平台经济常态化监管重点及路径研究

■文/苏杰芹（北京市市场监管发展研究中心）

平台经济是数字经济发展的核心，是我国数字经济的驱动引擎和新动能，其以全新的生产力组织方式，在推动产业升级、优化资源配置、实现跨界融合、加速技术创新、贯通经济循环发展中起到愈发重要的作用，将在实现经济高质量发展中提供更为有力的支撑。2022年以来，国家层面密集部署推动平台经济健康发展，提出对平台经济发展实施常态化监管，但相关监管部门如何确定监管重点，采取何种措施提高常态化监管水平，仍然是一个值得持续关注和研究的重要问题。本文聚焦促进平台经济健康发展，更好服务经济社会发展大局，对常态化监管路径提出一些意见建议。

一、相关政策举措

2022年，我国对平台经济的政策由“发展和规范并重”到“促进平稳健康发展”，再到“支持平台经济健康发展”，对平台经济实施常态化监管。1月，国家发展改革委等九部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，明确坚持发展和规范并重。3月，国务院金融稳定发展委员会专题会议提出，要设置好平台经济发展的“红绿灯”。4月，中共中央政治局会议首次提出“出台支持性具体措施”，对平台经济实施常态化监管。6月，《中华人民共和国反垄断法》修订完成，进一步明确反垄断制度在平台经济中的适用规则。7月，中共中央政治局会议再次提出，“推动平台经济规范健康持续发展，完成平台经济专项整改，对平台经济实施常态化监管，集中推出一批‘绿灯’投资案例”。8月，全国市场监管工作电视电话会议明确，“要抓紧抓好平台经济常态化监管，加快出台支持平台企业健康发展的政策措施，着力构建以事前预防为重点的监管制度体系，尽快完善早发现早纠正的梯次监管工具”。12月，中央经济工作会议提出“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”。

2023年以来，平台经济常态化监管意识进一步增强，着力提升常态化监管水平，各地继续出台相关政策举措。3月，国务院政府工作报告提出“大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展”。北京制定《关于支持平台企业持续健康发展的若干措施》，持续优化网络市场环境；发布《关于试行开展支持平台经济发展优化个体网店经营者登记管理工作的通知》，优化个体网店登记管理工作；制定《关于推动北京互联网3.0产业创新发展的工作方案（2023—2025年）》，探索利用监管沙箱等方式建立有效的监管措施和防控机制。上海出台《关于促进本市生产性互联网服务平台高质量发展的若干意见》，16项措施提升平台发展能级和辐射带动力；制定《上海市促进产业互联网平台高质量发展行动方案（2023—2025年）》，促进产业互联网平台高效赋能实体经济。浙江出台《关于促进平台经济高质量发展的实施意见》，全力打造平台经济现代化治理先行省。广东发布《支持广州创建全国网络市场监管与服务示范区的行动方案》，16项措施推动网络经济高质量发展。杭州出台《杭州市网络餐饮外卖配送监督管理办法》，规范网络餐饮外卖配送活动。

二、相关文献研究

一是关于监管部门。郑彬睿（2023）认为，对平台经济常态化监管要树立总体国家安全观，促进国家监管体制和平台规则形成良性互动；加快政府数智化转型，实现对平台经济的全方位监管；加强国际合作，构建网络命运共同体。任晓聪、于左（2023）认为，建设平台经济常态化监管体系要弹性平衡创新与监管问题，实施公私一体化协同监管，合理确定平台责任与监管边界，采取事前监管、精准施策，并针对价值创造型平台、价值增值型平台积极探索针对性常态化监管措施。二是关于监管方式。郑彬睿（2023）认为，要构建更为完善的社会信用体系，对平台企业行为形成软约束，对其各类违规行为进行提前预警和合理约束，并给予一定容错试错机会和空间；要加强对平台企业的指导和培训，进一步压实平台企业责任。戚聿东等（2021）认为，平台经济监管要防止“一刀切”，根据平台经济特点进行清晰分类，针对不同平台企业类型和特征采取更为精细化的监管措施；监管要更为审慎，不要忽左忽右，做到依法监管，切忌盲目创新监管方式，增强监管确定性和有效性。三是关于协同治理。凌永辉（2022）认为，平台企业具有“社会人”和“经济人”双重角色，平台企业自我监管与政府公共监管在功能目标、技术手段、法律效力三个方面存在既互补又制衡的协同关系，可构建平台经济二元监管框架。王勇、陈美瑛（2020）认为，在事前、事中以及事后监管中，平台企业私人监管与政府规制应做好分工，并相互协同，且应更多发挥平台企业的私人监管作用，以市场机制来提升治理效果。陈端、谢朋真（2019）认为，平台企业在数据资源、算法技术等方面具有更大优势，但又存在内部监管动力不足的问题，需协同公众价值与商业价值、政府监管与平台监管互通共促、完善评价体系推动企业履责、搭建全方位高协同治理网格。

三、平台经济常态化监管重点

相关政策举措及文献研究均为平台经济常态化监管提供了方向和参考，但需进一步明确什么时候该监管、不同环节应该监管哪些内容、哪些内容应该重点监管，并根据平台经济发展形势不断调整，即不是事事监管，而是有重点内容或方向的监管。

（一）瞄准头部平台企业发展问题

2023年4月28日，中共中央政治局会议针对平台企业规范发展，首次提出“鼓励头部平台企业探索创新”。头部平台企业掌握大量资源，具有强大的技术实力，拥有“航母级”庞杂的业务领域与细分赛道，对整个平台经济发展生态具有重要的影响力。对于这部分企业，常态化监管要加强沟通，针对反垄断、反不正当竞争、防止资本无序扩张、隐私信息保护、信息归集利用等明确规则，方便企业更好检视自身经营行为，精准地做出市场决策。进一步明确平台经济“红绿灯”具体要求，鼓励符合国家高质量发展政策导向的互联网、大数据、人工智能等与实体经济深度融合领域的项目或投资行为，支持平台企业加快在新技术、新业态等方面的自主创新，强化责任担当，发挥资本的积极作用，助力数字经济发展。同时，常态化监管需保持前瞻性，瞄准头部平台企业发展最新动态、最新内容、最新布局，提前谋划，做好事前监管，为平台经济发展营造“稳定、透明、可预期”的政策环境。

（二）聚焦平台经济发展共性问题

平台经济具有跨界范围广、业务规模大、细分领域复杂、发展变化快速、影响涉及面大、专业性强等特点，平台经济常态化监管需聚焦其共性问题。据预测，2030年中国整体平台经济规模将达到100万亿元（阿里研究院、德勤研究，2017）。同时，平台经济的高速发展也会带来一系列问题和挑战：一是资本无序扩张，影响行业健康发展；二是市场垄断，阻碍市场公平竞争；三是滥用规则算法，损害相关各方合法权益；四是易模仿复制，抑制技术创新发展；五是自建生态圈，遏制市场发展活力。因此，平台经济常态化监管要重点关注以下几点：一是强化“反垄断”，保障市场公平竞争；二是做好数据信息保护，维护各方合法权益；三是注重企业科技、模式、应用场景等多元创新，增强创新发展动能提升核心竞争力。

综上，对平台经济进行常态化监管，要明确平台经济监管的重点内容，平衡好平台经济发展与经济社会安全稳定大局的关系，做好事前监管、预防性监管，引导平台企业发挥好在提振就业、促进消费、科技创新、激发市场活力以及实现经济转型升级等方面的重要作用。

四、平台经济常态化监管路径

目前，平台经济常态化监管在具体实施操作落地方面仍存在反应不及时、不够全面等问题，常态化监管既要看到平台经济带来的新风险新挑战，也要充分关注平台经济发展的价值，需进一步采取有力举措推动平台经济健康持续发展。

（一）前瞻布局，细化规则，形成稳定政策预期

新科技革命不断推动平台经济衍生出新产业新业态，各相关监管部门及地方政府需及时转变思维观念，执法思路和措施中要充分关注新业态本身的特殊性，聚焦平台经济发展趋势变化，提前谋划布局监管措施，避免以传统方式和旧框架去处理新问题，探索适合新业态的监管思路和监管模式创新。针对平台经济发展特点，进一步细化法律法规及政策规则，在个人信息保护、数据安全问题、网络信息安全、反垄断、反不正当竞争等方面形成可对照可操作的行为规范准则，能够清晰划定平台企业的行为边界，并对平台企业的越界行为或情况，明确相应的监管措施。提升监管规则实操层面的精细度，强化对平台企业未来合规经营发展的指导和培训，明确监管理念和措施，释放政策动向，为平台企业发展提供稳定、透明的政策预期。

（二）分类施策，技术赋能，构建精细化监管体系

平台经济跨度广、形式多、差别大、赛道新，综合性与生态性特征显著，呈现问题各不相同，主管部门和相关监管部门要主动对接，针对不同类型平台的情况“量身监管”、分类施策，增强风险识别能力，实行包容审慎监管，帮助企业补短板强弱项。“鼓励平台企业加快人工智能、云计算、区块链、操作系统、处理器等领域技术研发突破”，引导平台企业加大资源共享和数据开放，构建开放、融通、有活力的数字经济发展环境。强化信息技术赋能，注重使用先进的常态化监测方式，创新监管工具，推进智慧监管，提升对平台企业实际运营中各具体环节行为及行为效果监管水平；优化监管流程，实施触发式监管，进行动态的行为调控和引导式监管，构建精细化监管体系，实现对平台经济常态化、规范化、精准化监管。

（三）统筹协同，互联互认，强化综合监管效能

完善跨部门协同监管机制，避免政策叠加或多头执法的问题。针对新业态出现多部门职权交叉的情况，要有常态化的职权分工确定和协调机制，避免长期处于不明确不确定的监管状态。统筹加强不同监管部门之间执法协调，避免重复执法或短时间内密集、频繁执法；不同监管部门之间要分工明确，厘清相关监管部门权责界限，并统筹协同，避免重复监管、交叉监管，实现互联互认，同一事项监管的标准要统一，推动形成监管合力，提升监管效能。研究建立网络监管中日常性的有效平台治理机制，注意增加透明性，实施公开性日常化监管、智能化治理预防和及时化解重大风险，提升防范化解重大风险的能力，为平台企业发展营造良好的营商环境。

（四）政企互动，协同治理，极大调动发展积极性

实现有效的常态化监管，离不开平台企业的自身治理，平台经济常态化监管要注重监测平台企业的各种发展动向，了解企业交易规则、算法推荐、盈利模式等，合理划定平台责任边界，强化平台企业主体责任落实，督促平台企业自身进行治理创新，从而更好地实现监管，同时极大调动平台企业发展积极性。强化相关监管部门与平台企业之间的日常合规交流，重视数据双向赋能，交互共享，探索建立政企数据交换平台，一方面政府数据和公共数据为平台企业合规发展提供指导，另一方面平台企业发挥技术优势在特定领域用数据对政府监管赋能，为常态化监管提供更多真实有效数据。此外，充分发挥行业协会、平台经营者和消费者等社会力量对平台的监督，多方合力构建平台经济发展良好生态。