稿)〉第2条、第3条》,《政治与法律》2009年第2期。对于“共有部分”,《民法典》描述为“专有部分以外的共有部分”,即所有建筑物中除专有部分以外的其他部分。《民法典》第二百七十四条和第二百七十五条还列举了如建筑区内道路、绿化、公共场所等共有部分,上述司法解释列举了如建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基础结构部分,对未列举的部分也作了规定。概括地说,建筑物共有部分在构造上表现为无法与其他部分相独立和区分,在功能上系为全体业主所共有,满足的是全部业主的总体利益。

成员权是建筑物区分所有权“三元论”的观点,是指“建筑物区分所有人基于一栋建筑物的构造、权利归属及使用上的密切关系而形成的作为建筑物管理团体的成员而享有的权利和承担的义务”(15)梁慧星:《中国物权法研究》,法律出版社,1998,第397页。。《民法典》对成员权的描述为业主“对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”,其中“共同管理”既是权利也是义务。概括地说,区分所有人享有的成员权主要有表决权、参与订立规约权、选举及解任管理者的权利、请求权、知情权等。(16)张瑞娟、李栋:《论建筑物区分所有权中成员权的法律保护》,《法制与社会》2008年第15期。表决权要根据业主对资产的权属情况确定。总体上说,建筑物区分所有权是业主对建筑物中专有部分享有所有权、对共有部分享有共有权与成员权的一种三位一体复合物权,不论是房改房还是商品房都是一致的。

(二)调研与实例分析

为充分了解房改房存在的遗留问题,提出有针对性的对策建议,笔者系统梳理了房改相关政策文件,并对部分房改房小区进行了深入调研。调研采取现场与非现场相结合的方式。现场调研主要是实地走访小区,了解案例实际情况,重点研究非现场调研阶段发现的问题,特别是各类资产的账面归属与管理使用现状,确认与理论分析是否相符;非现场调研主要是查阅住宅区相关资料,了解调研对象基本情况和各类资产所占比例。为保证调研效果,我们委托原产权单位和物业服务企业对住宅区红线图、总平面图、土地使用权证、规划许可证、施工许可证、测绘报告(包括预测与实测)、竣工验收备案表、房地产开发项目清算说明、建设成本备案资料等材料数据进行统计,作为调研的第一手数据。现以北京某街道N号院为例进行说明。

1.北京某街道N号院的基本情况

该住宅区于2000年竣工,共有住宅楼7栋,其中多层6栋(地上建筑6层),高层1栋(地上建筑9层),居民437户,详细信息见表1。

表1 北京某街道N号院建筑面积细分表(单位：m2)

该住宅区的资产现状包括,其一,业主专有。与理论分析一致,主要包括建筑物主体部分(户内非承重墙,户内门窗、供水管线,户内电路、电闸,户内供热管线、供暖散热器等自用采暖设施,居室内烟道连接装置等)和建筑物附属设施设备(产权地下室)。其二,公共部门所有。由于建设规模较小,该房改小区公共部门所有资产相应较少,包括分户水、电计量器具和热交换站、管井热力阀门前端供热管线。其三,产权单位专有。主要包括住宅区配建的物业服务用房和地下车库(车位未向业主出售)。物业服务用房本应归业主共有,但仍属产权单位资产。其四,业主共有。与理论分析基本一致,除法律、法规规定的共有部分外,还包括建筑物的基础、外墙、承重结构、屋顶等基本结构部分,楼梯、过道、大堂等公共通行部分,公共照明、消防等附属设备设施,以及其他不属于业主专有部分也不属于市政公用部分或其他权利人所有的场所及设施等。

2.案例的讨论分析

一是产权单位仍实际承担部分共有资产的维修和管理责任。《民法典》第二百七十三条规定:“业主对建筑物专有部分以外的共有部分,享有权利,承担义务;不得以放弃权利为由不履行义务。业主转让建筑物内的住宅、经营性用房,其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让。”根据该规定,房改房在出售时,不仅发生了建筑物内的住宅产权转让,也将业主共有部分资产和共同管理权按份额一并转让给了业主。因此,对于不存在产权单位专有资产的老旧住宅区,在房屋全部销售完毕后,产权单位对共有部分的权利义务也全部转让给了业主,即售房单位不再是产权人,无须承担共有资产的维修和管理责任。然而,在本案例中,尽管小区所有住房均已出售,售房单位不再占有和使用任何资产,但由于“大小证”面积差、具体权属不明确等原因,其仍在承担部分资产的维修和管理责任。

二是小区改造如加装电梯等费用承担没有明确规范。为方便住宅区内老年人出行,该住宅区原产权单位筹资为各幢住宅楼加装了电梯。目前,电梯的运行费用由物业公司直接向业主收取,但电梯的购置和大中维修等费用分担仍存在很大的问题。在售房时没有协议的情况下,根据责权利一致原则,购置费用应当由投资方即产权单位承担;但产权单位投资有其特殊性,要求业主分摊大额维修费用等也合乎情理,有待后续政策予以进一步规范。

四、相关政策建议

我国《民法典》《物业管理条例》等法律法规正式实施,为妥善解决房改房的遗留问题提供了有利契机。2017年,中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》将物业管理作为城乡社区治理的五个短板之一提出来,要求通过改进物业管理服务提升社区治理水平。2020年8月,习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上明确指出,要加强和创新基层社会治理,切实把矛盾化解在基层,维护好社会稳定,形成共建共治共享的社会治理制度。(17)习近平:《在经济社会领域专家座谈会上的讲话》,中国政府网,https://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5541470.htm,访问日期:2023年2月11日。因此,解决房改房的遗留问题,刻不容缓。

(一)关于“大小证”面积差问题

由前述可知,1.333系数的历史局限性是问题产生的根源。要解决这一问题,有两个思路。一是采用排除法,将“大小证”面积差确认为“大证”所有者即产权单位的专有面积数。但根据《民法典》的规定,建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有,不应因历史原因将其划为产权单位所有,如果仍由产权单位承担维修养护责任,既不符合法律规定,也不适应物业管理社会化改革的大趋势。二是参照商品房的做法,以共同共有的方式划归业主共有。该思路符合业主使用这些面积的事实,也有利于解除原产权单位不应承担的物业服务、供暖、维修等责任及费用。但存在的主要问题是,这部分面积当初不在1.333系数包含的范围内,出售房屋时业主并未分摊相应成本,且在实际工作中这部分房产均登记在产权单位名下,由产权单位占有使用或出租获得收益。

从法理上看,宜采用思路二。因为对于《民法典》有规定的部分,无论当初是否在1.333系数包含范围内,均应纳入业主共有面积;对于法律归属不明的部分,可以推定为业主共有。其基本原则是:按照社会化管理的思路和要求,归产权单位的越少越好;一切向前看,不激发问题,也不“倒后账”。从实践中看,由于房改房小区各项资产使用现状极为复杂,很难采取“一刀切”的处理方式。如果采用思路二,后续应协调不动产登记部门,重新测量业主的房产面积,将“大小证”面积差纳入公摊,但是不能确定所有的业主都愿意出“重新测量”的费用(产权单位很难出这笔费用),也不能确定业主是否愿意支付超出房本面积的价款,这种办法在实际操作中会有一定难度。

(二)关于业主共有资产与产权单位资产不明问题

房改房是城镇住房由从前的单位分配转化为市场经济的一项过渡政策,根据相关规定,城镇职工利用优惠价格购买公有住房每个家庭只能享受一次,(18)梁传志、李超:《北京市老旧小区综合改造主要做法与思考》,《建设科技》2016年第9期。由于仅需按成本价的1%补交土地出让金或相当于土地出让金的价款,在实践中等同于完全产权住房。因为当时“一刀切”采用1.333分摊系数计算售房面积,导致业主共有资产包含范围不明,与产权单位专有资产难以精准分割。为妥善解决该问题,可根据《民法典》的规定,先明确业主共有部分,并将业主专有部分和公共部门所有部分分别列出,再将产权单位专有部分一一分割析出。一旦产权单位专有部分的范围和面积数得以明确,其便可以有针对性地履行义务和享有权利:一方面,履行相应的维修养护和物业服务费用支付义务;另一方面,享有资产收益和处置权利,减少争议和审计风险。

事实上,房改房“大小证”面积差也不是全部属于业主共有,其中一部分属于业主共有,另一部分属于产权单位所有。由于统一按照1.333系数计算的历史原因,本应属于业主共有的那部分当时没有计入公摊,业主没有支付价款,也不在业主房本面积之内。对于这部分资产,如前述物业服务用房、电梯间、电梯工休息室、配电室、高压水泵房、设备层、地下室、楼房内供暖锅炉等,其产权可考虑由产权单位通过资产登记部门无偿让渡给业主共有(业主不用补交价款)。让渡的条件是,这部分资产由物业服务企业集中统一管理,取得的收益不分给业主个人,只能用于物业管理和服务支出。对于属于产权单位所有的那部分资产,也可以按照社会化、市场化改革的思路和原则,经过权衡和分析将其中的一部分让渡给业主共有,让渡的条件同上,以实现产权单位“管得越少越好”的目标。

(三)关于小区物业服务企业权责不明问题

物业服务企业是基于建筑物区分所有权,针对物业管理区域内的共有部分、共有设施设备和相关场地开展物业管理和服务。基于上述办法将房改房小区的共有部分产权明确后,可以解决“因历史政策原因造成的物权混淆、产权模糊的问题”(19)刘建、王磊:《市场经济中房改房物权保护的争议焦点探析》,《现代商业》2020年第9期。,物业服务企业也能有针对性地依据法律规定和合同约定对共有部分开展相应准公共性物业管理服务,还可以对产权单位专有部分(含让渡部分)以及业主专有部分开展定制性特约服务。中国社会科学院课题组曾对中央国家机关房改房小区资产权属与管理问题做过专题研究,将其分为业主专有、业主共有、产权单位专有和公共部门所有四个大类。具体来说,产权单位专有资产主要包括商业用房(含便利店、银行、菜市场、餐饮酒店等)、经营性文体设施以及规划用于停车但未出售的地下车位、车库等。其实,这些都可以出租出借的方式交由物业服务企业经营管理。

建筑红线内供水、供热等专营设施管线维护责任不清问题,不仅存在于房改房小区,也是当前各类住宅区中各种问题的焦点和难点。2020年颁布实施的《北京市物业管理条例》对水、电、气、热等专业经营设施设备的维护更新责任作出了明确划分:一是确立了建设单位在新开发建设项目中对水、电、气、热等专业经营设施设备管线移交的原则和责任,移交后维修、养护和更新改造责任在专业运营单位;二是明确了已入住项目中,物业管理区域内业主专有部分以外的水、电、气、热以及通讯等专业设施设备发生故障的维护责任在专业运营单位。这是国内最新的具有较强实操性的地方立法,明确划分了物业管理区域专营设施的维护改造义务、更新改造责任和物业管理责任边界,可以为各地提供借鉴,运用于包括老旧住宅区在内的各类房改房小区、职工住宅小区,以更好地保障业主权益。

(四)关于小区基础设施投入问题

城市建设除了发展新区,老旧城区的更新改造同样不容忽视。在老旧城区中,除了私宅之外,老旧房改房小区改造是一个难点。作为政府或产权单位,应尽可能将社会公共服务设施纳入规划进行改造,增加对房改房的投入,对房改房的基础配套设施及环境质量进行全面的整治改造,新旧并举。由于前述原因,房改房的基础设施普遍存在一些问题,如路面破损、室内外线管老化、排水渠沟不畅等,尽管业主能以表决的形式决定本小区内的公共事务和物业管理事项,但涉及资金投入和费用支出时,还是需要单位行政部门去协调。政府部门增加对老旧房改房小区的投入,使其具备物管条件后,再引进市场机制下的物管服务,“既能吸引大批物管公司接手房改房,又能减轻业主的维修金负担、改善业主生活环境,有利于业主接受物管”(20)张应华:《房改房物业管理研究》,《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。,逐步实现业主自治。

房改房业主自治是基层社会治理的重要形式,为城市基层民众提供了一个切切实实的民主训练营,能使业主尽快走出对单位行政的依赖。而且业主自治意味着思想、道德和行为自律,是对小区范围内公共利益的追求,其最终受益者是业主本人,可以使业主安居乐业。房改房基础设施落后老化是社会遗留问题,除了政府要加大投入外,培养业主自治意识和机制很重要。比如,对于小区附属配套设施如增添消防监控、出入管理系统、智慧安防等智能设备,完全可以由业主自行解决;对于小区绿化、卫生条件改善、垃圾桶缺失或没有设置分类垃圾桶等情况,也可以由业主自治解决。通过政府、单位和业主共同努力,可以使城市建设焕发蓬勃生机。根据《北京市物业管理条例》的规定,社会资本也能参与老旧小区改造和管理,这是一个很好的尝试,值得借鉴。

(五)关于维修资金筹措和使用问题

造成房改房维修资金短缺的因素较多,仅靠某个部门或单一方式很难妥善解决,需要政府通过多种手段打出组合拳。一方面,政府和原产权单位可以在力所能及的情况下,进一步完善小区的各种配套设施,或对一些陈旧的设备进行更新换代,以弥补现有维修基金的缺口和不足。比如,在老旧城区改造中,尽可能对房改房基础设施进行整改,对老旧暖气管网、水管道、老旧电线、电缆等进行重新铺设,使之逐步达到物业管理市场化的要求。另一方面,解决维修资金管理的多元化问题。具体就是,将房改房维修资金与商品房维修资金归集到同一管理部门,对部分已冻结甚至去向不明的维修资金进行清缴归口,实现对不同性质住房维修资金的统一管理,这样既可以“避免资金使用过程中出现扯皮推诿等现象,也简化了维修资金审核过程中的繁琐程序”(21)鲍相宇:《房改房维修资金短缺的原因与解决方略——以南通市为例》,《城市问题》2011年第9期。。

最重要的是,必须按照市场化、社会化的思路,做好维修基金的续交工作,如果不能解决好这个问题,房改房业主自治将很难摆脱对行政的依附。现代社会分工已经越来越细,实行业主自治是房改房物业管理发展的必然方向。《民法典》等法律法规的实施为业主保护自有物权提供了法律平台,为物业公司的管理服务行为提供了法律依据。由于物权设定的差异,加上一直沿用行政化管理方式,房改房在一定程度上影响了业主“对自有物业保值、增值目标的实现”,也造成“原行政管理小区的企业不得不继续承担与主营业务无关的成本支出”。(22)陈韬健、蓝国宝:《房改房小区管理向市场化物业管理过渡应注意的几个问题》,《现代物业》2008年第4期。经过多年的发展,业主承担物业管理费已基本达成共识,但续交维修费等还需要大量政策宣传、理念推进和长期不断努力。