SFIC模型下的农作物秸秆污染困境及其治理路径——以F市乡村为例

张明锋，徐国强

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

党的十九大报告指出中国的经济已经从高速增长阶段转变为高质量发展阶段，因此国家经济增长不该再以资源消耗和环境污染为代价。中国经济学学者何爱平指出“绿色发展理念兼顾环境保护和经济增长，在生态保护的前提下寻找新的经济增长点，打破了资源环境的瓶颈，是实现人类社会永续发展的基础”[1]。再加上美丽乡村建设工程的提出，农村农作物秸秆问题受到社会各界的热切关注。

据统计，中国秸秆理论产量近9亿吨，居世界秸秆总产量的20% ～30% ，是世界第一秸秆产量大国[2]。随着经济的发展、人民生产和生活方式的改变，部分地区对农作物秸秆的需求量逐渐下降，低成本燃料如天然气等逐渐取代农作物秸秆作为农村主要燃料，而农作物秸秆和动物饲料，则逐渐转变为一大污染难题。

通过调查F市乡村农作物秸秆污染现状，本文在协同治理理论模型——SFIC分析模型的基础上分析F市农作物秸秆污染的实践困境，提出相应的对策建议，以促进秸秆的综合利用、推动农业可持续发展、保护和改善社会生态环境。

1 理论模型构建

安塞尔（Ansell）和加斯（Gash）（2007）采取“连续近似分析法”对不同地区的137个案例进行长期研究，提出了影响协同治理的4个关键因素，即起始条件（S）、领导推动（F）、制度设计（I）和协作过程（C），并以此为基础建立了SFIC分析模型。其中，协作过程是SFIC分析模型的核心，其他部分是协作过程的背景或影响因素[3]。需要注意的是，SFIC模型是在世界上若干案例的基础上建立起来的，在实践运用中有必要考虑中国国情，进行适当的调整与优化。在秸秆污染协同治理实践中，本文简化和调整了SFIC模型中的协作过程，将其视为四种运行机制的动态循环，即对话协商、利益协调、计划制定、协同行动。基于SFIC模型，优化后的秸秆污染治理框架如图1所示：

1.1 起始条件

以F市秸秆污染的协同治理实践为例，笔者将起始条件的相关变量集中在两方面：治理主体与协同动机。在治理主体方面，政府主要通过法律政策或财政补贴对企业和农民进行引导或激励，企业通过市场机制及其技术手段对秸秆进行综合利用，农民则依靠政府补贴或自费将农田的废弃秸秆交由企业处理。不同主体拥有不同且不均的资源与权力，农民和企业处于相对弱势的一方，秸秆处理过程中存在着一定的冲突。协同动机主要包括法律法规推动、利益因素推动和心理因素推动，利益是协同治理的根本动因。政府的财政补贴对于企业和农民都有利益驱动作用，企业收购价格对农民有着超出政府补贴的激励效果。

1.2 领导推动

在秸秆污染治理的各阶段中，领导推动都起着关键的作用。秸秆污染治理初期，领导主要为整个治理环节打下制度或资金基础，组织、动员各主体投入秸秆污染治理过程中，并不断给予强化。在协同治理的过程中，领导通过法律法规和方案制定，为整个行动指明方向，划清权责，同时协调各个组织机构之间的关系，以保证协同治理的持续进行。在F市秸秆污染治理过程中，政府既具备国家公权力，具有权威特性，又能充分考虑各方利益，拥有其他任何组织无可取代的公共领导功能，是推动协同治理的最佳领导选择。

1.3 制度设计

制度设计在这里指的是关于协作的基本协议和基本规则，这对协作过程的程序合法性至关重要[3]。制度设计就是在秸秆污染治理工作中各主体协同行动的的基本框架和规范性行为准则。首先政府制定政策或行动时要在一定程度上听取企业和农民的意见，开放性地征集社会诉求，如F市政府市长信箱就是一个开放的互动交流平台。其次制度设计的关键在于制定清晰的规则，使协作者权责明确，约束和促进其行动方式与互动模式。最后，协作治理的基础是信任，公开透明的制度设计又是信任的前提，所以制度设计透明化极其关键。

1.4 协作过程

安塞尔和加斯认为，良性的协同治理过程往往基于信任、投入和共识的良性循环，而这些则需要依靠多元主体之间真诚的沟通[3]。笔者将协作过程简化为四种运行机制的动态循环，即对话协商、利益协调、计划制定、协同行动。对话协商是机制运行的基础，各主体在沟通的基础上对权利、资源进行协调以达成共识，在此基础上制定行动计划并由各主体付诸行动，协同行动是前述成果的累积，为下一轮对话协商提供信息和反馈，以最大限度释放协同正效应，发挥协同优势。

2 现实困境分析

2.1 初始困境

首先，在治理主体方面，基层部门对于秸秆相关工作的实施效果不高，引导作用有限，秸秆焚烧的处置方式偏重于禁止而非疏导，工作的重点依然是通过严防死守不让焚烧。由于秸秆资源的自身特性导致收储工作繁杂，很难吸引和激励企业和农户从事这项工作，所以秸秆回收企业比较少。据调查发现，农民总是将各项保护工作寄希望于相关部门。由此可见三大主体之间资源分配并不平衡。如果利益相关者之间存在重大的权力与资源不平衡，以致重要的利益相关者不能以有意义的方式参与，那么有效协作治理需要致力于一个积极的战略，即授权和代表弱势或弱势的利益相关者[3]。然而，作为最重要的基层组织，村民委员会逐渐变成了执行秸秆禁烧政策的最后一环，是负责禁烧的主体，而农民是客体，这不利于基层作用的发挥。

其次，在协同动机方面，根本动力在于秸秆综合利用的成本与收益。根据相关政策规定，打捆离田和秸秆还田的农民可以获得20元/亩的补贴，而秸秆粉碎还田还还可以获得10元/亩的补贴。但农民普遍表示，这些补贴甚至不足以弥补秸秆收储的成本，导致秸秆的利用入不敷出。作为秸秆资源的需求方，企业、市场参与程度对秸秆生产资料市场的正常运转至关重要，然而政策没有规定企业回收秸秆的责任，企业自然不愿意承担回收秸秆的高昂运输成本，农民向相关企业运输秸秆不能挣钱反而赔钱，所以就会出现秸秆在地里没有人回收的局面。此外，阜阳市虽然劳动力丰富，但人均教育水平并不高，如图2所示，2021年F市每10万人中，大专及以上学历人口仅占8.09% ，农民并不具备完全的责任意识和大局意识，也难以依靠道德约束和道德自律参与秸秆协同治理工作。

图2 2021年F市每10万人受教育程度人数比例图

2.2 领导困境

秸秆污染治理的协作过程需要加强引导与沟通，保证各主体在统一的规划下发挥协同效能。在这个过程中要求细化政策，引导并协调各方有序开展秸秆处理工作。然而在实际操作中，以2021年为例，执行部门在全市范围内持续保持秸秆禁烧高压态势，实施农作物秸秆（包括垃圾、荒草、树叶等）全年、全时段、全区域禁烧，做到“不燃一把火、不冒一处烟、不见一块黑斑”。这种高压态势虽然暂时性解决了焚烧秸秆的问题，但秸秆处理的成本往往由农民和企业买单。通过走访相关区县的乡村发现，一些中心村的规划仅在完成后于公示栏公示，没有事先征集建议与意见；有关干部还表示，F市大部分村落村民以外出打工为主，留守村民多是老人、妇女和儿童，文化程度不高，直接参与乡村建设的水平和能力有限；而为了处理收割后的遗留秸秆，各地基层部门会在午收、秋收阶段主动去联系当地对秸秆有需求的企业，但是即便是有了企业收购秸秆，农民仍然不太乐意去运输销售秸秆，原因是秸秆收购价格与秸秆回收成本之间的不平衡。在SFIC分析模型中提到，在权力分配较不对称或参与动机较弱或不对称时，如果有一个较细的政策执行标准，在过程一开始就赢得各利益相关者的尊重和信任，那么协作治理就更有可能成功。若要实现协作治理的目的，就要求政府发挥强有力的领导作用，充分考虑农民和企业的利益，消除他们对政府政策存在的顾虑。

2.3 制度困境

法律制度规范和约束着治理主体的行为方式，是多元协同主体参与秸秆治理的重要规则，它使得各主体的行为规范化、制度化。当前F市秸秆污染协同治理的制度建设与秸秆综合利用的目标仍有差距。具体来说，目前秸秆污染治理尚未形成系统的自上而下的法律制度。2017年F市经济技术开发区为促进秸秆综合利用产业园的建立出台了相关秸秆综合利用产业发展的扶持试行办法，2021年修订印发了有关农作物秸秆产业化利用奖补的工作实施细则以进一步发展秸秆产业化利用，但是现有法律法规倾向于经济补贴和奖励，未充分考虑农民与企业的心理因素，忽视企业与农民的社会责任培养，虽然短时间内有一定成效，但无法达到长期的激励效果。其次，关于秸秆污染协同治理的主题在宏观层面上的法律制度中一直没有被提及，农民群众和社会企业都认为秸秆污染治理是政府的“一家之责”，在秸秆污染治理过程中，政府与企业、农民处于管理与被管理的对立地位，难以有效进行协调。现阶段F市秸秆污染治理方式主要是以行政手段严格禁止或是以经济手段诱导，在制度层面上存在权力分配不均衡的现象，政府与企业、农民的关系需要进一步理顺。

2.4 过程困境

Ansell和Gash认为沟通是合作的核心。笔者将协作过程简化为对话协商，利益协调，计划制定，协同行动四大环节，认为不论是利益协调、计划制定或是协同行动都是以良好的沟通为基础的。

2．4．1 对话协商与利益协调的问题。在秸秆还田方面，政府对于秸秆粉碎还田的土地给予10元/亩的经济补贴。可是对于秸秆粉碎还田，农民依然有意见，主要包括：（1）秸秆腐熟过程中会导致作物根系缺氧，还田不当会影响作物的生长。（2）秸秆分解时间长，下一个收割季的土地仍然存有前一季收割后的还田秸秆，种子无法充分接触土壤，影响播种成效。（3）秸秆还田无法像燃烧秸秆一样消灭虫害，反而为虫卵提供了生存空间，不仅使土地耕种更加费时费力，所需的化肥量也大大增加。

在农民看来，秸秆是其私人物品，其在处理的过程中享有全部的所有权和支配权，他们在整个处理过程中只需要对自己的行为负责，不需要考虑其后续外部性。所以，农民自身并没有养成良好的储蓄意识，对于政府倡导的秸秆处理方式也不太满意。由此可见，政府与农民之间并没有进行充分的沟通协商，政府的领导作用发挥并不充分，农民个人利益与政府所代表的的公共利益之间的分配并未充分考虑并合理分配，农民的个人利益得不到充分保护，由此引发公共利益的损失，造成部分农民偷偷焚烧或丢弃秸秆。

2．4．2 对话协商与计划制定、协同行动的问题。政府要求秸秆粉碎程度要在3.5厘米以下，这就必须要有大型收割机械的配合，而目前市面上可以达到秸秆还田标准的大型收割机较少，农民通常提前与收割机联系，或者前往国道与省道拦截收割机进村。当前，基层政府管理部门在收割季节会对收割机进行严格管理，对收割机的数量及种类提出了更高的要求，出现了收割机供应不足的现象。农民联系大型的粉碎型收割机进行收割作业遇到较大困难，导致其无法及时完成收割，又不能进行秸秆还田。“一机难求”的局面究其原因是因为具体执行标准的制定并未充分考虑各方需求与市场实际情况，并且在协同行动时往往出现现实情况与规划不符导致行动中断或混乱的情况出现。

2．4．3 计划制定的问题及其与协同行动的问题。首先，在计划制定方面，笔者在走访过程中发现基层政府大多着眼于建设乡村基础设施，长远意识淡薄，缺乏可持续发展农业生产的思想，农民的基本生活时常遇到政策条例不符合生活现实等问题。如村庄为了保持环境整洁，禁止院落随意堆放秸秆，尽管村内有专门的秸秆堆放点，但是只能满足周边农户的需求。

其次，计划制定与行动也存在问题。例如，在秸秆处置方面F市定下的目标任务是，科学布局全覆盖的秸秆收集转运体系，大力推广龙头企业带动的产业化利用模式。2021年F市秸秆综合利用率保持在91% 以上。然而在走访中发现，多个乡镇仅仅选取了一些闲置的土地作为秸秆收储点，并没有及时完善后续项目。尽管政府鼓励农民合理处理秸秆并联系相关企业进行收储，但由于缺乏详细相应支持措施，导致农民与企业的行动受限，协同效能未得到充分发挥。

3 路径选择

3.1 构建多主体协同治理机制

秸秆污染治理并不是政府单方的工作，需要政府、企业和农民共同配合。政府应建立多主体协同治理机制，使得各方主体明确责任，相互配合，以达到“农民增收、企业创收、减少污染、节约资源”的多方受益多方满意的目标，实现秸秆处理价值最大化。

首先，构建多主体协同治理机制，要求各方主体明确责任。对于政府来说，要做好秸秆污染治理的顶层设计，通过立法形式明确自身在秸秆污染治理过程中的职责与权力，尤其是村民委员会的职责与权力。同时，要明确相关企业的权利、义务，按照约定合同承担起自身职责。村民作为直接参与秸秆处理的个体，要自觉遵守秸秆处理政策，增强参与秸秆治理的积极性。

其次，构建多主体协同治理机制要求协同治理渠道保持畅通，使得政府、企业、农民可以及时沟通交流。例如，可以通过定期召开会议的形式，让各主体代表参加，总结秸秆处理过程中的问题和意见，对自己工作进行客观、真实的评价，做到查漏补缺。此外，可以通过设置举报平台、公开热线、在线曝光台、暗访检查等方式，建立政府、企业、村民的评价机制，推动企业和村民参与到对秸秆处理的评价中，让相关主体充分认识到自身的不足，促进秸秆治理工作提质增效。

3.2 政府高效参与，提高政策统筹

由于政府具有社会事务管理职能，负责统筹规划、协调管理秸秆处理的全过程。这就需要F市政府调整工作导向，转变自身管理理念，深刻理解“堵不如疏”的道理。相关职能部门要提高综合协调能力，调动各方力量推动形成市场产业链，借助政策、财政的支持大力支持秸秆利用企业，促进多元主体参与秸秆污染治理工作，使工作的重心由原来的 “严堵”转变为现在的“疏导”。其次，企业掌握着最新秸秆处理技术，能直接影响秸秆处理的效果，因此基层政府要着重发展秸秆产业，鼓励企业创新。F市政府需要建立健全的奖励机制，营造出良好的创新氛围，提升秸秆产业的创新力。还要对当下的法律法规进行梳理，完善具有地域特色的规章制度，注重机制建设、环境建设与创新投入之间的关系，完善秸秆技术的创新环境，从法律、制度、财政等各方面做好支持工作，促进秸秆利用产业链的形成。

3.3 利用市场机制，鼓励企业参与

市场机制的充分发挥，要求充分利用市场的信息传递作用，将秸秆的供求信息在最短的时间内传递到企业、农民和市场，以利益和竞争刺激企业提高市场竞争力，积极推动技术创新。由当地秸秆企业发展情况可见，秸秆企业的作用并没有得到充分发挥，秸秆利用方式偏重于能源化与肥料化（如图3），在秸秆原料化与基料化方面缺乏技术与资金支持，秸秆综合利用程度不够。因此，F市要促进秸秆市场与企业构建完整的产业链，提升企业的综合竞争力与市场抗风险能力。企业应利用秸秆产业链尽可能向上游和下游发展，创造一条秸秆利用的多元化的之路。

图3 F市农作物秸秆综合利用情况比例图

3.4 调动农民热情，提高参与程度

首先，人民对美好生活的向往是建立在富裕的生活基础之上的，国家和政府要努力提高农民生活水平，进而提升其环保意识与环保能力。随着生活品质的提高，农民的环境保护意识逐渐增强，他们投入更多的精力自发地参与乡村生态建设。并且随着经济收入的提高，农民可以接受更多的教育，提高文化水平，意识到秸秆污染问题的严重性，主动参与到秸秆综合利用中。其次，政府要加强政策宣传和教育。农民秸秆处置的老旧观念是阻碍秸秆综合利用的主要原因，政府部门必须要进一步利用好各种宣传媒体平台，定期宣传防范秸秆污染相关知识。当地政府可以考虑通过对学生的教育宣传，间接提升学生家长对秸秆污染问题的思想认知水平。此外，村组工作人员的专业知识与素质水平也是政策宣传的影响因素之一，乡镇政府要定时定期培训村干部的专业知识和沟通能力。最后，政府机关要预留足够的补贴资金用于秸秆处理，鼓励更多农民开展秸秆多样化利用。

综上所述，实现美丽乡村建设，提高人民的生活水平和幸福感，政府的首要任务就是构建政府引导、企业处理、农户合作的秸秆污染治理协同机制，调整秸秆综合利用的工作重心，改变农民的思想观念，努力让秸秆成为农民获得经济收益的工具及致富手段，实现人与自然的和谐发展。