“澜湄合作”背景下中国与湄公河国家跨境高等教育合作研究

刘六生, 杨天翠, 时雨景

(云南师范大学 教育学部,云南 昆明 650500)

一、研究背景

澜沧江-湄公河合作(简称“澜湄合作”)是首个由澜沧江-湄公河流域六国共商、共建、共享的新型次区域合作机制。(1)中国政府网.2018澜湄合作系列解读评论之六:开启澜湄合作新篇章[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/10/content_5255768.htm.2018-01-10.中国与湄公河国家的跨境高等教育合作是在澜湄合作的时代背景下,基于跨境高等教育内涵发展的生动实践,是推进澜湄教育共同体建设,促进区域一体化,增进民心相通,助推澜湄国家命运共同体建设的必然要求,其生成是理论逻辑和实践逻辑的辩证统一。

(一)中国与湄公河国家跨境高等教育合作的政策背景

在2014年11月召开的第17次中国-东盟领导人会议上,我国首倡构建澜湄合作机制。2016年3月澜湄合作首次领导人会议在海南三亚成功举行,自此澜湄合作机制正式启动。在建设更为紧密的澜湄国家命运共同体、推动区域经济一体化的进程中,跨境高等教育作为澜湄国家人文社会合作的重要组成部分,被赋予了更为广泛和深刻的内涵与使命。2020年《澜沧江-湄公河合作第三次领导人会议万象宣言》提出“缩小本地区在人力资源开发方面的差距,培养具有竞争力的新一代劳动力,满足第四次工业革命时代的市场和社会发展需求”的教育发展目标,作出“加强澜湄六国教育合作与交流,促进澜湄地区高校合作”的重要决策。2022年澜湄合作第七次外长会议强调将“加强教育和人力资源开发合作,推进大学在线课程平台建设,探索职业教育和技能发展新渠道、新模式,提高各国技术人才培养能力”作为教育合作的优先方向,跨境高等教育成为当前和今后一段时期澜湄合作亟待突破的重点领域。

为此,在澜湄合作背景下理清跨境高等教育的内涵并梳理既有研究以明确其时代价值,剖析中国与湄公河国家跨境高等教育合作的实践样态与现实困境,进而提出中国与湄公河国家跨境高等教育合作的优化思路,既是深化跨境高等教育研究的时代课题,也是有效推进澜湄合作的实践途径。

(二)有关跨境高等教育合作的内涵与既有研究

跨境高等教育是跨境教育的一个下位概念,是跨境教育在高等教育中的具体体现。跨境教育是一种随着全球范围内人员流动而发展起来的教育要素流动现象,它包括诸多教育要素的国际流动,主要集中于人员、教育项目和教育的提供者。对于跨境高等教育的概念,不同的学者和组织有着不同的理解:加拿大学者简·奈特指出,跨境高等教育是高等教育国际化的重要组成部分,是指高等教育中的学生、研究人员、教授、学习资料、课程、办学机构和知识等要素跨越国家法律边界与地理边界流动。(2)Darla,K.Deardorff,Hans de Wit,John Heyl.The Sage Handbook of International Higher Education[M].California:Sage Publications,Inc.2012:36～37.我国学者张进清认为,跨境高等教育是指国与国之间高等教育领域中的人员、项目和机构等跨越国家司法边界和地理边界的流动。(3)张进清.跨境高等教育研究[D].西南大学博士学位论文,2012.联合国教科文组织《保障跨国界高等教育办学质量的指导方针》将跨境高等教育界定为:跨越国家和地区管辖范围的高等教育中的人员、办学机构、课程、项目、研究和服务的流动,包括公立、私立高等教育机构提供的营利和非营利性质的高等教育。(4)United Nations Educational Scientific and Cultural Organization.Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education[EB/OL].Paris,2005, ED/2006/WS/1,7,13-14,7.http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001433/143349e.pdf.2005-05-21.同时,学者通过将其内涵具体化,提出了海外分校、合作办学、离岸机构(5)高云,张民选.教育服务贸易的产物:“无边界”高等教育[J].当代教育论坛,2004,(11).等跨境高等教育类型,认为跨境高等教育具有拓展合作空间、夯实共同利益基础、建立共同价值观(6)乔桂娟,杨冰依.区域跨境高等教育合作:背景、特征与路径[J].黑龙江高教研究,2021,(9).等区域发展特征,分析了获得预期利益(7)唐晓萍.国际教育合作机制的理论探析[J].广西师范学院学报(哲学社会科学版),2007,(2).、提升高等教育国际化程度、引进国外优质高等教育资源(8)朱耀顺.中国-东盟高等教育国际合作机制研究[M].昆明:云南大学出版社,2020:289.等多种合作动因。

跨境高等教育发展,可追溯到古希腊和古埃及时期教育的跨国“游教”和“游学”,这是基于知识所具有的世界普遍性及教育国际化的早期实践。近年来随着全球化的发展,高等教育国际化的内容从单纯、外在的人员交流扩大到课程国际化、跨国教育等方面,出现标准化、流动化、多样化等新现象。(9)黄福涛.“全球化”时代的高等教育国际化——历史与比较的视角[J].北京大学教育评论,2003,(2).2003年“第二届教育服务贸易论坛”国际会议明确提出了“跨境教育”(Cross-border Education)这一概念,将其归纳为人员跨境流动、项目跨境流动、教育机构跨境流动3种主要形式,明确讨论了“跨境教育的主要形式与发展趋势及其国家政策、跨境教育与教育服务贸易的关系、跨境教育的资格认证与质量保证”等议题。(10)周满生.从教育服务贸易到跨境教育——第二届教育服务贸易论坛侧记[J].教育研究,2004,(6).自此,作为教育国际化的新潮流和增长点,跨境教育被许多国家视为推动教育发展的重要策略,并逐渐成为教育国际化不可或缺的一部分。学者们基于“一带一路”(11)郭强,赵风波.“一带一路”战略下的中俄跨境高等教育[J].中国高教研究,2017,(7).、新冠肺炎疫情(12)吴薇,张靖佶.重大疫情下跨境高等教育中的学生管理研究[J].比较教育研究,2020,(8).等背景,重点关注了跨境高等教育的“合作模式”(13)薛卫洋.区域跨境高等教育合作新模式的探析与借鉴——以巴伦支海跨境大学为例[J].比较教育研究,2016,(12).、“质量保障”(14)王立生,林梦泉,李红艳,等.跨境教育及其质量保障的探究与实践[J].学位与研究生教育,2016,(3).、“发展动因”(15)张惠.全球化背景下跨境高等教育的发展动因与趋势[J].继续教育研究,2013,(3).及“发展路径”(16)蔡芸,陈佳,Julian Chow,等.“一带一路”倡议下我国跨境高等教育发展路径研究[J].教育理论与实践,2019,(18).等问题,探讨了跨境高等教育参与主体更加多元(17)张进清.国际跨境高等教育:现状、问题与发展趋势[J].黑龙江高教研究,2009,(8).、跨境教育质量急需提高、办学经验持续助推境外办学发展(18)赵彦志,梁秋莎,徐家汇.平台赋能视域下跨境高等教育助力“双循环”的机理与路径[J].现代教育管理,2022,(12).等新趋势。

中国与湄公河国家的跨境高等教育合作起步较晚,发展缓慢,多以中国-东盟为平台依托,尚未形成完整的合作机制和合作框架,相关研究主要涉及三大模块:对合作目的与意义的研究、对合作内容与成效的研究、对合作机制与困境的研究。(1)关于合作目的与意义的论述:有学者认为中国在湄公河流域开展跨境高等教育合作的主要目的可以划分为政治、经济和文化3个维度,(19)黄尧,邓文勇,陈伟.“一带一路”建设背景下中国-东盟职业教育合作:动因与路径[J].教育科学,2020,(4).推动中国与东南亚国家人文及社会合作是发展留学生教育的主要原因,(20)刘宝存,胡瑞.东南亚国家来华留学教育:进展、问题与对策[J].华南师范大学学报(社会科学版),2018,(5).同时教育合作可以帮助双方增信释疑,沟通政策,储备人才,拉动经济(21)周谷平,罗弦.推进中国-东盟高等教育合作的意义与策略——基于“一带一路”的视角[J].高等教育研究,2016,(10).。(2)依托中国-东盟平台,中国与湄公河国家的跨境高等教育合作已取得诸多成就:包括留学生规模逐渐扩大,(22)覃艳娟,韩书争.“一带一路”背景下中越高等教育合作的成就、挑战与对策[J].民族教育研究,2019,(5).接受学历教育留学生人员逐渐增加,(23)毛玉文,吴晶.越南来华留学生教育的现状、问题与发展思考——基于1999—2018年统计数据的分析[J].红河学院学报,2022,(3).双方的教育合作呈现出“双向交互”的格局,区域内高等教育合作的可持续性得到增强(24)曾雁,李冬冬.东盟国家高等教育双向国际化的特征、策略及启示[J].高教论坛,2020,(8).等。(3)在以政府牵头援助教育欠发达国家及在双边政府政策的支持下,官方及民间主体自行依据政策导向开展教育合作活动的教育合作模式下,中国与湄公河国家跨境高等教育合作仍面临合作内涵有待提高、合作形式单一;(25)余忠彪,林春丽.中国-东盟高等教育服务贸易发展:问题、策略与趋势[J].广西教育学院学报,2014,(2).机构组织构建不完善、不系统,统筹规划不足;缺乏明确的激励与惩罚机制,对资金、人员、设备设施投入规模界定不明确(26)宋海静,蔡梅,牟波.“贵州—东盟”高等教育国际合作现状及机制创新研究[J].贵州商学院学报,2020,(2).等问题。不过,也有学者认为厘清中国与湄公河国家教育合作的对等性、偏单向性、差异性、政府主导性、内部竞争性等发展特质,可为双方教育合作蓄能。(27)王喜娟,朱艳艳.中国-东盟高等教育合作特点及其发展空间[J].高教发展与评估,2019,(3).未来中国与湄公河国家跨境高等教育合作的趋势,将朝着合作主体多元化、合作途径创新化、合作办学与留学市场在深度与广度均有延伸的方向演进。(28)陆利香.“南-南”型高等教育合作的形式、绩效与方向——以中国-东盟高等教育合作为例[J].商业时代,2011,(25).

(三)中国与湄公河国家跨境高等教育合作的时代价值

当前,澜湄区域面临国际政治百年未有之大变局的外部压力,民族主义、利己主义、单边主义等是区域一体化发展的极大阻碍。“中国威胁论”“中国崩溃论”“去中国化”等杂音一度甚嚣尘上,中国国家形象在“他者”视野中起起伏伏,造成湄公河国家部分民众质疑中国的大国亲善形象。为此,在澜湄合作背景下开展跨境高等教育合作研究,更加凸显其时代价值。

首先,跨境高等教育合作作为文化交流与传播的重要媒介和主要途径,有助于增进国际理解、增强民间互动、消除认知冲突、拓宽合作广度,为澜湄国家间建立文化信任承担着不可或缺的角色。(29)刘六生,陈雯雯,时雨景.澜湄区域教育合作:挑战、机遇与战略应对[J].云南师范大学学报(对外汉语教学与研究版),2023,(1).澜湄区域跨境高等教育合作是推进澜湄教育共同体建设的具体体现,在6个国家、多种制度条件下推动跨境高等教育合作,将使澜湄国家在共通、互惠、和平、合作的基础上,培植更多共同的教育理念,培养多元化、国际化的应用型人才,由此推进澜湄高等教育共同体、澜湄国际职业教育共同体建设。其次,澜湄跨境高等教育合作可为中国-湄公河国家产业链、供应链、价值链构建、中国-湄公河国家双循环提供必要的人力资源与智力支撑,为澜湄区域一体化发展提供有力基点。通过文化搭台与经贸唱戏的有机结合,发挥多元学科优势、加强与优势学科相关行业的交流合作、契合各国战略发展的需要,发挥区域内国际教育服务贸易的后发优势,为澜湄国家实现五通提供便利,切实助力区域一体化。第三,澜湄跨境高等教育合作也是化解民间误解、塑造共同文化的重要途径。澜湄区域具有“一江连六国”的区位特征,澜沧江-湄公河更是把各国人民情谊紧紧相连。(30)刘六生,陈雯雯,时雨景.澜湄区域教育合作:挑战、机遇与战略应对[J].云南师范大学学报(对外汉语教学与研究版),2023,(1).在深化跨境高等教育合作过程中,用文化理念弥合文化冲突,开展更紧密的人文交流和文化往来,形成心理认同感和文化归属感,弘扬“平等相待、真诚互助、亲如一家”的澜湄文化。总之,跨境高等教育合作已成为澜湄国家命运共同体建设新的组织元素和重要有机构成。

二、中国与湄公河国家跨境高等教育合作的实践样态

随着澜湄合作社会人文交流的高位推进,澜湄教育合作模式也在不断创新,民间人文交流精彩纷呈,澜湄职业教育基地、澜湄国家高等教育联盟等机构相继落地中国云南。中国先后与老挝(1989年)、泰国(1999年)、缅甸(2004年)、越南(2011)签署了教育领域的合作备忘录或协定,有力推进了中国与湄公河国家跨境高等教育合作的实体化进程。近年来,中国与湄公河国家保持着较为密切的交往交流,尤其是澜湄合作启动以来,中国与5个湄公河国家在双边与多边政治互信的基础上,积极推动人文领域的交流与合作,澜湄跨境高等教育合作也取得了实质性、创新性进展。

(一)来华留学生培养:规模持续扩大但国别差异明显

中国与湄公河国家留学人员跨境流动是双向的过程,包括中国学生到湄公河国家留学、湄公河国家学生来华留学,不过来华留学生的规模远超出国留学生的规模。自2001年中国加入世界贸易组织(WTO),中国教育对外开放逐步进入成型期。湄公河国家来华留学生由2001年的2580人增长至2018年的67172人。此外,从湄公河五国近20年来华留学生人数变化趋势可知(如图1),2010年之前,泰国来华留学生数量占比最高,越南次之,柬埔寨、老挝和缅甸留学生人数较少,这是由于中泰两国的经贸合作最为紧密。2013年以后,随着“一带一路”倡议的提出,中国与老挝、柬埔寨等国开展广泛的经贸合作,如共建“人字形”中缅经济走廊、中老铁路开通、中柬签订自由贸易协定等。因此,2014年以来柬埔寨、老挝和缅甸来华留学生增势明显,尤其是老挝留学生由2014年的5040人增至2018年的14645人,年均增长率约为31.7%。同时,截至2021年,累计有3万余名享受中国政府奖学金的湄公河五国学生在华学习,4万余名来华务工人员在滇培训。(31)奋楫五载结硕果,继往开来再扬帆——纪念澜沧江-湄公河合作启动五周年[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695020486860704614&wfr=spider&for=pc.2021-03-23.

图1 2000～2018年湄公河国家来华留学生规模变化趋势(单位:人)(32)注:本文相关统计数据均来自教育部相关司局官网。

(二)合作办学项目:数量有限但拓展潜力巨大

中外合作办学作为跨境高等教育合作的主要表现形式,是指中外机构联合培养、合作办学、开办学术讲座、开展短期培训、召开研讨会等。近年来,我国高校与泰国高校共同举办中外合作办学项目逐渐增多,合作办学模式有“3+1”“3.5+0.5”“2+2”等。在中越合作办学方面,合作地区以广西和云南两地为主,其中广西已有18所高校与越南达成了稳定的合作伙伴关系,云南省社科院、红河学院等都与越南高校有深入的合作。近年来,随着中老铁路建设,两国的教育合作越来越密切,两国间的合作办学项目也越来越多样。老挝国立大学与广西民族大学、云南民族大学、暨南大学等多所高校签订了有关人才培养和科学研究的协议。在职业教育合作方面,铜仁职业技术学院、广西农业职业技术学院等都与老挝高校建立了稳定的人才培养合作机制。同时,广西首个“鲁班工坊”于2021年落地老挝,2023年重庆电子工程职业学院与老挝丝路学院合作办学项目启动,中老职业教育合作更进一步。由于柬埔寨教育发展较为缓慢,中柬教育合作办学项目以高级研修班、培训班等短期交流居多,职业教育是主要的合作领域。浙江经济职业技术学院、温州职业技术学院等均与柬埔寨高校签订了合作协议,与此同时一批专注于职业教育合作的培训中心,如桂电-东盟职业教育中心(北海)、柬埔寨劳工与职业培训部-桂电职业技术培训中心(金边)纷纷设立。受缅甸政府相关政策及其国内政局频繁动荡的影响,中缅高等教育合作办学项目较少,云南省是中缅合作的主要地区。从2020年至今,云南共与缅甸的高校、非政府组织、企业等开展合作项目共计17项,云南大学、云南师范大学、云南财经大学、云南农业大学、保山学院是重要的合作高校。总体而言,中国与湄公河国家合作办学项目仍以人才培养项目为主,科学研究方面的合作仍有待发展。同时,受各国发展条件的制约,中国与湄公河五国的项目合作质量不一,职业教育领域的合作成效较为显著,但高等教育领域的合作亟待开发。可见,我国需要进一步开拓面向东南亚的跨境高等教育合作,促进与湄公河国家合作办学,不断满足“一带一路”建设对国际化创新型和应用型人才的巨大潜在需求。

(三)教育合作机构:形式多样但国别分布不均

目前,我国在湄公河国家设立的跨境高等教育合作机构主要有独立设置的境外院校、合作建立的境外分校(学院)、境外培训中心三种,其中孔子学院是境外培训中心的重要机构形式。孔子学院和孔子课堂是澜湄国家院校合作的重要形式,在推广汉语教育、传播中国文化方面起着不可替代的作用。自2007年8月西南大学和孔敬大学联合建立孔敬大学孔子学院后,截至2021年,中国在泰国、柬埔寨、老挝、越南4个国家开设了22所孔子学院和数十所孔子课堂,其中在泰国成立16所孔子学院和11所孔子课堂,在缅甸建立了3所孔子课堂。当前中国在湄公河国家设立的机构主要有16所普通机构(表1)和22所孔子学院,合作机构总数计38所,但国别分布明显不均衡。

表1 中国与湄公河国家高等教育合作机构设立统计表

就境外分校设立而言,我国高校在湄公河国家设立的分校有老挝苏州大学与柬埔寨西港大学两所。其中,老挝苏州大学(Soochow University in Laos)是中国政府批准设立的第一所境外大学,也是老挝政府批准设立的第一所外资大学,其目的在于为老挝学生提供优质的学习资源与学习环境,致力于培养精通本国语、汉语和英语3门语言的国际化专业人才。(33)赵叶珠,谢子娣.我国大学海外分校的发展现状及其特点[J].山东高等教育,2018,(1).合作设立机构(学院)包括云南财经大学与泰国兰实大学共同创办的曼谷商学院、清莱职业学院和唐风汉语国际教育集团共建的中泰国际学院、天津渤海职业技术学院与泰国达成技术学院共建的泰国鲁班工坊等7所。云南财经大学曼谷商学院是中国第一所在泰国开办的学历学位教育机构,依托兰实大学的办学条件和生源优势,该学校的学生主要是在泰国学习,在大三或大四到云南财经大学完成4门创新性课程的学习,两所大学之间相互承认学分,便于学生交流学习和校际教育合作。(34)钱伟,何山燕.中国高校在东南亚办学的新探索[J].高教探索,2017,(3).泰中国际橡胶学院主要是培养分子材料与工程、机械工程、自动化等专业的本科和硕士层次的人才,(35)徐墨.中国高校境外办学本土适应性研究[D].北京外国语大学博士学位论文,2022.采用“1+2”模式,通过“互联网+”的汉语国际教育、优势专业的学历教育、语言与职业培训来培养国际学生,积极对接“泰国4.0”战略和中国“一带一路”倡议。境外合作中心包括淄博职业学院与柬埔寨王国工业学院共建的中国淄博职业学院-柬埔寨职业教育中心、无锡商业职业技术学院与西哈努克港经济特区有限公司(中方)等共同打造的西港特区培训中心和柬埔寨西哈努克港工商学院等3所。

总之,我国与湄公河国家高等教育境外合作办学的发展从最初的孔子学院(课堂)到目前设立海外分校,实现了实质性的突破。尤其自共建“一带一路”倡议提出以来,我国在湄公河国家设立的境外机构数量直线增长,表明我国跨境高等教育合作水平在不断提升。但从国别上看,中国在泰国设立的机构数量最多,而且除孔子学院外,仅在老挝和柬埔寨设有境外教育合作机构,这意味着未来中国仍需进一步开拓教育市场。从合作形式上看,合作办学是中国在湄公河国家设立教育合作机构的重要形式,合作办学机构的数量远超独立办学和合作中心的数量,这主要是因为中国与湄公河国家跨境高等教育合作的重要领域是高等职业教育,而职业教育更加重视校企合作和产能合作,对教育设施和培训机构的质量需求更高。因此,未来只有在质量上严格管控,才能真正促进澜湄国家教育共同体的蓬勃发展。

三、中国与湄公河国家跨境高等教育合作的现实困境

由于澜湄六国国情各异,各国高等教育的发展阶段和层次水平参差不齐,区域内跨境高等教育合作起步较晚、发展缓慢,澜湄区域跨境高等教育合作正面临着诸多现实困境。这些困境不仅涉及区域内国与国之间的合作对接,国家内部各级政府之间、政府和高校间的工作衔接,还涉及不同参与主体间教育信息的流动。因为教育信息的畅通与否,直接影响国家与国家、上下级政府、各级政府与高校间在跨境高等教育合作中的行动与成效。

(一)国家顶层设计不足,参与主体协同不力

近年来,随着澜湄区域跨境高等教育深入对接中国-东盟教育合作和“一带一路”建设,合作主体既有国家级政府机构,也有地方政府、高校、企业等相关主体。多元主体的积极参与能有效激发教育合作的活力,但若各主体间权责不清、协调不足、缺乏合力,也将大幅降低合作成效,阻碍教育合作的高质量发展。目前,中国在与湄公河国家跨境高等教育合作的过程中,由于国家层面的顶层设计不足,跨境高等教育合作缺乏统一规划,各参与主体的协同备受考验,具体表现为:教育合作过程中宏观层面顶层设计不足、中观层面合作缺乏合力、微观层面各方协同性差。

宏观上,由于国家层面对跨境高等教育合作的总体要求、工作目标、合作重点、保障措施缺乏统一部署,尤其在经费投入和政策方面的保障力度不够,造成澜湄跨境高等教育合作相关参与主体难以达成共识,有效的统一规划建设不足,地方政府、高校和企业之间缺乏深层次、全方位的对接,教育资源未能实现有效整合,区域内教育布局失衡,确保合作内容有效落地的教育合作机制建设缓慢。(36)章梦雪,杨宇辰.“一带一路”倡议下中国云南与东盟跨境教育产教融合研究[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2021,(3).中观上,目前中国与湄公河国家的教育合作呈现以西南、沿海区域为合作重点的区域格局,然而在教育实践中,这些省份和地区往往各自为政,教育资源未能得到有效整合,容易出现教育合作不成体系、竞争无序的局面。(37)李涛.文化软实力视阈下中外文化交流思考——以中国-东盟教育合作为例[J].江西社会科学,2013,(9).云南、广西、四川、重庆、贵州都是中国与湄公河国家开展跨境高等教育合作的重要省区,来华留学生培养均是各省区与湄公河国家跨境高等教育合作的重点,而更高层次的科研合作或境外合作办学方面的合作显然不足。在人才培养方面,来华留学生教育、文化交流周、文化交流月均是各地对外开展教育合作的重要形式,人才培养模式无显著差异。微观上,各高校与湄公河五国的教育交流合作缺乏系统性和规模性,高校发展定位不明确、对合作的目的和合作基础缺乏哲学性思考,(38)张成霞,杨晓椿,郑胡敏.“中国-东盟教育交流周”的成果、效应与可持续发展策略[J].教育文化论坛,2015,(4).“见子打子”、协同性不足(39)郑淑英.中国云南省与GMS五国高等教育合作与交流研究述评[J].东南亚纵横,2012,(12).。高校间协作利益纽带缺失,无序竞争愈演愈烈,(40)叶宏权.面向东盟的天津高职教育国际化招生对策研究[J].中国职业技术教育,2017,(19).造成高校合作同质化问题严重、“学校品牌”发展受阻。大多数高校在开展中外合作办学项目时盲目追求引进优质教育资源,对教育资源的吸收利用不足,最后导致项目成效不佳。此外,不同层次和类型的高校由于缺乏对自身定位的清晰认知,在留学生培养方面互为竞争对手,专业设置均以语言学习和教育类专业为主,“扎堆”现象明显,学校优势专业未能体现。

可见,国家政府层面对中国与湄公河国家跨境高等教育顶层设计不足,严重制约了高规格、多层次、影响大、范围广的教育合作的形成。由于政府未能有效发挥牵头作用、搭建合作平台,各参与主体对跨境高等教育合作的认识、执行存在偏差,在落实过程中既缺少上下级间的有效对接和监督,又缺少平级间的沟通与互动,从而导致跨境高等教育合作未能形成发展合力,各合作主体特色未能有效发挥。

(二)教育供需信息不畅,合作结构有待优化

澜湄机制是以大湄公河次区域合作组织为基础,旨在突破澜湄区域中各国合作的瓶颈,创新区域合作。(41)卢光盛,别梦婕.澜湄合作机制:一个“高阶的”次区域主义[J].亚太经济,2017,(2).在澜湄合作机制建设的背景下,中国与湄公河国家跨境高等教育的合作需立足于为区域一体化建设提供人才支撑和智力支持。在发展的转型阶段,区域发展对高等教育的人员流动、人才市场和人才质量都提出了新的要求。(42)李盛兵,刘冬莲.高等教育国际化动因理论的演变与新构想[J].高等教育研究,2013,(12).当教育发展进入一定阶段,社会对人力资本的需求才是推动区域教育一体化改革的关键要素。(43)李学,张勤.区域教育一体化改革:内涵、动因与路径[J].现代教育管理,2013,(12).

反观现实,现阶段中国对湄公河五国的高等教育发展现状缺乏整体把握,对湄公河五国的经济发展形势、高等教育发展问题、产业发展状况及其对人才的需求缺乏系统的了解,尚未形成清晰准确的需求清单,对合作对象国的高等教育供给能力、结构以及合作国家社会所需的学科专业、人才规格都无清晰认识,(44)陆善勇,云倩.共建繁荣家园视域下打造中国-东盟创新共同体的路径探析[J].广西大学学报(哲学社会科学版),2022,(5).从而导致双方合作难以找到合适的切入点,教育合作结构不合理。从学科结构上看,人文社会学科如法律、师范、经济、管理等,占据了跨境高等教育合作的大半壁江山,而理工科与农林方面的学科设置不足。(45)朱理东.我国高职教育面向东南亚地区发展的路径与调适[J].职业技术教育,2017,(8).从专业结构上看,高校专业设置主要分布在语言类、文学类,各国经济结构升级依赖的信息技术、生物化工、医学金融,农林技术等专业鲜有涉及,部分专业设置频次过高且过于集中,部分专业设置缺乏长远规划,招生规模过大,部分合作办学项目重复建设,优势学科的引进未能体现社会需求、区域特色和学科前沿。(46)温爱花,曹中汗,杨天翠.“一带一路”背景下云南国门大学留学生教育困境及发展对策[J].云南师范大学学报(对外汉语教学与研究版),2023,(1).从合作层次结构上看,区域高校的留学生培养主要是学历教育和短期语言培训,以非学历的短期语言培训居多,在学历教育中专科层次的人才培养居多,本科生和研究生层次的培养不足。

然而,现阶段湄公河国家普遍存在经济结构较单一、技术落后、第一产业劳动效率偏低、第二产业发展不均衡、第三产业发展缓慢等问题。(47)潘志煜.“一带一路”背景下中国与东南亚区域经济合作路径与策略研究[J].国别和区域研究,2019,(4).面对高素质劳动力匮乏、跨国人才队伍不具规模、高层次人才培养和队伍建设薄弱等困境,亟需借助跨境高等教育合作来促进澜湄区域人力资源开发、培养高端国际人才、驱动现代化技术革新。因此,从学科角度看,相较人文社会类学科,湄公河国家需要中国提供更多的自然科学类学科的支持,为各国社会发展提供更多的能沟通、懂技术的新型国际化人才。从专业设置上看,除了开拓更多的非语言类专业外,教育供需信息对专业设置的作用更多表现在专业规模的调整上,各国对不同专业需求的数量、结构和质量都是专业优化的重要依据,直接关系到人才培养的成效。从合作层次上看,不同国家对高等教育资源的层次、质量的需求都存在显著差异。泰国高等教育发展水平较高,需要中国为其培养更多的本科生及以上层次的学历教育,拓展跨境高等教育合作的内容,增强学术科研合作;缅甸和柬埔寨自身高等教育发展缓慢,两国更需要中国在职业教育合作和专科生培养方面投入更多,并逐步降低非学历教育的比例。

总而言之,一方面中国对湄公河国家高等教育的需求信息知晓不多,缺乏有效信息来指导跨境高等教育合作中的专业结构、学科结构、空间结构的实时调整;另一方面是由于湄公河国家对中国提供的高等教育机构的数量与分布、开设专业以及人才培养规模等信息掌握不够。(48)赵丽.“澜湄合作”框架下高等职业教育国际化办学研究[J].无锡商业职业技术学院学报,2023,(1).澜湄六国之间缺乏畅通的信息交流渠道,人才供给与需求信息不对称、匹配度不高,既限制了区域产能合作的推进,也制约了人才功能和价值的发挥,从而导致即使国家层面积极倡导、多方支持,地方政府和高校却在落实过程中状况百出,难以取得实质性进展。

(三)区域合作规范性不够,合作质量亟待提升

目前区域间跨境高等教育合作整体质量不高,教育合作仍有待提质。从合作目标上看,各国多以本国的眼前利益作为是否参与区域合作的价值判断标准,忽视了区域一体化建设对知识经济发展的依赖,教育资源在区域间的单向流动特征明显,知识要素从教育高水平国家流向低水平国家,(49)贾姆希德·哈立德,阿尼斯·贾尼·阿里,诺黛安娜·莫哈德·诺丁,等.东盟地区高等教育区域合作与东盟国家协调发展研究[J].南洋资料译丛,2022,(1).从而造成教育合作与社会需求结合不紧密,教育发展对区域经济发展贡献率偏低等问题。

其一,在合作内容方面,澜湄区域跨境高等教育合作往往流于形式,多数合作停留在名称的借用、少量外籍师资的短期选派、低水平重复办学等浅层次合作阶段。留学生教育仍作为教育合作的重点内容,短期交流和非学历培养仍作为人才培养的重要形式,本科层次和研究生层次的学历生占比不高,科研项目和合作办学项目数量偏少,跨境办学的课程体系、教学理念、教学管理制度以及教学方法和手段的改革力度不大,(50)朱以财,刘志民.“一带一路”高校战略联盟建设的现状、困境与路径[J].比较教育研究,2019,(9).知名高校参与合作办学历史较短、境外优质资源引进不足,缺乏类似宁波诺丁汉大学、上海纽约大学、西交利物浦大学等有广泛影响的品牌机构和项目,跨境高等教育合作办学缺乏活力。

其二,在合作机制建设上,虽然经过多年的发展,澜湄合作机制不断得到改善和深化,但跨境高等教育合作仍存在顶层设计中缺乏高级对话沟通机制、在合作环节中行动对接机制不顺畅的问题(51)刘六生,陈雯雯,时雨景.澜湄区域教育合作:挑战、机遇与战略应对[J].云南师范大学学报(对外汉语教学与研究版),2023,(1).。澜湄区域跨境高等教育合作尚未建立与国际接轨的质量标准体系、质量评估认证体系和质量监管体系,针对质量保障、风险规避、争端处理等方面的保障机制还未形成。目前,中方主要采用《中华人民共和国对外合作办学条例》及其实施办法作为跨境教育的法律保障,以教育涉外监管处作为保障机构,增强跨境教育的监督和管理。在学历学位互认方面,中国仅与泰国和越南签订了学位学历互认协议,区域内教育循环和教育要素的互联互通受限。

探究以上问题的原因,一方面是由于湄公河五国各具特色,各国对高等教育的需求不一,同时也受到澜湄合作机制迅速推进与各国间信任建设不足的矛盾制约,各国对跨境高等教育合作的推进仍有疑虑,合作目标不一;另一方面是因为澜湄合作机制本身赋权有限,自上而下设立的领导人正式会议、部长会议、高官会议和功能性机构等四级组织结构,与权威的国际合作机制相比层级较低,实质性的合作进展难以取得。作为切磋性的合作机制,缺乏强有力的政治权力、强制性的协约文件,致使澜湄合作机制未能发展成为刚性的、强约束力的合作机制。在澜湄合作背景下建立的超国家之上的跨域治理机制和制度较少,治理内容有限,澜湄各国尚未建立起完善的教育合作规范。(52)张菊霞,任洁华.中国-东盟职业教育跨域治理的探索、挑战与机制[J].中国高教研究,2022,(5).现有合作仍以中国-东盟合作为依托平台,对合作内容的探讨主要集中于职业教育发展的跨国议题征集与合作,缺乏深入探讨区域高等教育融合的平台组织;教育合作以自发性合作为主,缺乏定期合作交流的机制和平台;与国际高等教育接轨的质量保障体系、国际质量认证标准、国际资格学历认证体系建设不足,缺乏畅通教育循环的载体平台,区域内的高等教育要素互联互通受限。

四、中国与湄公河国家跨境高等教育合作的优化思路

针对中国与湄公河国家跨境高等教育合作的实践样态和现实困境,研究基于服务区域一体化发展与澜湄国家命运共同体建设的需要,厘清澜湄跨境高等教育合作的战略定位,构建区域规范、加强国家顶层设计以明晰合作的战略重点,从搭建信息平台和完善制度体系建设出发强化战略保障。

(一)科学定位:聚焦合作共识,谋求国家战略与区域发展的共轭耦合

国之交在于民相亲,民相亲在于心相通,民心相通,人文教育先行。教育交流是人文交流最为广泛的形式,促进中国与湄公河国家跨境高等教育合作是增进澜湄民众互信释疑、促进民心相通的重要途径。中国与湄公河国家一衣带水,澜湄跨境高等教育合作在地理位置上占据显著优势。然而,受制于各国发展特点各异、信任建设不足以及政策执行中存在认知偏差或者曲解等问题,在跨境高等教育合作的过程中,利益相关者尚未达成合作共识,导致教育合作难以持续深入。因此,提高中国与湄公河国家跨境高等教育合作的战略共识是突破困境的关键。一是强化教育服务区域意识,助推澜湄国家命运共同体的建设。中国与湄公河国家跨境高等教育合作应站在构建“澜湄国家命运共同体”的战略高度,立足于为澜湄合作机制提供人才支撑和智力支持,以打造澜湄国家教育共同体来推动澜湄国家命运共同体建设。坚持合作共赢理念,持续不断地推进澜湄区域跨境高等教育合作,进一步促进中国与湄公河国家间关系的健康发展,打造跨境高等教育合作示范区。二是关注区域各国发展战略,跨境高等教育人才培养应主动对接合作国家战略发展需求。湄公河五国经济社会发展都进入了重要阶段,各国对未来的发展都做了相应的战略部署。如泰国2016年提出了“泰国4.0”战略,2018年颁布了《国家20年发展战略规划(2018～2037年)》,旨在借助数字技术手段促进经济结构转型,大幅促进经济增长。(53)张蓓.“泰国4.0”战略背景下泰国职业教育发展现状及改革策略研究[J].柳州职业技术学院学报,2022,(5).越南发布了《2021～2030年国家总体规划和2050年愿景》,力求到2030年发展成为中等收入水平的国家,到2050年跻身发达国家行列。(54)越南发布2021～2030年国家行政改革总体计划[EB/OL].http://vn.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202107/20210703179701.shtml.2021-07-23.老挝最新发布的“九五规划”中明确指出要加大人力资源开发,培养符合经济发展需要的人才。(55)老挝公布最新国家社会经济发展五年计[EB/OL].http://world.people.com.cn/n1/c1002-32000118.html.2021-01-14.柬埔寨在《2015～2025工业发展计划》中提出,到2025年,力求经济模式向科技驱动型和知识型现代产业发展。(56)柬埔寨:“一带一路”国际合作的新样板[EB/OL].http://world.people.com.cn/n1/2018/0126/c1002-29789732.html.2018-01-26.在“一带一路”框架下,中缅经济走廊的建设也颇具成效,为中缅教育合作提供了契机。可见,在经济转型发展的关键阶段,各国都试图通过大力开发人力资源来实现社会经济结构的调整。科技是第一生产力,人才是第一资源,创新是第一动力。教育作为人力资源开发的重要途径,可通过人才培养为社会输出不同规格和层次的人才,同时通过知识再生产满足经济发展对知识、技术和人力资源的需求。因此,中国应在自身发展的基础上,深入了解湄公河国家的战略发展需要,为各国社会发展提供必要的人才支持。以各国人才需求驱动跨境高等教育人才培养模式变革,推动高等教育由社会边缘走向社会中心,强化高等教育的集聚-溢出效应,打造“人才-教育-产业-经济”的聚集链,(57)靳玉乐.中西部高等教育振兴的关键在人才[J].现代大学教育,2022,(2)．通过高等教育的合作与集聚促进物质和知识流动,增强区域内知识信息流动的内生动力,有效发挥高等教育对各国经济社会发展的引领作用。

(二)明晰重点:优化顶层设计,实现战略布局与实践路径的协同发展

在澜湄合作机制的推进过程中,由于现有机制与原有机制的重叠,(58)戴永红,曾凯.澜湄合作机制的现状评析:成效、问题与对策[J].国际论坛,2017,(4).各利益相关主体的利益存在分歧、责任不对称、规范构建缓慢等(59)卢光盛,聂姣.澜湄合作的动力机制——基于“利益-责任-规范”的分析[J].国际展望,2021,(1).问题。相应的,依托于澜湄合作机制的中国与湄公河国家跨境高等教育合作也面临对地域差异与文化冲突应对不足、机构之间良性互动效率不高、顶层制度设计与系统布局滞后等诸多问题和挑战。(60)刘海滨.“欧洲大学”倡议及其对“一带一路”高等教育合作发展的启示[J].重庆高教研究,2020,(6).这一系列问题的根源在于区域各国对澜湄跨境高等教育合作缺乏全局性、整体性的战略规划,既表现为对跨境高等教育规范建设不足,也体现在对跨境高等教育合作的目标、内容、路径、不同参与主体的权责边界的界定等问题的统筹规划不足。所以,在“澜湄合作”背景下提升中国与湄公河国家跨境高等教育的合作水平,需从区域层面和国家层面优化顶层设计,统筹制定教育合作的发展规划,强化组织、注重方法,努力形成发展合力,构建不同参与主体之间的协调与合作机制。一方面,中国应积极引领区域合作规范的完善,畅通区域跨境高等教育的合作机制。教育合作规范的完善需要选定至少一名“领导者”,带领各国共同完善合作规范。领导者角色的确定,往往取决于个体所承担区域责任的多寡。同时,一个国家能给区域提供公共产品的能力,是划分区域责任的标准之一。(61)黄河,戴丽婷.澜湄合作机制框架下的区域性公共产品供给研究[J].复旦国际关系评论,2019,(1).基于此,中国应发挥大国担当,积极承担区域合作领导者的责任,努力引领区域合作规范的完善,畅通区域跨境高等教育合作机制,从制度上保障教育合作质量。如完善由领导人会议、外长会、高官会、外交和各领域联合工作组会等组成的机制框架;加强澜湄六国国家秘书处或协调机构间的沟通与协调;设立年度高官向外长会提交行动计划的审议机制;逐步将优先领域联合工作组级别提升至高官级或部长级;深化澜湄跨境高等教育合作框架、合作内容、合作流程、质量标准、质量监督与反馈等。另一方面,中国应加强国内教育合作工作的统筹规划,完善参与主体的权责边界划分机制。一是国家级政府机构应做好宏观层面的统筹规划工作,将与湄公河国家跨境高等教育合作行动计划纳入优先议程,发布有关政策文件明确跨境高等教育合作的战略目标、战略定位、战略重点等内容,激发参与主体的积极性,明确不同层次、不同类型参与主体的角色定位,划分好不同层级政府间的权责边界,形成从中央到地方,从政府到高校的合作模式,优化制度环境,形成制度化的保障措施。二是地方政府主动对接中央的制度设计,全面解读相关政策,依托地方特色和高等教育优势,有计划地增设相关项目与课题。比如,强化省级精品课程开发、完善国际学生培养管理体制机制和学院标准等。对接高校则进一步提升国际化办学的硬件设施和软件设施,以优势学科专业为突破口,聚焦教育合作内容,落实人才培养方案等。这样,澜湄跨境高等教育各方形成从区域到国别、从国家到地方、从政府到高校的合力,教育合作也将实现战略布局与实践路径的协同发展。

(三)强化保障:健全合作机制,助推信息平台与制度体系的同步建设

中国与湄公河国家跨境高等教育合作既是宏观层面的国家战略和行动,更是涉及湄公河经济社会发展的人才需求和国民生活的民生需要。现阶段中国与湄公河国家开展跨境高等教育合作面临的实践困难之一在于,中国对湄公河五国经济社会发展所需人才的信息知晓不多。同时,缺乏有效的信息平台和制度来保障教育信息在国与国之间的顺畅流通。在与国际高等教育接轨的质量保障体系、国际质量认证标准、国际资格学历认证体系等的制度建设方面也明显不足,在一定程度上阻碍了澜湄跨境高等教育合作的有效对接和区域教育的深度融合。因此,为了加强对澜湄跨境高等教育合作的信息管理,强化跨境高等教育合作的质量监督,亟需健全相应合作机制。首先,把握各国高等教育的供需信息,为跨境高等教育的有效对接提供信息支撑。探明湄公河五国高等教育发展的现状,厘清各国当前和今后一段时间内的人才需求,重点是需求人才的专业结构或职业分布、人才需求的数量及其职业、学历或职业技能等级结构。其次,完善教育信息管理,为人才供需信息提供数据库平台。目前澜湄六国对跨境高等教育合作的信息管理存在明显缺陷,有的国家对跨境高等教育活动的开展甚至缺少必要的信息搜集和归类整理,这就造成国家与国家,政府与教育机构、高校之间存在严重的信息不对称。为了对办学机构进行社会监督和管理,我国应组织建立跨境教育合作的信息数据库,以各国的需求和供给数据为基础,将其按照一定的结构组合为数据库,同时收集高校的办学信息,将动态信息及时提供给社会各界,使公众更好地了解跨境教育方面的信息。最后,健全制度保障体系,为教育要素的畅通流动提供制度支撑。澜湄跨境高等教育合作亟需学历学分互认制度和质量保障体系的助力。(62)刘六生,陈雯雯,时雨景.澜湄区域教育合作:挑战、机遇与战略应对[J].云南师范大学学报(对外汉语教学与研究版),2023,(1).在学历学分互认方面,中国仍需出台政策,鼓励和推进与老挝、柬埔寨、缅甸3个国家的互认,同时应基于疫情防控期间在线教学实践的经验,引导高校逐步完善学分制,制定科学合理的学分互认制度和标准,扩大学生学习自主权、选择权,为学生选择学分创造条件。在质量保障体系完善方面,针对中国与湄公河国家跨境高等教育内外部质量保障主体责任不明晰且缺乏沟通等问题,应明确各主体在跨境高等教育质量保障体系中的责任分工,形成沟通协调机制,促进信息共享。如我国质量保障机构应充分了解合作国跨境高等教育质量保障体系的构成及监督方式,防止出现双方责任模糊或监督重复等现象;合作双方应充分交流并形成规范的跨境高等教育监督机制、评估认证机制,以加强跨境高等教育的审查。总而言之,只有在全面了解合作信息,实现制度体系保障下的教育信息有效共享和教育要素顺畅流动的前提下,澜湄跨境高等教育的合作才能取得实质性进展。