欧盟国家的腐败——基于2005—2019年特别欧洲晴雨表调查的分析

蒋来用

（1.中国社会科学院大学 政府管理学院，北京 102488；2.中国社会科学院 中国廉政研究中心，北京 102488）

欧洲国家尤其是北欧和西欧国家长期获得全球较高的廉洁评价和赞誉。透明国际腐败感知指数（Corruption Perceptions Index，简称“CPI”）等普遍对欧盟国家给予较高的评分和靠前的排名。目前我国有关欧洲国家腐败的文献极少，但介绍其廉政建设做法和经验的研究成果则较多，理论界和新闻媒体对欧洲国家廉洁认可度较高。在零星的有关欧洲国家腐败的理论研究文献中，我们可以看到目前以介绍腐败丑闻和典型案例为主，基本方法是质性研究，研究的系统性和深度不够。各类国际组织指数采用打分方法对各国各地区腐败状况进行排名，其科学性受到广泛质疑和批评，对客观全面和深入了解一个国家或地区的腐败状况帮助并不大。欧盟国家的腐败状况到底如何？未来欧盟国家的腐败趋势将如何发展变化？本文拟利用欧盟长达十多年的有关腐败的特别欧洲晴雨表调查数据做一次尝试性的回答，以就教于学界同仁。

一、欧盟国家腐败普遍存在

欧洲晴雨表（Eurobarometer）是欧盟委员会、欧洲议会和其他欧盟机构使用的民意调查工具，用于定期监测欧洲公众对欧盟相关问题的看法以及对政治或社会性质主题的态度。欧洲晴雨表分为标准和特别两类。有关腐败的调查属于特别的欧洲晴雨表，2005 年开始至2019 年欧盟已经组织开展了7 次调查①，覆盖欧盟所有成员国。除2005 年调查内容是腐败与犯罪结合之外，其他6 次调查的内容都是有关腐败问题的。这项调查由司法、自由和安全总署（the Directorate-General for Justice，Freedom and Security）组织，并由通信总署（the Directorate-General for Communication）配合共同完成。调查采用面对面的方式对随机抽取的受访者进行问卷调查。为了保证调查的代表性，每个受调查的国家或地区至少有1000名15岁及以上的受访者随机抽样样本。但在人口少于100万的国家或地区使用500 人的样本量。调查的受访者随机抽取，总样本进行加权处理以确保人口和地域代表性。从调查的组织和持续十几年的时间和数据的稳定性来看，特别欧洲晴雨表调查结果可信度非常高。与透明国际等组织的调查题目不同，欧洲晴雨表调查内容非常丰富，能够更加深入和全面了解欧洲国家的腐败状况及其成因。这项调查是欧盟根据相关条约开展的，也具有相当的权威性。欧盟十多年有关腐败的特别欧洲晴雨表调查数据显示，欧洲并没有国际机构及其一些研究者认为的那么廉洁，大多数欧洲人认为腐败是他们国家的一个主要问题，腐败比较普遍，在各类公共机构中都存在。

腐败是欧盟国家的主要问题。2005 年、2007年、2009 年和2011 年四次调查结果显示，分别有72%、75%、78%、74%的欧洲人认为腐败是自己所在国家的主要问题。数据比较稳定，说明这个问题持续多年没有明显改善。北欧和西欧国家很多受访者也认为腐败是突出的社会问题。例如瑞典虽然是透明国际等机构普遍认为最为廉洁的国家之一，但四次调查分别有50%、44%、37%、43%的受访者认为腐败是瑞典的主要问题。一般来说，多数公众认为腐败是国家的主要问题，就表明腐败比较严重，腐败治理的效果不理想。尽管“局外”的国际机构或者专家学者普遍认为欧洲国家廉洁度高，但作为“局内人”的欧盟受访者自己似乎并不接受这个美誉。

腐败在欧盟国家比较普遍。国际机构及很多学者一般都认为欧洲国家，尤其北欧国家腐败极少。但欧盟几次调查都显示，认为没有腐败的受访者微乎其微，大多数欧洲人认为腐败在欧盟国家普遍存在。2013 年、2017 年和2019 年三次调查数据显示，认为腐败普遍的受访者分别为76%、68%、71%（见表1）。认为腐败普遍的北欧和西欧国家的受访者也不少，例如在欧盟2019 年的调查中，法国（70%）、英国（64%）、德国（53%）、比利时（68%）的受访者认为腐败在自己国家普遍存在，即便一向在透明国际CPI 指数排名中非常靠前的芬兰（22%）、丹麦（35%）、瑞典（40%）、荷兰（47%）、卢森堡（42%）的受访者也认为腐败广泛存在。

各类公共机构都有腐败。公共机构是拥有和执行公权力的重要主体，其腐败程度相当程度上决定一个国家和地区的腐败程度。2005—2019 年欧盟历次有关腐败的特别欧洲晴雨表调查问卷都安排了公共机构腐败状况的题目。跟踪调查结果显示，认为国家机构（national institutions）、区域机构（regional institutions）和地方机构（local institutions）以及欧盟机构存在腐败的受访者比例基本都在70%以上（见表2），说明腐败在各类公共机构中非常普遍。欧盟一直倡导反腐败，但与欧盟国家各级公共机构一样，超过三分之二的受访者认为其也存在腐败。这也说明，在成员国腐败比较普遍的情况下，作为区域性组织的欧盟也难以逃避腐败文化的腐蚀而成为腐败的发生地。

表2 哪些公共机构有腐败？（%）

政治领域比其他领域腐败更普遍。在实行多党制选举的政治体中，与选举有关的政党、政客等是腐败较多的两大领域。2013 年、2017 年和2019年三次调查结果显示，认为国家、地区和地方层面的政客行贿受贿和滥用职权谋取私利的受访者占一半以上，紧跟政党之后。招投标、行政审批领域往往腐败高发多发。在欧盟历年的调查中，选择“授予公共招标的官员”和“颁发建筑许可证的官员”的比例较高，均在四成以上。同样都是颁发许可证，但选择“颁发企业许可证的官员”的受访者比例较低，只有三成以上。私营企业中的腐败也不少，三成以上的欧洲人认为私营公司收受贿赂和滥用权力谋取个人利益现象较普遍。选择监管部门、银行和金融机构、警察与海关、医疗保健系统的受访者也占三成左右，但选择税务机关的受访者不到三成，选择法院（特别法庭）、公诉机构的受访者更少。三次调查中，选择社会保障和福利部门、教育部门的受访者比例都不到两成（见表3）。

表3 您认为行贿受贿和滥用职权谋取私利在以下情况中都很普遍吗？（%）

二、腐败对个人影响较大

腐败不仅损害公共利益，而且影响个人生活。2011年至2019年欧盟四次调查的数据显示，每年都有四分之一以上的受访者认为日常生活中个人受到腐败的影响（见表4），说明腐败危害性较大。不同国家的受访者之间差异很大，东欧、南欧的受访者比北欧和西欧的受访者比例要高。例如2017年，68%的罗马尼亚受访者、59%的克罗地亚受访者、58%的西班牙受访者、50%的塞浦路斯的受访者、46%的希腊受访者表示他们个人受到腐败的影响。在法国（8%）、德国（6%）、芬兰和卢森堡（均为5%）以及荷兰和丹麦（均为4%）的受访者中所占比例不到十分之一。虽然不同欧盟成员国之间差别较大，但个人生活受到腐败的影响的事在欧盟所有国家都有发生。

表4 对“日常生活中个人受到腐败影响”的评价（%）

被要求提供贿赂的受访者比例不低。2005 年至2019 年的7 次调查中，认为过去一年与公共和私营机构接触中，被要求或期望提供贿赂（或者礼物、帮助或额外付费）的受访者平均比例为7.71%，其中2007 年和2009年分别高达11%和9%。有的国家如2019 年匈牙利和罗马尼亚达到27%，比利时（24%）、匈牙利（20%）、立陶宛（19%）的受访者比例也较高。与其他国家和地区进行比较，欧盟调查数据相对偏高。例如香港廉政公署2018—2021年问卷调查显示，我国香港居民中在过去12个月内亲身遇过贪腐的不到2%（见表5）。

表5 在过去12 个月内中国香港亲身遇过贪腐的受访者比例（%）

亲身经历或者知道他人收受了贿赂的受访者不少。在问卷调查中，出于自我保护，明确表示亲身经历腐败的受访者往往比较少。过去12个月内，经历或目睹过腐败案件的受访者，欧盟2013年的调查比例为8%，2017 年和2019 年分别为5%和6%。但是对于他人的腐败，受访者往往愿意多透露一些。2013—2019 年认为其他人收受了贿赂的受访者比例平均为11.67%（见表6），明显高于经历或目睹过腐败案件的受访者比例。受访者透露出的腐败只能是实际发生的腐败中的一部分。因为存在受访者回答时的保守化以及腐败黑数情况，大量的腐败行为无法通过问卷调查发现，实际发生的腐败可能要多得多。

表6 是否知道其他任何人收受了贿赂？（%）

三、距离腐败“零容忍”较远

公众对腐败的容忍度表示社会对腐败的可接受程度。腐败容忍度越高，社会对腐败越宽容，腐败就越容易发生和泛滥。公众对腐败的不可接受程度越高，表明社会对腐败越反感和抵制，搞腐败将面临强大的社会压力。一般而言，腐败容忍度高的国家和地区，腐败都比较普遍。

从2013年开始，欧盟有关腐败的特殊欧洲晴雨表调查增加了腐败可接受度（Acceptability of Corruption）的内容，2013—2019 年三次问卷调查都有这样一道题目：“如果想从公共管理或公共服务中获得一些东西，您认为可在多大程度上接受以下任何一种做法？1.送钱；2.赠送礼品；3.找关系帮个忙（do a favour）。”三次调查结果显示，将近四分之一的受访者认为找关系帮个忙、赠送礼物是可以接受的，15%左右的受访者认为送钱是可以接受的（见表7）。多次调查表明，公共管理或公共服务活动中，所有欧盟国家都没有实现对腐败的零容忍，每个国家都有相当部分人具有以腐败方式获取公共产品或服务的可能性。欧盟一些国家和地区的腐败容忍度非常高，社会对腐败非常宽容，社会氛围比较宽松。

根据受访者对这三个问题的回答，欧盟制定了“腐败容忍指数”（a tolerance to corruption index），从认为腐败是“可接受的”“可容忍的”“不可接受的”三个方面对受访者进行了分类。2017 年指数显示70%的受访者、2019 年69%的受访者认为腐败是不可接受的，比例并不是非常高。2019年认为腐败是“不可接受的”受访者超过一半的欧盟成员国有21个，比例最高的是葡萄牙（88%）、芬兰（83%）和西班牙（81%）。认为腐败是“不可接受的”受访者比例不到一半的有7 个，匈牙利、拉脱维亚、捷克、克罗地亚、奥地利、斯洛伐克和罗马尼亚。2017年，认为腐败是“不可接受的”比例低于50%的国家有捷克（47%）、克罗地亚（45%）、斯洛伐克（44%）、匈牙利（35%）和拉脱维亚（34%）。从2017 年和2019 年的调查来看，2004年以后新加入欧盟的13个国家的受访者比原来15 个成员国的受访者的腐败可接受度更高，也就是说腐败容忍度相对更高。丹麦、西班牙、法国、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、马耳他、葡萄牙、芬兰、瑞典的腐败可接受度在两次调查中都高于欧盟28 国的平均水平，这些国家主要是欧盟2004年扩张之前的国家，但也有塞浦路斯、马耳他、斯洛文尼亚等2004 年扩容后新加入欧盟的国家。丹麦、瑞典、荷兰、卢森堡等北欧国家一直在透明国际的腐败感知指数（CPI）中排名前列，但其腐败不可接受度并不是欧盟28个国家中最高的，而且也没有达到零容忍的程度。

四、欧洲腐败的结构化属性

2009 年和2011 年欧盟在问卷调查中直接就腐败的原因进行了调查。40%以上的受访者认为是商业和政治之间的联系太密切，比例最高。三分之一以上的欧洲人认为政治家（政府和议会）在打击腐败方面做得不够，将近三分之一的受访者认为对腐败没有进行真正的惩罚（法院判决从轻或不起诉）。例如2009 年调查显示，瑞典37%的受访者认为缺乏对腐败的真正惩罚是腐败存在的主要原因。欧洲人对自己国家的公共管理有较多的不满，2009年和2011年分别有32%和33%的欧洲人认为公共资金没有以透明的方式使用导致腐败。在2009 年的调查中，47%的法国受访者认为社会存在腐败的原因是公共支出缺乏透明度，选择此项的拉脱维亚（41%）、奥地利（36%）和荷兰（35%）的受访者也较多。这表明即便是廉洁程度被国际机构认为比较高的国家也存在公共资金使用透明度不高的问题，其倡导的透明公开原则在这些国家并未得到较好的落实。用人不公的问题在欧盟国家也比较突出，五分之一以上的受访者认为公共行政部门的许多任命不是以品行或能力作为依据。20%左右的受访者选择主管当局不依法办事和许多人接受腐败作为日常生活的一部分。受访者选择比例最低的是“恶劣的社会经济条件（低收入、贫困）导致腐败”，说明欧洲人普遍认为经济发展程度不是导致腐败的主要原因（见表8）。但透明国际等机构和组织却将经济发达程度作为评价清廉程度的最为重要的依据，经济越发达，得分越高，排名越靠前。

表8 您认为，社会存在腐败的原因是什么？（%）

2013年之后，欧盟的调查问卷虽然没有直接问腐败产生的原因，但相关的问题却有多个，内容更加丰富和具体。西方理论界认为产生腐败的原因主要有“结构化”与“交互式”两个方面。“结构化”从制度和文化角度出发，认为腐败在某些国家和社会是常见的通病，但在其他社会不会出现或者出现的概率极低。“交互性”则认为腐败是特定公职领域内行为人的具体行为结果③。根据这一理论，西方学者一般认为发达国家的腐败较少，是交互性的个别行为；欠发达国家的腐败则是结构性因素内生的，普遍非常严重。但是，通过分析欧盟多年晴雨表调查数据，我们发现欧盟国家腐败普遍存在并非个人的交互式的结果，而是其制度文化造成的结构化的后果。

（一）惩治腐败力度和效果不理想

政府打击腐败不够努力。欧盟2009—2019年5次调查显示，不赞同“政府打击腐败的努力是有效的”的受访者始终保持在50%以上，2009年、2011年和2013 年甚至超过三分之二；认为“政府打击腐败的努力是有效的”的欧洲人在每次调查之中都不超过三分之一（见表9）。西欧和北欧国家的比例也很高，如2019年调查中，比利时（53%）、法国（62%）、爱尔兰（52%）等超过一半的受访者认为政府打击腐败的努力无效，瑞典（43%）、荷兰（48%）、芬兰（39%）、丹麦（42%）、英国（43%）、德国（47%）等国的受访者将近四成或超过四成持此观点。

表9 对“政府打击腐败的努力是有效的”的评价（%）

对高层腐败打击不力。对高层腐败的打击力度充分彰显反腐败的决心和成效。但欧盟国家对高层腐败普遍存在打击不力的问题，只有极少数政客的腐败被曝光，反腐败机构也很少主动发现和查处政客中的腐败行为。政客出现腐败丑闻之后往往以辞职了事，很少有“老虎”被追究刑事责任。欧盟2013年、2017年和2019年三次调查显示，分别有73%、69%、66%的受访者认为自己所在国家高层腐败没有完全被起诉。欧盟各国之间尽管存在差异，但各国认为高层腐败没有完全被起诉的受访者比例都非常高。例如2017 年希腊（86%）、保加利亚（83%）、西班牙（81%）、匈牙利（81%）、立陶宛（80%）认为本国高层的腐败没有完全被起诉的受访者比例极高；荷兰（54%）、芬兰（48%）、卢森堡（47%）、丹麦（40%）这些被国际机构普遍认为廉洁程度较高的国家，也至少有40%的受访者认为国家高层腐败没有完全被起诉；法国（77%）、德国（65%）、英国（58%）、意大利（67%）等欧洲大国比例都相当高。

对贿赂起诉明显不足。对腐败案件提起诉讼然后追究相关人员刑事责任是打击腐败的有效措施。提起公诉的案件数量足够多且成案率高，给予腐败分子的处罚到位，才会产生足够的震慑。大多数受访者认为腐败普遍存在，但受访者经历和所见的腐败案件却非常少，其中一个重要原因是欧盟各国发现、调查、起诉、惩处腐败的力度不够。2005—2019 年的历次调查结果表明，50%以上的受访者不赞同自己所在国家有足够多的成功起诉来阻止人们行贿或受贿（见表10）。受访者对司法诉讼反腐败的效果认可度并不高。

表10 对“有足够多的成功的起诉来阻止人们行贿或受贿”的评价（%）

腐败案件判处太轻。司法机关在反腐败中发挥着重要作用，但欧盟国家普遍存在轻罪化处理的现象。2009 年和2011 年两次调查中，认为“腐败案件法庭判决太轻”的受访者比例相同，均为77%。捷克共和国（2009：89%；2011：92%）、希腊（2009：89%；2011：86%）和斯洛文尼亚（2009：89%；2011：85%）在两次调查中都排在前列，表明南欧和东欧国家腐败惩治力度严重不够。比利时（2009：81%；2011：82%）、德国（2009：78%；2011：71%）、法国（2009：76%；2011：78%）、英国（2009：72%；2011：71%）、芬兰（2009：74%；2011：69%）、荷兰（2009：70%；2011：62%）、瑞典（2009：64%；2011：62%）、卢森堡（2009：54%；2011：43%）、丹麦（2009：54%；2011：49%）这些西欧和北欧国家比例也不低，惩治腐败同样面临力度不够的问题。

（二）预防腐败制度措施漏洞缺陷较多

政治资金监管不力。欧盟国家实行多党竞选的政治制度，而竞选中的政治腐败是这类国家面临的共同问题。欧洲人对选举资金不公开、监督不严反映强烈。50%以上的受访者认为自己的国家没有做到政党融资充分公开并受到监督，有时甚至超过三分之二（见表11）。与其他题目的回答结果不同，这个问题的回答并没有明显的地域差别。例如2017年调查中，认为自己所在的国家政党融资并未充分公开和受到监督的受访者超过一半的国家，既有东欧、南欧国家，如意大利（61%）、罗马尼亚（52%）、保加利亚（70%），也有北欧国家，如比利时（58%）、芬兰（51%）、丹麦（54%），还有法国（65%）、德国（58%）这样的欧洲大国。

表11 对“政党融资充分公开并受到监督”的评价（%）

政商关系过于紧密。商业与政治之间的联系是特别欧洲晴雨表调查的重要内容。2013 年，81%的欧洲人认为自己所在的国家的商业和政治关系过于密切，2017 年为79%，2019 年为76%。政商关系紧密，权力与资本勾连产生利益输送，是欧洲腐败的重要特征。在2009 年和2011 年的调查中，在腐败发生原因的题目所列举的选项中，选择“商业和政治之间的联系太密切”的受访者比例最高，分别为42%和40%。在2011年调查中，受访者选择这一选项比例高的国家有法国（55%）、芬兰（50%）、意大利（50%）、德国（47%）、比利时（44%）。这些国家都被国际机构认为是廉洁程度较高的国家。政商关系紧密会导致腐败多发，但这种腐败非常隐蔽，在“旋转门”机制下，这种腐败被制度化和结构化，因而难以受到查处和打击。欧盟国家对腐败打击力度不够，起诉腐败成功率较低，对于政治与资本勾结的腐败更是难以查处。尽管大多数受访者已经感觉到这个方面问题的严重性，但在欧盟各国反腐败实践中，很难出台有针对性的制度措施来解决问题，这方面的腐败案例更是微乎其微。

商业成功要借助政治关系。政治权力与商业利益紧密捆绑在一起，是实行多党制竞选政治体制的国家普遍存在的问题。2013 年、2017 年和2019年欧盟三次调查显示，分别有56%、52%、51%的受访者认为在自己的国家取得商业成功的唯一途径是建立政治关系。在2005 年至2011 年四次调查中，在所列举的行贿受贿和滥用职权谋取私利可能比较普遍的十多个选项中，每次调查受访者选择最多的是国家层面的政客。参加政治竞选的政客都是经济利益集团的代表，当选获得职务之后会对其所代表的利益集团以各种方式进行关照和支持，这是欧洲国家比较常见的现象。

反腐败措施运用具有选择性。欧盟国家之所以反腐败力度较小，与欧盟各国的政治体制紧密相关。欧盟国家普遍实行多党竞选的政治制度，各个政党都有自己的利益，为了争取或者维持执政地位，反腐败往往是权宜之计，而不是长久之策。反腐败常常成为政治竞争与斗争的工具，措施的运用具有非常强的选择性。从多次调查可以看出，赞同反腐败的措施运用是公正的、不是别有用心的受访者数量只有三分之一左右，而不赞同也就是认为反腐败措施运用不公正、别有用心的受访者占一半左右（见表12）。可以看出，反腐败作为打击竞选对手的手段，在欧洲适用于多数腐败分子。

表12 对“反腐败的措施运用是公正的、不是别有用心的”的评价（%）

（三）滋生腐败的文化土壤较深厚

阻碍商业竞争的偏袒和腐败较多。在2013 年至2019 年的调查中，赞同自己所在的国家偏袒（favouritism）和腐败阻碍了商业竞争的受访者占大多数，分别为69%、67%和63%；表示不赞同的分别只有20%、21%、23%。被国际机构习惯性评为廉洁程度较高的北欧和西欧国家2013—2019 年也有相当比例的受访者认为“自己所在国家偏袒和腐败阻碍了商业竞争”，如法国（2013：75%；2017：70%；2019：67%）、英国（2013：61%；2017：56%；2019：48%）、比利时（2013：61%；2017：62%；2019：59%）、卢森堡（2013：58%；2017：46%；2019：40%）、瑞典（2013：54%；2017：47%；2019：42%）、德国（2013：49%；2017：51%；2019：42%）、芬兰（2013：48%；2017：39%；2019：41%）、荷兰（2013：34%；2017：38%；2019：38%）、丹麦（2013：19%；2017：18%；2019：24%）。

关系在欧洲发挥着重要作用。学术界普遍认为中国社会是一个讲人情面子的社会④，但从欧盟多年来的调查来看，欧盟国家也存在厚重的关系文化，而且成为诱致腐败的重要因素。首先是偏袒行为比较普遍。偏袒是以个人关系和感情为基础的徇私行为，例如在分配公共资源、合同机会时的优亲厚友等。如前所述，在2013—2019 年的调查中，三分之二左右的受访者认为偏袒和腐败阻碍了商业竞争。为了争取商业资源和机会，偏袒和腐败成为很多欧洲人的选择方式。另一个重要表现就是利用关系获取公共服务。在2013 年、2017 年和2019 年的调查中，分别有73%、66%、64%的受访者认为，贿赂和凭借关系是获得某些公共服务的最容易的途径（见表13）。

表13 对“贿赂和凭借关系是获得某些公共服务的最容易的途径”的评价（%）

腐败是企业文化的一部分。企业是市场活动中的重要主体，很多商业贿赂都与企业活动有关。从表14 可以看出，在2013—2019 年的调查中，60%以上的受访者赞同腐败是企业文化的一部分，一半以上认为在自己的国家取得商业成功的唯一途径是建立政治关系，说明关系在欧洲国家商业经营活动中一样非常重要。三次调查结果之间没有太大的差别，表明受访者对这些问题的反映比较稳定，体现出腐败作为文化而存在的稳定性。

表14 认为腐败是企业文化的一部分的受访者比例（%）

（四）公众参与反腐败的积极性并不高

经历或目睹过腐败的大部分受访者并不举报。在2013—2019 年的调查中，分别有74%、81%和77%的受访者表示经历或目睹腐败时不举报。北欧和西欧国家比例也非常高。例如2013年，法国（79%）、丹麦（77%）、瑞典（72%）、卢森堡（76%）选择不举报的受访者均超过四分之三，英国（74%）、芬兰（52%）、荷兰（54%）、德国（62%）、比利时（63%）超过一半的受访者选择不举报。2017 年欧盟在关于腐败的特别欧洲晴雨表调查报告结论部分认为，举报率低的原因在于受访者普遍对国家处理腐败举报这一问题的能力缺乏信心⑤。三分之一左右的受访者认为举报没有意义，因为腐败分子并不会受到惩处。举报知识的缺乏是欧盟调查认为导致不举报的重要原因。2013 年、2017 年和2019 年欧盟调查中专门设计有“如果您经历或目睹腐败案件，您是否知道向何处举报”的题目，明确表示不知道到哪里举报的受访者分别为51%、47%、44%，出现了逐步减少的趋势。不知道到哪儿举报的受访者比例高的国家分布在欧盟各个区域，中欧、东欧的匈牙利、保加利亚、奥地利等国比例比较高，比利时、爱尔兰等西欧、北欧国家和地区50%以上的受访者并不知道向何处举报，瑞典、芬兰、卢森堡、丹麦、荷兰等国40%以上的受访者不知道遇到腐败向哪个机构举报。

举报率低的另一个重要原因是存在阻碍举报的因素。在2013年、2017年和2019年的调查中，将近一半的受访者认为证明举报的问题非常困难；30%左右认为对举报人保护不力；将近20%担心举报腐败会惹上麻烦，与警方或其他当局产生纠纷（见表15）。打击报复举报人的现象可能存在。欧盟国家在腐败惩治、举报人保护、举报渠道便捷畅通等对腐败具有强烈防治效果的实质性举措方面缺乏力度，从而让举报腐败的“吹哨”行为并不积极。这种局面与前面受访者反映的腐败普遍存在，反腐败力度不够都可以相互印证。

表15 不举报腐败案件的可能原因（%）

五、结论

透明国际等国际机构普遍对欧盟国家的廉洁程度给予了较高的评价，人们习惯性将欧盟国家尤其是北欧和西欧国家当作世界上非常廉洁的地方，但欧盟长达十多年的多次调查结果显示，欧盟国家腐败问题也是社会关注的突出问题，呈现出以下鲜明特征：

一是腐败比较普遍。国家和地区不论强弱、贫富、大小，都可能存在腐败。意识形态、宗教信仰、历史文化、政治制度等不是与腐败绝缘的理由。只要有权力存在的地方，就会存在腐败。欧盟多次有关腐败的特别欧洲晴雨表调查数据显示，所有欧盟国家都存在腐败，腐败是各成员国的主要问题，在国家、区域和地方以及欧盟机构中腐败广泛存在。私营企业没有政府公权力但却有私权力，同样存在腐败。不管权力来源于公共机构还是私营机构，都可能变异腐败。招投标、审批、监管、执法、司法等领域腐败普遍存在，在民生福利领域，如医疗卫生、教育、福利保障等领域，虽然腐败发生率较低或程度相对较轻，但同样存在腐败。

二是悲观情绪弥漫。2009 年和2011 年欧盟调查结果显示，受访者普遍对腐败持悲观态度，69%和70%的受访者认为腐败一直存在且不可避免。比利时（2009：81%；2011：83%）、荷兰（2009：82%；2011：80%）、卢森堡（2009：75%；2011：80%）等北欧国家比例都非常高。欧盟国家认为腐败不可避免和长期存在的受访者比例之所以高，与欧盟国家反腐败力度不够大、采取的措施不够有效、反腐败效果较差有关，具有腐败治理职能的公共机构长期发挥作用有限，公众对政府反腐败缺乏信心，因而腐败悲观情绪不可避免普遍蔓延。

三是腐败分布具有差异性。欧盟成员国之间的腐败具有较大的差异，南欧、东欧国家腐败比北欧、西欧国家普遍多。权力大的机构，例如具有审批、招标、执法、监管等权力的机构中的腐败比民生领域的腐败要多。差异性还表现在不同的群体之中。受访者认为政党和政客中的腐败最为严重，远远高于长期供职于公共岗位的事务官。但腐败分布的差异性与意识形态、政治体制、历史文化等并没有多大的关系。东欧国家原来属于社会主义阵营，实行三权分立、多党制、私有制等政治改革之后，腐败非常普遍。这些国家在政治剧变之后，并没有看到腐败出现缓解或变好的趋势。可以看出，依靠政治或经济上剧烈转型来反腐败，难以取得成功。

四是民生领域的腐败普遍弱于政治领域的腐败。欧盟国家的腐败非常普遍，但主要发生在政治领域，民生领域相对较少。也就是说，腐败在政治领域渗透非常深和广，但在社会生活方面却受到较好的控制，尤其在北欧、西欧经济社会发展程度较高的国家。在所有公共及私营机构中，医疗保健系统是受访者认为接触最多的机构。2017 年的调查显示，在过去的12 个月里，78%的受访者访问过公共医疗从业者或公共医疗机构，与2013 年几乎相同。但欧洲只有数量极少的受访者（4%）表示，他们须给医院额外付款、送贵重礼物或捐款。受访者认为公共教育和医疗卫生领域的人员行贿受贿和滥用职权谋取私利相对较少，远低于政党、政客、审批等政治领域。虽然公众对政治领域的腐败也很关注，但对发生在身边的腐败更为关切。政治领域和其他一些公共管理领域并不与公众的利益直接发生关系，与公众生活还有一定距离。例如政党和政客的腐败虽然也影响群众的利益，但并不如医疗卫生和公共教育那么紧密和直接，让人感知深切。民生领域的腐败受访者感受较少，公众受到腐败直接损害者非常少，因此腐败虽然很严重，但公众仍然觉得获得感较强。

五是目前看不到腐败问题明显好转的迹象。欧盟十多年中历次有关腐败程度的调查数据大多数都非常稳定，腐败与欧洲国家各地的建筑一样，长期保持不变的风格。腐败的产生、发展和蔓延往往是同经济的发展紧密联系在一起的。每当经济不景气、发展速度缓慢、生产订单减少、失业率升高的时期，也就是经济领域内营私舞弊现象比较严重的时期⑥。当前欧洲的经济发展缓慢，受俄乌冲突、通货膨胀等因素的干扰，经济发展艰难，欧洲腐败问题好转的政治形势和经济社会条件并不具备。欧盟国家的腐败与其政治制度和文化紧密相关，属于制度内生的结构性腐败。在多党竞争制度下，表面上不同的政党相互监督，但竞选资金来源不透明、监管不严格，政党中的腐败非常严重。虽然各个政党竞选都可能打着反腐败的旗号，但真正较真碰硬的时候都会考虑再三。欧盟国家的政党都代表特定集团的利益，相互的斗争和监督十分有限。不论任何一个政党上台，都不可能彻底、坚决、有力地反腐败。欧盟各国反腐败的机构众多，但真正有效发挥作用的并不多。欧盟国家对腐败的打击力度小，对腐败处置过轻，达不到阻吓的目的，在既有的政治经济和文化环境下，短期内要根本扭转腐败普遍存在的现状很难。

注释：

①七次调查时间和形成的调查报告分别是：2005年11—12 月欧洲晴雨表调查（SPECIAL EUROBAROMETER 245），报 告 题 目 为“Opinions on organised，cross-border crime and corruption”（以下称2005 年调查报告）；2007年11—12 月欧洲晴雨表调查（SPECIAL EUROBAROMETER 291），报 告 题 目 为“The attitudes of Europeans towards corruption”（以 下称2007 年调查报告）；2009 年9—10 月欧洲晴雨表调查（SPECIAL EUROBAROMETER 325），报 告 题 目 为“Attitudes of Europeans towards Corruption Full report”（以 下 称2009 年调查报告）；2011 年11 月欧洲晴雨表调查（SPECIAL EUROBAROMETER 374），报告标题为“Corruption”（以下称2011 年调查报告）；2013 年2—3 月欧洲晴雨表调查（SPECIAL EUROBAROMETER 397），报告标题也为“Corruption”（以下称2013 年调查报告）；2017年 10 月 欧 洲 晴 雨 表 调 查（SPECIAL EUROBAROMETER 470），报告标题也为“Corruption”（以下称2017 年调查报告）；2019 年12 月欧洲晴雨表调查（SPECIAL EUROBAROMETER 502），报 告 标 题 也 为“Corruption”（以下称2019年调查报告）。欧盟有关腐败的特别欧洲晴雨表调查一般2 年开展一次，但2015年没有组织开展。

②2013 年、2017 年和2019 年三次调查问卷的选项将区域机构和地方机构合并，不再分设。例如2013 年77%的受访者认为在区域机构和地方机构存在腐败，而15%的受访者表示不赞同，8%选择不知道。2017年和2019年的调查不再有欧盟机构的题目。

③［美］迪特尔·哈勒（Dieter Haller）、［新西兰］克里斯·肖尔（Cris Shore）主编，诸葛雯译：《腐败：人性与文化》，江西人民出版社2015 年版，第4-5页。

④参见翟学伟：《人情、面子与权力的再生产——情理社会中的社会交换方式》，《社会学研究》2004年第5期；阎云翔：《礼物的流动：一个中国村庄中的互惠原则与社会网络》，上海人民出版社2000年版；韩少功：《人情超级大国》，《读书》2001年第12期；黄光国、胡先缙：《人情与面子：中国人的权力游戏》，黄光国编：《中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2010年版。

⑤欧盟委员会2017年10月关于腐败的特别欧洲晴雨表报告，第111页。

⑥中央纪委监察部教材编审委员会审定：《国（境）外廉政建设与反腐败考察研究》，方正出版社2007年版，第80页。