民营企业参与重大创新的困境与对策

尹西明，吴善超，魏阙

（1.北京理工大学管理与经济学院；2.清华大学技术创新研究中心；3.中国科协创新战略研究院；4.之江实验室发展研究中心）

党的二十大报告提出“完善科技创新体系，提升国家创新体系整体效能。优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”。在加快实施创新驱动发展战略背景下，民营企业在国家创新体系、现代化产业体系中的地位作用日益凸显，如何有效协同整合民营企业的创新活力和国资央企的比较优势，是突破创新主体在“有效市场”上“难为”等瓶颈，全面提升国家创新体系效能的重要突破口，更是加快实现高质量发展这一中国式现代化首要任务的关键。

二十届中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过《关于强化企业科技创新主体地位的意见》，提出“积极鼓励、有效引导民营企业参与国家重大创新，推动企业在关键核心技术创新和重大原创技术突破中发挥作用”。《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》明确指出“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量”，并对着力支持民营企业提升科技创新能力，培育民营科技领军企业、支持民营企业承担国家重大科技项目和参与创新平台建设等作出一系列部署。

与此同时，也要清醒认识到，民营企业参与国家重大创新仍然存在“有能力没渠道、有意愿没环境、有作为没回报”等突出瓶颈问题。2023年7月7日，国务院总理李强主持召开经济形势专家座谈会时强调，当前中国正处在经济恢复和产业升级的关键期，结构性问题、周期性矛盾交织叠加，“要建立健全政府与民营企业、外资企业等各类企业的常态化沟通交流机制，希望专家学者立足国情实际，发挥专业优势，在研究工作中把握客观规律，把握发展大势，多提建设性的意见建议，为推动高质量发展贡献智慧和力量”。

对此，本文从历史逻辑、发展逻辑和政策逻辑出发，回顾了民营企业参与国家创新体系和现代化产业体系建设的历程和贡献。在此基础上，梳理了新征程上民营企业参与重大创新存在的主要瓶颈问题，进一步提出从“做活出题人、做优揭榜人、做强答题人、做好阅卷人”着手，强化企业科技创新主体地位，鼓励引导支持民营企业参与重大创新，构建民营企业（以下简称民企）融入全链条创新的雁阵格局，加强科技创新全链条管理和加强科技管理工作协调联动成效，促进民营经济做强做优做大，进而有力支撑高水平科技自立自强，有效助力高质量发展和中国式现代化。

一、民营企业在国家创新体系和现代化产业体系中的地位日益突出

（一）历史逻辑：民企逐步成为推动科技创新的生力军

改革开放以来，民企蓬勃发展，作为生产主体在稳增长、促创新、增就业、改善民生等方面发挥了重要作用。党的十八大以后，民企在新一代信息技术、新能源汽车等战略性新兴产业领域不断取得突破，引领我国产业向价值链中高端迈进，逐步成为重要创新主体，涌现了一批具有较强创新能力、资源配置能力、市场竞争能力、企业治理能力的创新型企业。据统计（除特别指出外，本文数据主要来源于《中国科技统计年鉴（2022）》《2022研发投入前1000家民营企业创新状况报告》《2023中国民营企业500强调研分析报告》），有研发机构的民企数量由2012年的1.8万家上升至2021年的7.8万家，年均增长48.4%；民企科研人员由2012年的59.6万人上升至2021年的260.5万人，年均增长48.6%。连续多年的高强度研发投入造就了华为、小米、比亚迪、百度、腾讯、阿里巴巴、大疆等一批高科技民企，在5G通信、智能制造、新能源汽车、云计算、无人机等新兴领域实现了从“并跑”到“领跑”的跃升。截至2021年底，我国高新技术企业数量已达33万家，到2023年7月全国已培育专精特新中小企业9.8万家，民企逐步成为推动科技创新和中国式现代化的生力军。

（二）发展逻辑：民企创新呈现蒸蒸日上的生命力

民企在平台建设、要素汇聚、开拓新赛道、开辟新领域新业态方面呈现旺盛的生命力。向价值链上游攀升的迫切需求导致民企近年来瞄准高精尖领域的创新“蓝海”持续加大投入。2021年全国研发投入前1000家民营企业的研发总费用已突破万亿大关，同比增速23.1%，研发人员同比增长近10%，超过七成企业参与了省级工程研究中心、重点实验室、院士专家工作站等各类平台建设。创新成为企业做大做强的重要引擎。2022年全国民营企业500强中，研发强度超过3%的企业达到86家，研发人员占比超过3%的达到326家。通过灵活构建创新生态、积极拓展新兴领域，民企科技创新对我国产业现代化产生了巨大的牵引带动作用。

（三）政策逻辑：民企参与重大创新信心不断提升

政府引导和鼓励企业创新的各项政策近年逐步落实落细，加计扣除、减免税政策范围和力度持续加大，政策效力日益显现。2018年起工业和信息化部开展专精特新“小巨人”企业培育，促进其在创新能力等方面得到提升；2019年起全面试行留抵退税制度；2020年六部委联合发布《关于支持民营企业加快改革发展与转型升级的实施意见》继续推进减税降费，进一步降低用能用网成本，深入推进物流降成本；2021年国务院出台《提升中小企业竞争力若干措施》提出完善创业投资发展和监管政策，促进中小企业创新创业创造；2022年起施行基础研究投资全额税前扣除制度；2023年研发费用加计扣除比例提升至100%；2023年5月工业和信息化部等10部门启动科技成果赋智、数字化赋能中小企业专项行动。2022年，民营企业500强中有超过83%的企业享受到各类创新政策的优惠，59%的企业享受到各级各类人次政策扶持，覆盖创新全链条的优惠政策有效缓解了民企创新的资金难题，民企参与重大创新的信心迅速提升。

二、民营企业参与重大创新存在的瓶颈问题

（一）“有能力没渠道”

我国头部民企研发投入巨大，仅华为一家企业2022年研发投入就达到了1615亿元，2021年全国研发投入前1000家民企的研发总费用占全国科研总投入的近四成，占企业研发总费用一半以上。但是，常态化、体系化的政企沟通不畅，民企发声不足，以专精特新“小巨人”和制造业单项冠军为代表的民企，在国家重大科技战略布局的“前半篇文章”——重大创新需求问题凝练、创新任务设计决策部分缺乏话语权，行业前沿、潜在颠覆性技术趋势和创新需求难以及时精准反馈到决策者。民企与高校院所的敏捷互动机制尚未建立，与国资央企、科研院所仍未形成重大创新“合力”。一方面，管理部门受限于行政问责和绩效考核的压力，对民企承担重大创新任务缺乏足够信心；另一方面，民企也担心重大创新需求与自身发展目标的错位导致研发投入的综合回报不如预期。最终造成大部分民企在国家创新体系中长期处于“单打独斗”的困局。

（二）“有意愿没环境”

党的十八大就提出要确立企业在技术创新中的主体地位，但时至今日民企参与重大创新仍存在隐形障碍。重大科技平台对民企开放程度不足，民企在重大创新平台、资源汇聚和技术路线选择方面呈现被边缘化倾向。融资难融资贵这一民企面临的“老大难”问题依然未得到实质性缓解，民企在融资担保、贷款利息等方面仍然处于弱势地位，制约民营企业持续投入研发和加快成长为世界一流创新企业。加上中美科技博弈加剧，美元风投基金“撤离”中国，经济增长预期下降制约了领军企业投资初创企业的动力，初创型民营科技企业面临的融资约束难题日益凸显，科技金融服务断档风险加剧。

民企在项目申报环节与高校院所面对着同样的人才职称、科研项目经验标准，这些是民企很难具备的。项目运行环节，民企在技术路线、资金使用等方面尚未真正发挥牵头作用，即使是民企牵头的重大创新合作，也难以实现真正协同。项目验收环节，验收条件中的论文和专利产出对民企意义有限，重大创新中产出的新技术新产品存在转化盈利周期长的问题，造成民企项目验收难。成果转化环节，支持民企重大创新的差异化政策仍然不到位。例如药品开发中，原创药按国家集采政策与仿制药统一砍价，企业从重大创新中直接获益的预期不稳定、路径不明确。2022年民营企业500强中15.2%的企业认为缺乏公平的竞争环境是制约创新的主要因素之一。

（三）“有作为没回报”

不同于高校院所，民企在参与重大创新时不但关注“能用”，更关注“好用”，但项目立项时重技术指标轻产业化指标，导致重大创新成果难以真正“用好”。重大创新通常涉及多主体参与，缺少高能级创新平台支撑的民企在重大创新中的主导权显著不足，对于技术路线和研发进度缺少话语权，造成最终成果与企业和市场的需求相差甚远，带来的经济回报小于预期。《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》规定，项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金可留归项目承担单位使用。但实际操作中，结余科研经费的使用仅限于科研活动的直接支出，企业在灵活利用结余科研经费方面仍面临诸多限制。以上原因造成民企参与重大创新的回报激励不足，抑制了持续参与意愿。

三、构建雁阵格局，引导支持民营企业参与重大创新

（一）做活出题人：强化领军民企重大创新决策主体地位

部分民营领军企业已具备与高校和科研院所共同参与科技强国顶层设计和重大决策的能力、动力和活力，建议进一步给予战略型民营企业家和民营科技领军企业中的战略科学家在面向市场的重大创新方面更多的话语权。借鉴美国NASA等项目管理经验，在重大科学问题攻关上凝聚各界共识，发挥社会声誉对龙头企业参与重大创新的激励作用。改革重大科技项目组织攻关方式，探索适配不同任务场景的“揭榜挂帅”“赛马制”“军令状”等多元化机制，提高科技领军企业申报积极性，形成领军民企在重大创新决策中平等、广泛参与的新格局。

（二）做优揭榜人：强化民营科技型企业创新资源集聚主体地位

科技型中小企业技术含量高、创新能力强，是极具活力和潜力的创新主体。以“蜂群”战术统筹发挥全国32.8万家科技型中小企业的灵活性优势，提升其在经费决算、考核激励、团队组建等国家重大科技战略实施“后半篇文章”话语权。对于国家级、省部级重大或重点科研项目、科技工程和军民融合战略需求项目，应进一步对民营企业开放，以“英雄不问出处”的创新自信，给予非公类高科技企业一视同仁的参与机会，对能切实解决国家高精尖缺技术需求的企业给以优先支持。

引导资金集聚，聚焦“急难愁盼”。凝聚各方合力搭建民企融资对接平台，通过种子基金、风险投资、投贷联动等金融工具为不同发展阶段科技型中小企业提供金融公共服务，支持有实力和发展潜力好的民企开展中长期融资贷款，实行“一企一策”，免除民营科技型企业参与重大创新做“无米之炊”的后顾之忧。

引导人才集聚，保障“第一资源”。畅通科技创新人才体制内外流动的“旋转门”机制，保留在企业参与重大创新人才的编制待遇的基础上，高校院所与企业创新成果互通互认，探索形成人才在校企间“能进能出”的新机制新路径。

引导政策集聚，完善诚信伦理体系。建立健全符合民营科技型中小企业特点的奖惩一体化科研诚信和科技伦理治理体系，强化民营科技型企业在重大创新中的使命感、责任感，提升负责任的创新质量。

引导项目集聚，试点探索民企自主设立课题、牵头攻关、集聚资源的“一条龙”模式，消除民营科技型企业参与申报重大创新时的不合理门槛和隐性歧视政策。

引导信息集聚，构建支撑大中小民营科技型企业融通创新的科研信息平台，数实结合推动民营科技型中小企业融入重大创新生态，形成创新“合力”。

（三）做强答题人：强化大中型民企创新平台建设主体地位

科技部相关统计显示，2021年国家重点研发计划中，有584项由非公有制企业牵头承担，占总项目数的67.9%，业已形成大中型民企参与重大创新的一股“新势力”。借鉴国资央企经验，鼓励支持民营大中型企业建设中央研究院，协调企业内部创新资源，强化企业自身基础性、共性、前瞻性核心技术研发能力。鼓励向民企开放共性技术平台、行业数据库；鼓励支持大中型民企与国资央企或其他国家战略科技力量合作共建产业技术研究院、未来产业研究院、颠覆性技术研究院等高层次、高能级科技创新平台。

围绕重点产业建立一批以龙头企业或专精特新“小巨人”企业为核心的创新联合体，支持民企以创新联合体形式主持参与国家重大攻关任务，开展关键共性技术研发、技术标准编制，解决“卡脖子”问题。对牵头组建制造业创新中心、国家工程实验室，参与国际大科学计划和工程的民企可以给予全额退还增值税、抵免所得税等政策优待。

探索对企业并购国际先进技术纳入研发经费加计扣除政策体系，引导支持民营企业利用市场化优势积极开展海外并购、引进国际先进技术，弥补国内企业在国际上存在的技术短板，及时捕捉国际产业前沿和新兴颠覆性技术机会。

（四）做好阅卷人：强化民企重大创新成果转化主体地位

2022年全国技术合同成交额已达到4.8万亿，企业贡献了超过80%的技术吸纳，已成为成果转化的核心。进一步发挥民企贴近市场、技术敏感度高、对新兴技术转化模式灵活等优势，强化民企在重大创新成果转化中的主体地位，进一步支持军民融合创新联合体建设，探索面向国家战略急需和未来战略必争领域的军转民、民参军双向绿色快车道，建立健全场景驱动、企业主导的新型科技成果转化体系。

一是建立权责对等的国家重大创新奖惩机制，将成果转化纳入重大创新项目的考核指标，设置成果转化应用的里程碑节点。二是允许企业在科研项目结题时将预期成果转化收益作为项目成果，并建立成果转化跟踪审计制度，将企业成果转化履约情况纳入科研诚信系统。三是推广“先用后转”制度，充分保障民企在参与重大创新过程中受益。四是灵活采用后补助支持民企成果转化。对参与重大创新且助力成果产业化、产生经济效益较好的科技型企业，按照上年研发投入的一定比例给予研发投入后补助。五是推广科研经费“包干制+负面清单”管理改革，放宽结余经费使用限制，以点带面激励企业持续投入，加快重大成果产业化和国产化自主迭代。