数字贸易规则的国际博弈与中国应对

丁忠贤，郑玉琳

（青岛大学经济学院，山东 青岛 266071）

一、引言

当前，受多种因素影响，世界经济面临巨大挑战，利用数字技术促进世界经济复苏并实现可持续发展已成为全球共识。随着数字贸易不断发展，完善数字贸易规则成为大部分国家诉求。国务院发展研究中心对外经济研究部与中国信息通信研究院于2022年联合发布的《数字贸易发展与合作报告2022》明确指出，数字贸易正成为全球数字经济开放与合作的重要纽带，肯定数字贸易在全球要素资源重组、国际生产网络重塑等方面的重要作用。数字贸易的重要性在全球范围内得到普遍关注，作为全球重要发展中的经济体，中国有责任制定“中国方案”并将其推广出去，惠及世界各国数字贸易发展。本文试图对全球数字贸易规则制定过程进行探索，分析总结当前数字贸易规则博弈焦点，试图找出推动中国数字贸易可持续发展的可行途径。

二、数字贸易规则博弈发展态势

（一）WTO 框架下数字贸易规则的规定

WTO 成立之初，数字贸易还未兴起，关于其规则的制定存在一定缺陷。随着数字经济快速发展，数字贸易在国际贸易中占有一席之地，在世界多数国家诉求下，WTO 已将制定数字贸易规则提上议程。WTO 框架下，数字贸易规则核心议题主要集中在减少数字贸易壁垒，增强数字包容性，旨在为各国间数字贸易提供有利氛围，助力发展中国家和最不发达国家抓住数字贸易的机遇。

（二）欧美规则

1.美式规则

表1 WTO 框架下数字贸易成长过程

美式规则主要代表协定有《跨太平伙伴关系协议》《美国－加拿大－墨西哥协议》和《美日数字贸易协议》。当WTO 数字贸易规则的基本框架还未建立时，美国为了自身数字贸易优势领域的利得，主导制定TPP。其中以电子商务形式的数字贸易规则充分反映美国积极主张推进跨境数据自由流动、数据储存非强制本地化及源代码保护等数字贸易方面诉求。[1]2015年11月，美国贸易代表办公室在对TPP 电子商务章节解读的章节综述中提到，TPP 电子商务章节有助于确保数据自由流动，防止技术及服务器的“强制本地化”，有利于更有效地保护互联网用户的安全及隐私。[2]美国数字贸易规则意志的底气来自其强大的数字贸易底层核心技术，这是它在贸易上的绝对优势，降低数字贸易壁垒利于其绝对优势充分发挥，进而增大服务贸易顺差。USMCA是美式规则的进一步完善。其第十九章数字贸易大部分条款与TPP 电子商务章节基本一致。较之TPP，其亮点是在个人信息保护条款中，提出九项关键原则，未经请求的商业电子通信、合作事宜和网络安全问题进行细分与补充，另外增加交互式计算机服务和开放政府数据两项条款。为进一步扩大美国数贸市场，美日双方签订《美日数字贸易协定》。该协定强调商业利益与国家利益相结合，含有更强制力的规则，禁止国家强迫企业公开专有计算机源代码和算法，禁止国家对数字下载和数据进行本地化，推动开放政府生成的公共数据访问权限等。[3]

2.欧式规则

欧式规则代表协定有《欧盟－加拿大综合经济与贸易协定》和《欧盟－日本经济伙伴关系协定》等。该两项协定延续TPP 关于数字贸易的许多核心条款。《欧盟—日本经济伙伴关系协定》（以下简称“协议”）旨在消除欧盟与日本间的贸易壁垒，建立防止贸易障碍的合作平台。协议签订之初在数字贸易规则方面存在多项例外与前提条件：跨境数据自由流动受到限制，明确设立跨境数据自由流动的前提条件，如隐私安全等；数据存储非强制本地化方面强调保留基础设施例外；承诺有条件的源代码保护，并将基础设施置于保护范围外；技术非强制转移不应成为市场准入的前提条件，等等。

（三）亚太规则与中国实践

亚太规则主要代表协定有《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和《新加坡—澳大利亚数字经济协定》（SADEA）。DEPA 创新原有数字贸易规则的核心条款，其高水准数字贸易层次使其为当前亚太地区乃至全球数字贸易规则的又一重要模板。相比TPP，DEPA 中原有数贸规则更细致明确，同时新增条款，使数字贸易规则框架更为完整。如在无纸贸易中，DEPA 规定电子文件的版本、单一窗口设立和数据交换系统兼容性等，条款增加到11 项；国内电子交易框架中增加《UNCITRAL 电子可转让记录示范法》，对电子交换进行法律上约束，使规则具有法律强制力。RCEP于2020年11月线上签订，是当前世界经贸规模最大和最具发展潜力的自由贸易协议，其第十二章电子商务包含十七项条款。在国际数字贸易迅猛发展的同时，我国加紧数字贸易发展及其规则制定步伐。国际上，我国积极参与WTO 框架下的全球数字贸易规则谈判和制定。2020年11月,中国正式签订RECP，于次年同月申请加入DEPA。截至2021年4月，中国已与22 个国家建立双边电子商务合作体系。国内，中国政府已加快数字贸易领域国内改革和开放，积极推进数字贸易强国建设。

三、数字贸易规则国际博弈的焦点

根据上述数字贸易规则发展态势分析，可以发现各国参与规则制定的侧重点不同（如表2 所示）。在不同利益诉求下，研究发现目前国际博弈焦点主要集中于六大方面：强调数据自由流动、强调数字公平、加强隐私保护、关注跨境税收确定、强调数字知识产权保护和争夺国际话语权。

表2 主要经济体关于数字贸易发展的政策重点

（一）强调数据自由流动性

目前数据已纳入新的生产要素，是数字贸易深化发展核心。数据自由流动前提是网络底层核心技术的掌握程度。这就直接影响各国通过电子方式跨境传输信息和计算设施位置两方面共识的成功达成。全球范围内，大部分国家网络底层核心技术发展水平较低，盲目开放数据自由流动，难免会对国家安全造成一定威胁。国家安全是发展对外贸易不可触碰的底线。近几年来，美国积极推进数字贸易规则制定，强调增强数据自由流动，降低全球数字贸易壁垒，实现自由化数字贸易。欧盟则注重推进数据跨境流动，在加强个人隐私保护的基础上。中国则强调在数据安全前提下，推动数据自由流通。各国不同的数据自由流动态度，使之成为治理全球数字贸易的主要博弈点。

此处引入数字服务贸易限制指数数据进行数字服务贸易的开放度分析。数字服务贸易限制指数，将影响数字服务贸易发展的主要限制措施分为基础设施和互联互通、电子交易、支付系统、知识产权、其他影响数字化服务贸易的壁垒五类。指数取值范围为0-1，0 表示数字服务贸易和投资完全开放，1 表示完全不开放，数值越高则限制越严。由表3 可知，发达国家和中国香港的DSTRI 低于0.2，大部分发展中国家高于0.2。

由图1 可知，全球数字服务贸易限制指数在2019年达到顶峰，之后开始下降。2020年新冠疫情暴发，使全球经济遭到重创，数字贸易也未能避免冲击，限制指数开始缓慢增大。

图1 2014-2021年的DSTRI 平均值

图2 2021年世界前十国家的PCT 申请状况

（二）强调数字公平性

数字公平的阻碍是数字垄断，归根究底是核心算法掌握。在数字经济领域竞争加剧，龙头企业开始集聚的情况下，大的跨国公司利用其流量优势，很容易出现赢者通吃局面。[4]数字鸿沟理论指出，在全球数字化趋势下，由于不同企业对核心算法的掌握与应用程度以及创新能力的差别，造成数据资源效率和数字经济创新力出现两极分化，导致掌握核心算法和具有较强创新力的企业巨头对数字经济领域实行垄断。数字经济发展模式下的超级平台垄断的特点有，可进入性强、技术进步快、市场支配能力参差不齐、消费者福利得到改善等。[5]2022年，欧盟理事会通过《数字市场法》（DMA），意在建构一个公平竞争的数字部门的新规则。数字公平的另一方面是涉及数字产品的非歧视。这主要是数字产品地区与国别的区别待遇所在。根据幼稚保护论，各国发展贸易拉动GDP 增长的同时也会注意保护本国具有发展潜力的幼稚企业。在数字贸易快速发展态势下，从事数字经济领域的企业成为朝阳企业，具有较大的发展潜力。为了保护这部分企业，不可避免地会出现隐形歧视待遇。数字鸿沟的缩小成为减少歧视性待遇的关键。

（三）加强隐私保护

美国之外的发达经济体和高收入发展经济体保持着较高的对保护个人隐私的关注度。大数据背景下，公民信息的数字化，使隐私安全问题愈发严峻。隐私无形化使各国在发展数字贸易管理机制的同时也要兼顾保护消费者及个人信息安全。在隐私保护问题上，欧盟立法一直走在世界前列。2020年，中国在“抓住数字机遇，共谋合作发展”国际研讨会上提出《全球数据安全倡议》，强调各国有责任和权利保护涉及本国国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的重要数据及个人信息安全。2022年，全国两会就个人信息保护、数字安全方面也进行了深刻探讨并提出相关主张与建议。出于对数据安全的顾虑，加强隐私保护成为各国博弈焦点之一。

（四）关注数字税收确定

数字税博弈焦点为税收计算和征收范围。数字贸易具有规模估算口径差异、难以区分融合发展新业态、难以准确量化数据价值等特征，导致数据跨境流动及其经营活动创造的资金流量，给各国税收征管部门的数据统计及税务征收工作带来较大难度。数字税征收范围的确定主要分为三大派别（如表4 所示）。[6]据表5 可知，随着时间推进，征收数字税的国家数量逐渐增多，这表明越来越多的国家重视数字税的征收。随着数字经济规模提升，在上述两种因素加持下，数字税征收向全球化趋势发展，并且现有数字税征收比重在未来一段时间内下降的可能性很小，甚至有很大可能调高征收比率。

表4 数字税征收范围焦点及其代表国家

表5 世界部分国家开始征收数字税时间表

表6 部分国家和组织数字贸易政策倾向与进展

（五）强调数字知识产权保护

知识产权一直是贸易博弈焦点。随着知识经济深入发展，知识产权越来越成为国家发展的战略性资源，越来越成为国际竞争力的核心因素。近年来，知识产权使用费为美国服务贸易跨境出口的三大领域之一。中国作为美国服务贸易的主要顺差国，不可避免地受到美国知识产权方面的制裁。早在2007年，美国主动发起中美知识产权纠纷。2018年，由美方挑起的中美贸易战的争议焦点之一，是美方指责中国侵犯知识产权，这也是美国“301 调查”的重点指向。[7]在源代码问题上，美国将禁止披露和转让源代码作为保护数字知识产权和数字创新的必然要求。[8]欧盟在此立场上与美国一致。中国就该问题并未在相关多边或双边协定中明确表态，但总体上一直在围绕开源进行战略性推动。

由图中数据可知，2021年中国的PCT 申请数量超过美国，排名世界第一。2021年的中国、美国、韩国、瑞士、瑞典和荷兰的专利申请较之2020年都有增长，表现出各国不断提高对知识产权保护的重视度，表现为在不少国际协定中对知识产权进行明确规定。在数字贸易中，知识产权的重点保护对象为有关算法、大数据以及计算机底层的核心技术。由此，知识产权保护无疑也是数字贸易规则博弈的主要战场。

（六）争夺国际规则话语权

美国挑起中美贸易战的目的便是重塑中美间关于诸多结构性问题的新制度，并着眼于重塑WTO框架内的数字经贸规则。数字经贸规则上，美国率先建立美式规则，积极推进高水平数字贸易开放。欧盟为了自身数字贸易利益的维护，在美式规则基础上，建起欧式规则。近年来，中国积极参加制定双边和多边协议中的数贸规则，主张在维护WTO 等国际组织的权威的同时，采取多边主义态度，以促进共识的形式来促进共识规则的转化，各国在数字贸易领域的不同诉求，也注定了会引起该领域国际规则话语权的激烈竞争。

四、面对数字贸易规则国际博弈的中国方案

随着数字技术不断创新和互联网基础设施逐渐完善，数字贸易发展界线逐渐向外延长，将进一步发展数字贸易市场。2022年，李克强总理首次在政府报告中提出“数字贸易”。报告强调，创新发展服务与数字贸易，推进实施跨境服务贸易负面清单。在经济体自身数字经济产业发展态势及政治优先事项考虑等基础上，缩小数字鸿沟、维持数字贸易平衡、加强数字安全和建立完善跨境税征收体系等问题，成为构建数字贸易发展新生态的重点。

（一）建立数字要素市场生态体系，促进数据健康自由流动

数字经济发展使生产要素体系增加了数据。数字贸易的重要形式之一，是基于数字基础设施的数字要素流动。随着数字贸易在国际贸易中的比重不断增加，数字要素的资源分配对市场参与者的收入分配影响不断加深。数据作为一种新型生产要素，只有参与生产、分配和交换过程后才可以创造经济价值。建立数字要素市场生态体系，需要协同好数字资源的推动研发、生产、流通、服务、消费全价值链，协同好数据要素逐步开放，数据资源快速整合和敏感数据要素的保护。可持续数字要素生态体系，需要完善数字基础设施支持。政府应加强数字基础设施。要素分配决定收入分配，要素资源配置效率决定着行业兴衰。政府应建立好与数据要素价值和贡献相适应的收入分配机制，社会各界应提高数据要素的资源分配效率，加强要素价值的经济价值转化，激发市场主体活力，做大数字市场蛋糕。

（二）加强互联网底层核心技术研发，为数字公平护航

数字公平的诉求，是由于地区内个别企业掌握数字核心算法，实现对数据资源的垄断，进而给其他企业进入设置高门槛。由此，实现数字公平的关键在于加强互联网底层核心技术的研发。我国应加快制定互联网人才培养计划，加强数学与计算机方面的人才培养，向中国企业提供源源不断的高质量人才供给。工欲善其事,必先利其器。我国应加强网络科研资金投入，研发先进设备。人才与先进设备并举，助力实现核心算法的熟练掌握并创新，助力资源配置效率，合理配置数字资源，着重解决数字平台垄断问题。除此之外，互联网底层核心技术的研发方向也应侧重于提升数字安全，为国家安全保驾护航。

（三）健全个性信息保护体系，加强隐私保护

数字经济时代，个人信息全面数据化，逐渐形成完整数据流通链条。[9]数据链条的顺利运行创造巨大的经济价值，同时也增加个人信息的安全风险。个性信息保护体系的建立应从以下三方面进行：一是国家层面，加强个人信息保护立法，明确企业或平台对信息使用的权限范围；要健全线上、线下信息监督管理部门，全面监管信息流运行路线。二是企业层面，引入先进人才，加强企业数据库的防火墙建设，遵守行业规范，合理利用信息资源，保护用户隐私。三是用户层面，增强隐私保护意识，慎重填写和提交个人信息，减少隐私暴露机会。

（四）完善数字贸易统计体系，助力跨境税征收

数字贸易跨境税收的难点在于数字贸易价值量的估量与统计。我国可从以下方面进行尝试：一是尽快与国际数字贸易价值核算标准接轨，与国际保持统一口径价值核算标准，便于后期数字贸易价值量化分析；二是建立独立数字贸易交易窗口，规范线上数字贸易成交路径；三是充分利用大数据技术，追踪并统计线上数字交易规模，补充窗口统计；四是根据本国数字经济实际发展现状，制定合理的数字产品和服务税率。其中第二项措施可以先试点，小范围推进，便于前期窗口的监管与完善。后期，在确保独立窗口可以准确高效运行后，再加以推广使用。

（五）提升中国涉外知识产权争端解决话语权

在国际贸易中，知识产权纠纷在不同国家或地区间上演，中国的国际贸易史上也遭遇过不少知识产权纠纷案例。减少知识产权纠纷及其影响至关重要。首先，应健全本国知识产权立法，提高知识产权保护标准，并对接国际标准，加强监管与惩处力度，从根本上避免国际知识产权争端。其次，应积极参与关于解决国际知识产权争端的办法制定，提升中国涉外知识产权争端解决话语权。这主要从两方面进行：一方面，推进执行WTO 的争端解决体制，并提高其争端解决效率，减少因争端解决时间过长给企业带来的经济损失；另一方面，中国应增强FTA 争端解决机制创新的主导，[10]变被动为主动，加强与各国的合作，制定公平而富有效率的争端解决机制。

（六）积极参与数字贸易规则制定

2021年，中国相继申请加入CPTPP 和DEPA，宣示中国正以开放姿态积极参与制定全球数字经贸规则。当前国际数字经贸规则以美式规则与欧式规则为主导，亚太规则逐渐完善局面，中国应扎实做好规则制定准备工作。高度重视数字贸易领域的国际规则趋势，加强对现有数字贸易规则在世界范围内的文本研判和数字贸易规则博弈趋势的良好结合。可从三条路径入手：一是区域路径，中国重点推进“一带一路”倡议，加强与沿线国家的交流合作，坚持求同存异，[11]达成数字贸易规则共识，积极推动数字贸易繁荣发展。二是多边路径，应积极推动WTO 框架下数字贸易规则的制定和完善，提供数字贸易可持续发展的中国方案。三是双边路径，积极推进以合作为导向的数字贸易规则和政府间政策协调机制，升级现有双边自由贸易协定中的相关数字贸易条款，[12]尤其明确自由流动的数据要素界定，避免后续贸易往来出现不必要的争端。

数字贸易全球化已成趋势。数字贸易作为传统国际贸易新业态，为各国经济发展创造新的机遇和挑战。国际贸易即是各国合作，合作的前提为谈判，谈判则意味着各方的妥协，由此才可以实现互惠互利。在这波数贸规则博弈游戏中，惠利并不完全均分，谁掌握话语权，才有主动谈判权，进而实现本国利益诉求。这意味着，数字贸易规则的谈判与制定短时间内不会顺利达成一致，在WTO 数贸规则制定动力不足的背景下，多数国家积极参与双边、多边及区域组织的建立与申请加入，试图掌握数贸规则话语权。作为新兴经济体代表，中国的崛起，加强中国在全球数字贸易规则制定中的发言权，成为中国外贸领域不可忽略的重要课题。当前世界经济政治局势仍不稳定，中美间的贸易坚冰仍未融化，俄乌战争也牵动多方心弦，构建清晰高效的沟通体系尤为关键。

二十大报告指出，我们要全面推进中国特色大国外交，推动构建人类命运共同体，坚定维护国际公平正义，倡导践行真正的多边主义，旗帜鲜明地反对一切霸权主义和强权政治。在国际贸易中，习近平总书记强调“建立平等相待、互商互谅的伙伴关系”；在国际规则制定中，如习近平总书记所强调，“谋求开放创新、包容互惠的发展前景”。随着中国国际影响力、感召力和塑造力的显著提升，中国应牢牢把握住机遇，积极应对挑战，尽快熟悉数字贸易领域，加快中国规则的制定，并将其融入人类命运共同体的数字贸易规则体系构建中去。