衔接排污许可对排污权交易市场的影响分析——以福州市为例

柯文灿

〔福建省环境科学研究院(福建省排污权储备和管理技术中心),福建 福州 350001〕

0 引言

《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》[1]将排污单位划分为重点管理、简化管理、登记管理和其他管理4种类型。同时,按照各行业核发技术规范,绝大多数行业仅重点管理企业需要核定许可排放量,而作为排污权重要载体的许可证,若许可排放量与排污权总量控制指标出现明显差异,将对总量控制、指标登载、后期监管、执行报告上报等工作产生较大影响,也影响排污权市场。本文假设排污权市场仅重点管理企业进行交易,并以福州市2020—2021年交易数据为例,通过分析各交易主体排污权市场占比及指标交易价格,分析二者衔接的影响。

1 福州市排污权交易情况

排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量,其实质就是运用市场刺激机制,鼓励企业采用低费用、少污染等措施,达到污染源合理布局、资源优化配置的环境管理经济手段[2]。

作为全国首个生态文明试验区,福建省以发挥市场在资源配置中的决定性作用为切入点,于2014年正式启动排污权交易改革试点工作,并于2017年在全省工业范围内全面实施。试点以来,福建省先后出台排污权政策文件20余份,从政策引导、市场主导等方面多管齐下,鼓励企业参与排污权交易。以福州市为例,累计至2021年共5590家企业参与交易,总成交数1.43万笔,总成交金额17.9亿元;企业间交易总成交量1.09万笔,占比76.2%,二级市场活跃。

图1 2014—2021年福州市排污权交易统计

从福州市试点以来历年排污权市场交易数据看,2017年之前,福建省排污权交易笔数、交易量、成交金额和参与企业数量均有不同程度的增长;2017年起,全国范围内开展新版排污许可制工作;2018年起,各指标多出现拐点,排污权交易量与交易金额开始出现下降趋势;2019年,各指标均出现明显下降,而后呈稳中有降的趋势。2017年,在火电及造纸行业推行新版排污许可证,这两个行业主体多为重点管理企业,对排污权市场影响较少。火电及造纸行业排污单位确定许可排放量后,原本惜售的企业在确定许可排放量后也愿意出售富余指标。2018—2019年,排污许可证持续在其他行业完成覆盖,其他行业简化管理及登记管理企业占比较大,且绝大多数无需确定企业许可排放量,一定程度影响了排污权交易。

2 排污许可衔接排污权的要求与存在的不足

2.1 排污许可衔接排污权要求

2016年,国务院印发的《控制污染物排放许可制实施方案》明确了排污许可制在固定污染源环境管理制度中的核心地位[3]。《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》规定了排污权以排污许可证形式予以确认,《福建省主要污染物排污权指标核定管理办法》规定了初始排污权核定结果作为该排污单位排污许可证的核发依据,作为重点污染物排放总量控制指标登载进排污许可证[4]。这要求排污权交易制度应围绕排污许可制进行相应调整和改革。

2.2 排污许可衔接排污权存在的不足

福建省在排污权衔接排污许可方面做了大量工作及研究,但二者仍存在无法相互融合的内容[5-7],其中影响较大的是初始排污权与许可排放量之间存在的差异。福建省排污权核定主体为工业排污单位,工业集中区汇集供热和废气、废水集中治理单位;排污许可管理中,多数需申请许可排放量的为重点管理企业的主要排放口,即重点管理的一般排放口、简化管理及登记管理大多无需申请许可排放量,该部分企业总量指标无法登载入排污许可证。同时,部分地市排污单位依法取得的排污权指标也因为各种原因未能登载入排污许可证,导致同为总量控制指标的许可排放量与初始排污权指标无法实现统一。

3 统计结果与分析

3.1 数据统计

以福州市为例,汇总2020—2021年福州市参与排污权交易的企业主体交易数据,包括交易企业数量、交易价格、交易量,并将企业主体按照《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》划分为重点管理、简化管理、登记管理和其他管理4种类型,分类统计各类型企业排污权交易数据,以分析各类企业对于排污权交易市场的影响程度,结果见表1。由于废气主要污染物指标(二氧化硫、氮氧化物)及废水主要污染物指标(化学需氧量、氨氮)排污权交易情况类似,将指标合并处理,按照气两项指标与水两项指标进行统计。

表1 2020—2021年福州市排污权指标分类统计结果

为直观体现数据,绘制气泡图,其中气泡大小代表指标交易量,横坐标为交易次数,纵坐标代表交易均价(图2)。

(a)出让方气两项指标交易情况(b)受让方气两项指标交易情况

(c)出让方水两项指标交易情况(d)受让方水两项指标交易情况

同时,分类统计2020—2021年福州市各管理类型受让方污染物指标成交价格,通过计算各管理类型污染物成交价格极差及标准差分析其价格波动情况(表2),以及简化管理、登记管理、其他管理退出排污权交易对于排污权市场影响。

表2 2020—2021年福州市排污权交易价格分类统计

3.2 结果分析

根据福州市排污权交易情况统计可知,气两项指标与水两项指标出让、受让情况存在较大差异。

3.2.1 气两项指标的交易数据分析

气两项指标方面,出让方无论是交易次数(66.6%)还是交易量(91.3%),均以重点管理企业为主,交易量其次为登记管理企业(5.0%)及政府储备(3.3%);受让方中,交易次数最多的是登记管理企业(50.6%),其次为简化管理企业(27.6%),除政府储备未受让外,重点管理企业受让笔数最低(10.3%),但交易量占比最大的却是重点管理的受让指标量,占全部交易量的90.6%。

气两项指标的交易均价在各类企业间差别较小,无论出让还是受让交易量的主体均为重点管理企业,即气两项指标量主要在重点管理企业间进行交流。同时,一部分指标向大量小微企业(简化管理企业、登记管理企业)方流动。气两项指标交易市场中政府储备干预情况较少,市场受政府调控影响较小,多为企业自发的市场行为。同时,由于受让方中登记管理企业交易次数占比较高(50.6%),可以预见该类企业若退出排污权交易市场将明显降低排污权市场活跃度。

3.2.2 水两项指标的交易数据分析

水两项指标与气两项指标情况则截然不同,水两项指标量出让主体为政府储备(57.0%)、登记管理企业(36.0%),重点管理企业出让量(3.8%)仅略高于未纳入许可管理企业(3.2%),交易次数也以登记管理企业为主(45.9%);而受让情况与气两项指标受让情况类似,受让量主体以重点管理企业(83.0%)为主,受让笔数最多的是登记管理企业(50.0%)。

分析2020—2021年福州市水两项指标交易数据可知,水两项指标量主要由政府储备及登记管理企业向重点管理方面流动,登记管理企业虽然占据一半的交易次数,但交易量却不高(4.7%)。

3.2.3 交易价格波动分析

观察4类管理企业各污染物指标交易价格可发现,交易价格极差、标准差的最大值均出现在登记管理企业的交易中,同时该管理类型4个污染物指标交易价格均为同类指标极差最大值,水两项指标标准差要普遍高于气两项指标。分析可知,对于不纳入许可管理的登记管理型排污单位,其排污权价格波动要明显大于其他管理类型企业,这类小规模企业交易价格存在明显波动的情况,与已有的研究结果一致[8],主要是因为该类型企业所需种类指标较少,企业趋向于提高单价以及时获得总量指标开展生产活动,由于其所需指标较少,虽单价较高但其总价不高,将该管理类型的企业移出排污权交易市场对于稳定排污权交易市场价格起到一定积极影响。而水两项指标标准差要普遍高于气两项指标的现象,与排污权市场上二氧化硫指标相对富余有关。

4 结论及建议

由于多数行业中排污许可证仅管控重点管理企业许可排放量,按照环保部对于许可排放量的解读,区域总量即为各企业许可排放量之和。而登记管理企业已不再核发排污许可证,企业的排污权指标或总量指标无处登载,或将不在总量控制范围内。通过分析可知,彻底衔接后,对于气两项指标交易市场存在一定影响,即由于登记管理企业的退出,市场交易活跃度将明显降低,但交易量主体(重点管理企业)未发生变化;而对于水两项指标交易市场影响将大于气两项指标,交易量上登记管理企业(36.0%)作为仅次于政府储备(57.0%)的出让群体,若将其排除在外,福州市将有可能遗失较多的区域总量。同时,交易市场有可能演变为以政府储备为出让主体、重点管理为受让主体的类似指标分配的一级交易市场,丧失排污权制度的市场属性。

针对分析结果,建议政府加大宣传力度,鼓励不纳入排污许可管控范围内的企业及时出让可交易排污权。同时,加大政府回购力度,回购不纳入排污许可管理的总量指标;对于水两项指标,政府储备需减少出让,通过推进项目减排等方式使企业产生富余总量,进入市场交易。

国家已经明确了排污许可制在固定污染源环境管理制度中的核心地位,排污权交易制度围绕排污许可制进行相应调整和改革是大势所趋,福建省排污权体系在总量核实方法、确权节点及有效期等方面已通过文件形式初步实现了衔接工作,但仍然存在实施主体不统一、总量控制因子不同、管控边界不同、申报管理流程相互独立等问题亟待解决。我们应重新认识排污权在许可证中的地位及作用,积极推进排污权交易制度与排污许可制度的有效衔接。