包容性治理：环境邻避风险治理的路向选择

摘要：环境邻避风险影响经济社会发展，因而需要加以治理。当前环境邻避风险治理已成为各国社会治理的一项重要内容。从发展趋势来看，环境邻避风险治理应当迈向包容性治理。包容性治理能够有效化解环境邻避风险，吸纳公众意见的环境邻避决策具有政治合法性，容纳公众权利的环境邻避设施生产模式具有伦理品性，所以包容性治理应是我国环境邻避风险治理模式转换的路径与方向选择。

关键词：包容性治理 环境邻避风险 模式转换 方向选择

* 基金项目：湖南省哲学社会科学基金重点项目“环境邻避冲突治理中的政治吸纳研究”（编号：18ZDB038）；国家社会科学基金一般项目“中国城市环境邻避风险的包容性治理研究”（编号：17BZZ043）。

随着经济社会的不断发展和城市化进程的快速推进，人们对诸如垃圾焚烧厂、火力发电厂等环境邻避设施的公共需求不断增长。同时，环境邻避设施因其具有较强的负外部性而常常遭到周边居民的嫌恶，使环境邻避风险凸显出来。当前，环境邻避风险治理已成为各国社会治理的一项重要内容。从发展趋势来看，环境邻避风险治理应当迈向包容性治理。三点理由可以说明这一点：包容性治理能够有效化解环境邻避风险，吸纳公众意见的环境邻避决策具有政治合法性，容纳公众权利的环境邻避设施生产模式具有伦理品性。所以，包容性治理应是环境邻避风险治理的路径与方向选择。

一、包容性治理能够有效化解环境邻避风险

包容性治理是有效化解环境邻避风险的进路选择。包容性治理内含政治吸纳，政治吸纳体现对社会公众或社会群体的包容。只有社会公众或社会群体被吸纳进来，环境邻避决策才会获得他们的认可，才会得到良好的执行，环境邻避设施周边的公众与地方政府之间的矛盾和冲突才会随之减少。

（一）包容性治理能够增强环境邻避项目公众参与的有序性

包容性治理含有政治吸纳的成分。政治吸纳可以突破利益表达过程中政治参与的无序状态。它能够弥补政治制度化不足，促进有序政治参与，进而促进政治稳定。推而论之，包容性治理能够促进环境邻避项目建设中的有序公众参与。政治吸纳是一种制度化的吸纳。通过制度运作，环境邻避设施周边的公众被纳入到有序政治参与的轨道上来。遵循政治吸纳的逻辑，环境邻避项目从选址到建设的各阶段都要实现信息公开，充分征求项目周边的公众的意见，让其进行合理的利益表达。按照政治吸纳的要求，地方政府在环境邻避项目选址、建设阶段不能“孤立自主”，而是采取“民主镶嵌”的方式，通过构建良好的平等对话和民主协商平台，保证制度化利益表达渠道的畅通。惟其如此，地方政府才能真正听取公众的意见，一些因环境邻避项目的负外部性而产生的怨恨情绪才能得到有效的缓解。公众才会理性地对待环境邻避项目，并有序地进行参与。所以，包容性治理能够增强环境邻避项目公众参与的有序性。通过政治吸纳，包容性治理有序扩大的公众参与，提高政治体系对参与扩大的适应性，对化解环境邻避风险起着重要作用。

（二）包容性治理能够提升环境邻避项目实施的有效性

包容性治理是政治体系的一种机制安排。对于人类理性选择来说，机制安排的生命在于其有效性。有效性指机制实现预期目标的程度。在环境邻避问题上，包容性治理的有效性指政治体系通过吸纳社会力量参与，有效地实施环境邻避项目，促进经济社会发展，维护政治、社会稳定。随着城市经济社会的快速发展和人民生活水平的日益提高，公众对环境邻避设施的刚性需求越来越多。但是，环境邻避项目建设必然会损害项目周边公众的利益，如果处理不好就会引发环境邻避风险。包容性治理能够让公众参与项目决策，让他们充分表达他们的利益诉求或意见。公众参与最初的决策，更可能达到广泛支持甚至促进政策执行的功效。在环境邻避项目决策阶段，充分吸纳项目周边公众的意见能够创造政治认同，为项目的有效实施夯实基础。在充分征求意见和进行民主沟通的基础上，做出兼顾公众利益的决策，会减少公众的抵制和反对，有助于更有效地实施项目，有助于避免环境邻避冲突的发生。

（三）包容性治理能够降低环境邻避冲突的有害性

包容性治理能够增强环境邻避项目公众參与的有序性和提升环境邻避项目实施的有效性，降低环境邻避冲突发生的可能性。不止于此，环境邻避冲突发生以后，包容性治理的重要作用仍不容忽视，它能够降低冲突的有害性。环境邻避冲突的发生在某种程度上源于包容性不足。包容性不足的一个重要表现就是一部分公众不能进行参与，包容性治理是解决包容性不足问题的有效进路，吸纳公众参与是包容性治理的题中之义，包容性治理强调将利益相关公众充分纳入到环境邻避项目选址、建设中来，利益相关公众参与项目选址、建设，对社会、政治秩序大有益处。公众参与和社会融合之间存在关系。如前所述，包容性治理内含政治吸纳，政治吸纳能够促进政治稳定。因此，在环境邻避风险的应对上，包容性治理可以增进社会融合，促进社会、政治稳定。换句话说，包容性治理能够降低环境邻避冲突对社会、政治秩序的有害性。

二、吸纳公众意见的环境邻避决策具有政治合法性

（一）逻辑论证

合法性在政治生活的运行中举足轻重。合法性概念最早由卢梭提出，后来学者们对其进行了深入研究。关于这一概念，众说纷纭，莫衷一是。但可以肯定的是，学者们对其有着一致的认识，即合法性是指被治者认为是正当的或自愿承认的特性。合法性概念可以用来理解国家的统治类型与政治秩序。韦伯区分了合法统治的三种类型：合法型、传统型、魅力型。哈贝马斯把合法性理解为“某种政治秩序被认可的价值”。可见，从一定意义上讲，合法性即政治合法性。政治合法性一方面意味着政治系统基于绩效而让其公众服从，另一方面公众基于某种价值信念对政治系统表示支持与认同。按照李普塞特的看法，政治合法性是政治系统使人们产生和坚持现存政治制度，是社会最适宜制度的信仰的能力。任何政治系统在政治发展和社会变迁的过程中都会或多或少面临合法性问题，环境邻避现象的发生折射出这一点。要消解环境邻避风险，就需要进行合法性生产。包容性治理是合法性生产的一种机制，并在生产中获得自身的政治合法性。吸纳公众意见是包容性治理的一个主要方面，它对于环境邻避决策而言是十分重要的。吸纳公众意见的环境邻避决策因其利益包容而会得到支持与认同，于是便具有政治合法性。

环境邻避风险在一定程度上源于决策模式的开放度较低。该模式的基本特征是决策的民主性不强，较多的公眾被排除在决策之外。如果公众的利益表达渠道受阻，合理的利益诉求不能得到满足，政治合法性资源将会不断流失。相当一部分环境邻避设施通常会陷入两难困境：如果不设置就不利于社会的长远发展，会给公众带来更大程度的损失；而如果设置就会侵害设施周边公众的空间权利，造成局部利益结构的失衡。环境邻避决策很难获得成本承担主体的认同，一个重要原因在于其受益主体和代价承担主体不一致。有关部门在环境邻避决策过程中，往往出于“避免找麻烦”和“多一事不如少一事”的考量，不愿意征求利益相关者的意见，这种决策模式容易使有关部门陷入合法性危机。包容性治理具有开放性特征，因而需要通过它来摆脱合法性危机。包容性治理涵盖政治吸纳。政治吸纳能够保证制度化利益表达渠道的畅通，有效扩大公众参与。公众参与和决策的合法性存在相关关系。“公众参与的价值之一在于其能够提升决策的合法性。”从一定程度上讲，公众参与已成为公共决策合法性的重要基础，公众参与决策的过程对有关部门来说是一个吸纳公众意见的过程。吸纳公众意见有利于化解利益矛盾，达成价值共识，促进利益相关者的政治认同。据此推论，吸纳公众意见的环境邻避决策具有政治合法性。

（二）观点佐证

以上主要用逻辑推演论证吸纳公众意见的环境邻避决策具有政治合法性，下面通过援引学者的观点来提供佐证。艾丽斯·杨把包容视为一种政治合法性条件。她指出，某项民主决策所具有的规范意义上的正当性取决于那些受其影响的人在多大程度上被包容进决策制定过程，并且拥有影响其结果的机会。在科恩看来，只要民主决策产生于包容的和理性的协商，就是合法的。登特里维斯与科恩持类似的观点，前者认为合法的决策来自理性和有包容性的协商程序。奥尼尔揭示了合法的决议与包容的公共对话的关系。他写道，合法的决议被看作进行公开和包容的公共对话的结果。决议是决策的近义词，因而可以说奥尼尔与科恩、登特里维斯有着近似的看法。上述学者的观点或看法虽然有所不同，但他们实质上都认为包容性决策具有政治合法性。正因为如此，上述学者的观点可以佐证吸纳公众意见的环境邻避决策具有政治合法性。

三、容纳公众权利的环境邻避设施生产模式具有伦理品性

（一）承认主体差异

社会主体的差异是客观存在的，不能被消除、被忽视。包容性治理注意到这一点，它承认或尊重社会主体的差异。“包容意味着非常明确地承认各种社会差异。”容纳公众权利的环境邻避设施生产模式是一种包容性治理模式，它强调要实现各主体间的相互包容与理解，必须承认主体的差异性。人们在阶层、性别、年龄、能力、经济状况或社会地位上的确存在差异，这些差异需要得到正视。容纳公众权利的环境邻避设施生产模式承认主体差异，将各种阶层、性别、年龄、能力、经济状况或社会地位的人口纳入到治理主体结构中，充分保障他们的权益。在政治生活中承认群体差异，更加能够赋予人以权力。各种主体被赋予权力，他们便能有效地参与环境邻避设施的生产。设施的生产因各种主体参与其中而容易获得他们的认同。有了各种主体的认同，设施的生产才会顺利进行。

在环境邻避风险治理的管控型模式下，有关部门出于邻避项目稳步推进的考量，通常会采取“最小抵抗路径原则”，尽可能在反抗力量较小的地方进行项目选址。例如，生活在偏远、落后或贫穷地区的人群的反抗能力相对较弱，这种选址原则本身就是对弱势群体利益的伤害。而容纳公众权利的环境邻避设施生产模式不仅要求实现利益共享，还强调应重视不同群体的利益，特别是要更多地关怀弱势群体的利益。该生产模式对主体差异的承认暗合了罗尔斯的差别原则。罗尔斯指出，所有的社会基本善都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。两者的暗合表明，容纳公众权利的环境邻避设施生产模式具有深厚的伦理底蕴。

（二）注重维护正义

包容性治理承载厚重的伦理元素，其以维护正义为价值旨趣。容纳公众权利的环境邻避设施生产模式具有包容性治理的特征，它同样以维护正义为价值旨趣。正义是相等的人就该配给到相等的事物，它以公共利益为依据。或者说，正义是同样情况同样对待，不同情况不同对待。根据一项正义理论研究，正义大致分为分配正义、承认正义和参与正义。容纳公众权利的环境邻避设施生产模式注重维护以上三种正义。该模式在保障绝大多数人受益的同时，也关注对利益受损群体给予合理的补偿；要求理解和尊重普通公众的生活常识、认知和价值理念，耐心倾听他们的想法；强调及时向社会公布与环境邻避设施相关的信息，让利益相关者广泛、充分参与决策讨论，保证利益相关者监督渠道的广泛性和通畅性。

正义的类型因划分标准不同而不同。根据罗尔斯的正义理论，正义分为形式正义和实质正义。形式正义指的是对法律和制度公正一致的管理。实质正义就是正义原则的实质性内容的正义。容纳公众权利的环境邻避设施生产模式注重维护形式正义和实质正义。容纳公众权利意味着政府治理的“去中心化”以及主客体结构的消解，意味着按照一定的程序来吸纳利益相关者的意见。该模式注重在多元互动过程中，依据法律制度、程序规范来吸纳设施周边公众的意见，以实现其平等权利。这是通往形式正义之路。另外，该模式承认或尊重各治理主体之间的差异性，避免出现事实上的不平等，进而达到实质正义。最终，容纳公众权利的环境邻避设施生产模式将平等和权利纳入伦理建构中，实现形式正义和实质正义的统一。

（三）强调协商合作

容纳公众权利是包容性治理的题中之义。这么说来，容纳公众权利的环境邻避设施生产模式属于包容性治理模式。包容性治理的主体是多元的，社会公众是其中之一。社会公众来自各个领域，他们具有不同的背景，有着不同的利益、意见和视角，需要通过协商合作来达成目标。“协商很重要，仅仅是因为有差异。”多元主体在达成共识基础上进行合作有助于达成目标。可以认为，协商合作是包容性治理的一个重要的伦理向度。相应地，协商合作是容纳公众权利的环境邻避设施生产模式的一个重要的伦理向度。

在环境邻避设施生产中，应当尊重公众的合理权益，否则就会碰到难题。为了解决环境邻避设施難以兼顾全体公众与设施周边公众利益的矛盾，需要开展民主协商。一个成功的民主协商是“一个促使主要利益相关者和公众走到一起的、包容的、有代表性的进程”。因此，环境邻避设施生产需要构建多元主体参与的民主协商平台。容纳公众权利的环境邻避设施生产模式强调多元协商，可以提供民主协商平台。该模式所强调的多元协商有利于增进环境邻避风险治理的包容性。该模式还强调合作。有的学者把协商看作是一种合作的活动，即便协商与合作不能等同，至少可以认为它们联系密切。由于公众参与环境邻避设施生产，一些分歧有可能出现，通过平等理性的协商，不同的观点、想法碰撞、比较与鉴别，从而促进共识形成。公共价值性质的共识是成功合作治理的先决条件之一，只有达成共识，才能产生合作，有了合作，环境邻避设施生产才能顺利进行。

以上从三个方面解释了环境邻避风险治理迈向包容性治理的主要理由。包容性治理具有自身的优势和特点，可为环境邻避风险治理实践确立参数、理念、行为和过程，可成为这一实践的创新向度。归结起来就是，包容性治理自身的优势和特点使其应当成为环境邻避风险治理的方向选择。

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（作者单位：中南林业科技大学马克思主义学院）