新科研经费管理政策对企业科研业务的影响

石锐 彭瑾

一、引 言

科技创新已成为驱动我国经济高质量发展的核心力量，据国家统计局初步预测，2022年我国全社会研究与试验发展（R&D）经费投入达到30870亿元，同比增长超10个百分点，与国内生产总值（GDP）之比达到2.55%，实现量、比五年连涨（图1）。另外，据中国科协创新战略研究院统计，早在2020年底我国科技人力资源总量就超过11000万人，稳居世界榜首。然而，不能简单地认为“有钱”和“有人”就能解决科技创新能力弱的问题，实际上其根源是多方面的，既包括我国科研基础薄弱、发展时间不够长等客观因素，也与我国相关管理模式有着密切关系，特别是科研经费的使用问题，一直是科技人员心中的“痛”，也是制约我国科技创新活力的“堵点”之一。

图1 2018-2022年全国R&D经费及投入强度情况

为有力解决科研经费“使用难”等问题，有效贯彻落实国家“放管服”政策，我国在2021年8月13日出台《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），从七方面提出25条措施，通过“放权、激励、减负”等手段为科研经费“松绑”，为科技人员“助力”，为科技创新“增肌”。企业作为经济发展的主体，已广泛参与到应用类和开发类研究中，且其具有“研发、使用、推广”的多重优势，更容易形成“需求挖掘-研究开发-生产应用-市场推广-需求挖掘”的产、研、用闭环，因此无论从研发投入总量还是应用成效性上，都不能轻视企业对科技创新的贡献，不能忽略国办发〔2021〕32号文（以下简称“新政策”）对企业科研业务的影响。基于此，本文不同于已有文献将研究对象集中在科研院所和事业单位上，而是通过剖析、归纳总结新政策，探讨其对企业科研业务的实质性影响，为企业规范科研业务管理，进一步发挥主体作用提出建议，也供会计师事务所承接相关业务时参考。

二、新政策主要措施解读

新政策对企业有直接影响的措施可以归纳总结为“项目预算放权”、“科研人员激励”和“财务事务减负”三个层面。

（一）项目预算放权，经费管理更自主

1.简化项目申请预算编制。新政策具体举措为：（1）减少预算科目，将预算刚性较强的直接费用科目从八大类费用项进一步精简为设备费、业务费和劳务费三大类，科目更容易理解，编制更容易；（2）提高预算预测基准，仅需对50万以上的设备费提供预测依据，预算空间更大，人员主导性更强；（3）明确预算评审标准，“预算细致度”不再是评判依据，重在相关性与合理性。

2.下放项目执行预算调剂权。新政策具体举措为：（1）项目承担单位自行决定设备费预算调剂，审批层级和时效得到改善，有效解决“揣着钱等米下锅”问题；（2）除设备费外的其他费用均由项目负责人安排，一切从项目实际出发，不再受困于“酱油与醋”的矛盾。

3.扩大项目适用包干范围。新政策具体举措为：人才类和基础类研究推行经费包干制试点，自主决定经费使用，无需编制预算，促进经费管理市场化，具有明显的前瞻性。

（二）科研人员激励，绩效奖励更科学

1.完善项目经费拨付机制。新政策具体举措为：以项目负责人的意见为重，确保资金拨付额度足，拨付速度快，切实保障科研活动需要，改善个别项目“等钱用”，个别项目“没法用”的不合理现象。对于完成任务和考核的项目，结余的科研经费不再收回，由项目承担单位自行留存使用，避免滋生“能花就花，花不完乱花”的不良风气，为树立勤俭节约，艰苦奋斗的科研精神创造条件。

2.加大项目人员激励力度。新政策具体举措为：（1）提高各阶段间接费用比例，明确间接费用可全部用于绩效支出，为科研人员工资薪金“扩基”，改变“有钱办事，没钱吃饭”的窘境；（2）扩大劳务开支范围，将单位缴纳的“五险一金”纳入劳务支出，提高聘用人员福利；（3）打破绩效工资总量约束，结合实际情况，向任务多、成效突出的企业多分配，将科技成果转化收益纳入奖励且不占用企业绩效工资总量，为科研人员提供更多激励途径。

（三）财务事务减负，项目工作专职化

1.全面落实财务助理制度。新政策具体举措为：明确要求确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研人员提供专业化服务，打破事务性“枷锁”，激活科研人员的科研活力，助其集中力量攻克难关。

2.改进项目费用报销方式。新政策具体举措为：对满足条件的差旅费实施包干，鼓励项目承担单位推进无纸化报销，减轻财务事务对经费使用的过程限制，把更多的时间和精力用在“刀刃”上。

3.简化项目财务验收工作。新政策具体举措为：合并项目技术与财务验收工作，逐步试点取消项目结题财务审计，将减负工作贯彻到底，为科研人员吃上切实减负的“定心丸”。

三、新政策实施对企业的影响

通过政策解读，笔者认为新政策与企业直接相关的措施主要包括“扩大管理自主权、增强项目激励、减轻事务性负担”三方面，因此其对企业的实质性影响也主要体现在预算、人员与负担上，既包括正向促进作用也包含可能的不利影响。

（一）新政策实施对企业的正向促进作用

1.预算放权降低项目管理成本。企业对科研业务的定位不尽相同（宋家兴，2015），部分企业将其作为“经营”业务，而部分企业将其作为“非经营”业务。对于将科研业务作为“非经营”业务的企业，其科研业务占比普遍较小，已形成的预算模板、控制机制、调剂权限等控制活动恐难以满足科研项目管理需要，企业需投入额外的人力和技术资源用于科研项目预算管控，这无疑在一定程度上增加了企业的预算管理负担，而“简化预算”、“下放调剂权”可在很大程度上提高企业预算管控体系与科研业务预算管理要求的兼容性，有效降低企业在信息化和人力成本上的投入；对于将科研业务作为“经营”业务的企业，其市场化程度高，需要较高的自主权以确保在市场中的灵活性和适应性，否则很可能出现顾此失彼的现象，增加管理难度的同时，也不利于自身发展。而“下放调剂权”、“扩大包干试点范围”等措施恰好弥补了自主权不够的缺陷，让企业可以按照经营业务的管理模式管理科研业务，充分发挥企业在市场经济中的竞争优势。

2.人员激励提升项目研发质效。项目质效的促进体现在经费质量和用途上，从经费质量上看，相较科研院所及高校，企业参与科研项目的占比较小，在获取科研经费资助上具有先天“劣势”，加上较高的配套比例，如果经费拨付额及拨付时效等要求无法满足，那么企业科研业务开展势必受到影响，项目参与人员积极性也将大打折扣。新政策经费拨付机制的完善可以在很大程度上减轻企业研发经费压力，让企业按计划推进科研项目，避免科研业务挤占资金，减轻资金垫付负担。

从经费用途上看，新政策对项目人员和企业都有益处。对科研人员而言，“提高项目间接费用比例”可有效改善业务团队绩效，降低科研团队与其他经营业务团队的差距，提升人员满意度和归属感；对企业而言，“扩大劳务费支出范围”、“打破绩效工资总量约束”等措施既改善了科研人员的薪酬待遇，又未新增企业负担，真正解决了企业的后顾之忧，属于双重利好。

3.财务减负提高管理水平与创新活力。新政策关于全面落实科研财务助理的要求可以弥补科研项目在专职和专业化上的短板。让专业人员从事项目财务事务，既能保证人员活力，又能提高财务信息质量。同时，“改进财务报销方式”、“提倡电子化”也可以从报销流程、内部控制和信息化方面优化科研经费管理生态，缩小科研业务与其他经营业务之间的管理差异，提高企业财务管理整体水平。“简化财务验收”降低经费监管“门槛”，可提振企业参与科研项目的意愿，特别是对于自身优势明显的领域，企业参与的主动性和活力都将显著提升，在形成良性竞争的同时，也有助于让更多科研实力雄厚的企业参与到科技难题的攻坚当中。

（二）新政策实施对企业的反向不利影响

1.政策要求与实际执行存在差异。就新政策而言，怎么用好、用实至关重要，否则容易给企业带来负作用。新政策中很多举措都是基于制度层面的，虽然具有很强的方向性和原则性，但只有实际落地才能真正发挥作用，这离不开相关部门及项目承担单位的共同努力。从企业外部层面看，优化预算编制、简化验收等相关举措如果主管部门没有贯彻落实到位，那么承担单位执行得再好也无济于事；而对企业内部而言，如果企业没有按照相关部门要求及时修改制度或实施不到位，那么科研人员也只能按照原有要求继续执行，人员激励、财务减负等相关政策不仅没有发挥作用，反而会激化内部矛盾。

2.放权管理给经费混用创造机会。我国企业的科技创新受信息披露、税收政策（刘诗源等，2020）及绩效考核等因素影响较大，部分企业为了应对政策要求，“被迫”进行研究开发（杨国超、芮萌，2020），而企业承接科研业务的目的可能更多的是迎合相关政策，从而获得一定的经费支持，达到既完成政策目标又节约自有资金的目的。因此，在监管不严的情况下，企业很可能将其他项目或类型的费用包装成科研项目费用，从而既用足科研经费，又转移了其他事项费用。

3.财务“减负”造成负担变相转移。从人工成本（褚珊，2019）、业务持续性和稳定性等实际因素考虑，多数企业基本不会设置或招聘专职的科研财务助理岗位，很可能是让已有的财务人员兼职，协助科研人员解决部分事务性工作，形式上虽减轻了科研人员事务性负担，但实质上增加了企业财务人员工作量，容易引起抵触情绪，顾此失彼，恐较难服务好科研业务，偏离了政策制定初衷。

四、基于新政策的管理建议

1.积极响应，推进政策落地实施。新政策的贯彻落实离不开相关部门和企业的共同努力，从政策举措要求来看，企业既要配合好相关部门工作，更要做好自己的“分内之事”，发挥好“主管部门—企业管理—财务人员—项目人员”协同的桥梁作用。对于加大激励、增配科研财务助理等明确要求需企业负责的事项，企业应当高度重视，及时制定和完善相关管理制度，并在实务中推行实施，做到“言行一致”，切忌“欺上瞒下”，走形式主义；对于下放调剂权、简化财务验收等配合相关部门的事项，企业应积极响应，加强沟通，了解主管部门的政策实施进展，根据最新要求，及时做好解释、应对和调整工作，确保步调一致。

2.严于律己，做好企业内部管理。新政策虽然让企业在科研经费使用上享有了更多的自主权，但企业可相对自由支配项目经费并不代表国家就此放任不管，而是将相关的职责转移到企业，由企业发挥监督和管控作用，因此对企业而言，严格财务制度与执行仍是必须的。既要避免业、财人员对新政策的过度解读，又要把控政策制度的通行顺畅，在遵守相关政策，遵循科研规律的基础上，严格制定和完善企业内部相关财务细则，根据企业自身条件，可采取“即刻全面执行”或“先试点、后推广”等方式不断规范、落实科研经费管理。

3.推陈出新，加快“业财一体化”建设。财务人员广泛并深入参与到业务当中已是大势所趋，对于科研业务而言，科研财务助理就是它的业务财务（财务BP），企业要转变思想，将经营业务“业财融合”思想落实到财务管理薄弱的科研业务中，加快“业财一体化”建设进程，根据自身条件，通过选聘专职财务人员，深入参与到科研业务当中，了解和掌握项目进展，协助项目人员解决财务难题，在减轻科研人员事务性负担的同时，为企业财务在科研业务上发挥更大作用创造条件。

4.敢于挑战，加大科技创新涉入力度。新政策的核心指导思想是“加大激励力度，扩大管理自主权”，尽管最终落地、落实可能还需一定时间，但从近几年的政策指向上，不难看出国家对科技创新的支持力度与决心。企业可利用其应用与开发类研究优势，逐步加大在科技创新层面的投入，一方面可鼓励科研业务团队依托企业科技力量，积极申请国家级、省部级项目，拓展资金来源渠道，参与科技创新良性竞争；另一方面可主动寻找新的合作机会，抓住科研院所及高校“产、学、研、用”一体化建设契机，加大与科研院所、高校及所属产业化公司的研发合作力度，在扩大业务规模的同时，促进多方资源共享，推动核心技术创新。