美国对华投资限令，又耍什么花招

雷墨

9月28日，是美国一项政策公开征求意见的截止日期。这个程序走完以后，下一步就是政策实施。这项政策就是拜登政府即将推出的对华投资限制。

此前的8月9日，白宫公布了美国总统拜登签署的名为“应对美国在受关注国家的特定国家安全技术及产品行业投资行政令”。这项行政令名称有点长，读起来还有点绕，但指向和意图却简单明了。行政令内文里提到的“受关注国家”，除了中国没有任何其他对象，各项条款都围绕如何限制美国资本进入中国技术领域转。

这项行政令内容共有10个部分，对限制领域（半导体和微电子、量子信息技术、人工智能）、赋权部门（财政部）及其职责和权限、如何执行、相关事项的定义等做了说明。行政令发布后，美国财政部网站公布了长达40多页的《拟议规则制定的预先通知》，对行政令所涉内容做了更为详细的解释，并提出了83个公开征求意见的问题，截止日期是今年9月28日。

尽管政策尚未落地，但这项行政令已发出强烈信号—拜登政府对华遏制政策在升级。《经济学人》在分析中这样写道：“在美国与中国的经济战中，拜登总统8月9日亮出了最新的武器。”文章认为，世界上最强的资本主义国家使用资本限制手段，是美国在与中国这个强劲对手的竞争中，经济政策深刻转变的最新迹象。

多层“纠结”的结果

不少美国媒体在提及拜登签署的行政令时，都在前面加上了“等待已久”“拖延多时”等修饰语。当然，从报道倾向来看，大多没有“期待”的意思，只是陈述了一个事实：拜登政府此前多次就对华投资限令放风，对外公布时间一再推迟。结合中美关系的脉络以及投资限令本身，不难看出拜登政府在这事上挺纠结的。不过，这种纠结并不是为了顾及行政令的唯一针对对象—中国的国家利益，甚至丝毫体现不出顾及其他负面后果的政治道德。

纠结可以从多个层面来看。第一是中美关系。简单地说，拜登既想在遏制中国上做到政策实质性升级，又想体现自己“管理”中美关系的能力。从特朗普政府时期对出口美国的中国商品加征关税、限制中国企业和资金对美投资，到拜登政府扩大出口管制覆盖面，而且还是与盟友联手，美国以战略竞争的名义遏制中国的政策，在手段和力度上都呈明显逐步升级的态势。拜登的投资限令，在美国的逻辑中就是补齐资本“短板”，防止美国资本做有利于中国科技发展的事。

但另一方面，拜登政府又不得不顾及中美关系的大局。从拜登政府的角度看，这个“大局”有两个直观的标准，一是中美之间要有接触，另一个是双边关系不能螺旋式下滑。拜登及其政策高参心里清楚，不论他们对中国态度有多强硬，共和党人都会觉得硬度不够。所以，如果能在具体的政策行为上体现升级对华遏制，同时又能防止中美关系滑向全面对抗，那就能体现拜登“管理”中美关系的能力。如果能实现对世界上最重要双边关系的“管理”，拜登在整个总统选举期都会大肆吹嘘，因为这是实实在在的外交政绩。

所以，投资限令的内容设计和公布时机，都需要“精心设计”。去年上半年，美国媒体就爆出了对华投资限令的消息，今年3月财政部还向媒体透露了“猜测版”。但当时中美关系因“气球事件”而出现恶化。今年6月、7月国务卿布林肯和财长耶伦相继访华，中美实现了“接触”。尤其是耶伦访华，美国媒体称其重要任务之一就是向中方解释，投资限令的范围会尽量小、只聚焦国家安全，而且还会“公开透明”。这种解释的背后，何尝不是“纠结”？

如果能在具体的政策行为上体现升级对华遏制，同时又能防止中美关系滑向全面对抗，那就能体现拜登“管理”中美关系的能力。

另一层，同时也是更为“根本”的纠结，在于投资限制政策本身的利弊得失算计。对于拜登政府来说，如果能在对华遏制中加入投资限制的枷锁，那就能在政策上起到“补短板”的作用。但另一方面，华盛顿又不希望这个枷锁对美国利益造成太大伤害。因为资本逐利有其自身的运作逻辑，如果“出手太重”就会挤压美国资本在中国这个庞大市场的逐利空间。所以，拜登政府不得不对资本做出某些妥协。

7月17日，也就是拜登签署行政令前半个多月，美国半导体行业协会发布了一项声明。这份声明承认强化半导体竞争力、供应链“去风险”对经济和国家安全的重要性，但也提醒需要注意負面后果，“允许我们的行业持续进入中国这个世界上最大的商用半导体市场，对于避免破坏这种努力（确保半导体的全球竞争力）意义重大”。“然而，频繁采取措施施加过于宽泛、模糊，有时是单边的限制，存在削弱美国半导体竞争力、扰乱供应链、制造市场不确定性的风险，而且还会招致中国持续升级的报复。”

事实上，自从对华投资限制即将收紧的消息曝出后，美国相关行业敦促政府谨慎行事的声明就从未间断过。美国媒体报道的公开和私下的游说也不少，而且确实产生了一定的效果。彭博社8月10日的一篇报道称，美国风险投资行业一年来一直在施压华盛顿，维持对华投资政策的现状。该报道援引一位不愿透露姓名的官员的话称，在缓和近期公布的行政令力度方面，游说的努力产生了效果。

此外，还有一层“纠结”是拜登政府内部分歧造成的。虽然拜登政府对华政策思维带有明显的“安全化”特点，即以安全的视角看待中美关系的方方面面，但在具体政策上应该走到哪一步，政府内部是有分歧的。这一点在投资限制上表现得尤为明显。《华盛顿邮报》8月9日的一篇报道称，数月以来，关于对华投资限制的范围，财政部一直主张窄范围，而五角大楼则推动更为广泛的授权。“直到去年末，这场辩论才尘埃落定，支持更加有限的范围，把诸如电动汽车、生物技术等排除在受限范围之外。”

“小院”里迈大步

结合拜登签署的行政令与美国财政部发布的“通知”，大致可以看出对华投资限制的政策轮廓或路线图。从政策意图上看，拜登政府是想做出“小院高墙”的效果，即限制范围尽量小，但政策“杀伤力”尽量大，不给对象留任何可钻空子的空间。如果仅看政策设计，简直“完美”得像件艺术品。但真实情况远非如此。美国智库“荣鼎咨询”在一篇分析报告中，把拜登政府新的投资审查机制比作“在小院里迈大步”。

小院里邁大步，这就是投资限令的吊诡之处。从相关文件公开的信息来看，拜登政府似乎是在划定一个“小院”，明确提到的投资限制领域仅有三个，即半导体和微电子、量子信息技术、人工智能。而且，在这三个领域中，除了量子信息技术是全领域禁止投资，其他两个又细分为“禁止”（prohibition）和“告知”（notification）两大类。如果属于后者，投资方事先无需向美国财政部申请许可，而是在投资协议达成后30天内告知相关内容和细节。

比如，在半导体和微电子领域，“能够生产和提升先进集成电路的技术”“涉及先进集成电路的设计、制造、封装的能力”等属于被禁止投资的范围，而“不太先进的设计、制造和封装”被列入“告知”类别。人工智能领域，涉及“纯军事、政府情报和监控用途”的技术禁止投资，而“人工智能里用于网络安全、数字取证、机器人系统、人脸识别”等，被划入“告知”范围。

行政令内置了自我“进化”的机制，能够根据对国家安全威胁的自我认知，调整限制投资清单的长度。

而且，无论是“禁止”还是“告知”，都只针对未来的投资，不溯及既往。也就是说，投资限制政策不涉及目前正在中国运作的美方投资。此外，美国财政部的“通知”里还特意列出了投资限制政策不包括的领域，比如高校间的科研合作、购买原材料的合同、知识产权许可、银行贷款和支付业务、承保业务、债务评级、大宗经纪业务、全球托管业务、股票研究等。

如果只看划定范围，拜登政府的投资限令似乎是在展现“矜持”。但魔鬼藏于细节。如果把这个范围划定与其他细节结合起来，利用简单的逻辑推理来分析，不难得出几乎相反的结论：这个投资限令不仅不“克制”，而且具有极强的攻击性。从目前美方公布的内容来看，至少可以看出以下几大“细节魔鬼”。

比如，在纷繁复杂的科技领域只选定三个，看上去似乎是“小范围”，但半导体和微电子、量子信息技术、人工智能都属于科技“头部领域”。如果把整个科技领域视为一个生态系统，那么这三个“子系统”是可以影响科技生态圈的。而且，人类正在经历的时代，是“最尖端的技术、设备影响所有产业的时代”。从这个意义上说，投资限令划定的“小范围”，现实和潜在的影响很可能是“大面积”。

其次，行政令为收紧限制程度、扩大限制范围埋了伏笔。行政令明确写道，“规则生效一年内，财政部长在与商务部长以及其他相关部门负责人磋商后，评估是否做规则修改，包括调整事关国家安全的技术和产品的定义，以增加或取消半导体和微电子、量子信息技术和人工智能里的技术和产品。”此外，修改的范围还包括，增加或取消限制投资技术领域与受关注国家的清单。

也就是说，行政令内置了自我“进化”的机制，能够根据对国家安全威胁的自我认知，调整限制投资清单的长度。以目前美国在国家安全问题上表现出的风声鹤唳，受限清单是会变长还是变短，不是一个难以回答的问题。“荣鼎咨询”上述报告认为，目前没有被列入受限范围的生物技术、先进传感器、自动驾驶相关技术、大容量电池等，可能成为下一波的限制目标。

此外，投资限令里“只针对未来投资，不溯及既往”的说辞，属于虚伪的克制，真实的意图还是限制。这样规定的表面意图，是避免美国现有在华科技投资剧烈震荡，但更主要的原因是“溯及既往”不具有可操作性。谁能想象美方现有相关投资能一夜之间打包带走？此外，企业持续运作需要追加投资，投资者希望通过追加投资继续获得利润，这是经济学的基本常识。但“针对未来投资”的规定，对于有意进入中国市场的相关美资来说只有两条路，要么追加投资从而自动被纳入监管，要么打消投资的念头。

不仅如此，“告知”规则里藏有猫腻。投资限令把半导体和微电子、人工智能划分为“禁止”和“告知”两大类，这样的做法大概率会运用到今后扩大的限制领域里。需要指出的是，不能只从了解信息层面来理解“告知”规则。一种不难预判的可能性是，美国政府将通过“了解信息”来分析中国科研发展动态，从而为调整限制清单提供依据。

科技发展日新月异，下一个科技创新何时出现，会诞生在哪里，华盛顿最聪明的政治头脑也无法做出预判。而资本尤其是风投的嗅觉敏锐度是毋庸置疑的，目前几乎所有重大科技创新背后都有风投的身影。“告知”规则有可能发挥雷达扫描的作用，将可能产生颠覆性影响的科技创新快速锁定并纳入“禁止”清单。

最后一点，长臂管辖冲动暴露无遗。白宫的行政令管束对象只能是美国人，但其对“美国人”的定义，却超出了正常的逻辑认知。行政令里明确“美国人”（person）指的是“个人”（individual）或“实体”（entity），包括“美国公民、合法永久居民、根据美国法律或任何司法管辖组建的实体，包括任何此类实体的国外分支，以及美国境内的任何人”。

根据这项定义，一家总部位于欧洲但在美国境内设立了分公司的企业，其相关投资也属于美国投资限令监管范围。根据美国财政部“通知”里的说明，美国人管理的外国基金、美国人担任高管的外国基金、美国风投合伙人发起的非美国基金，只要涉及投资限令里的交易，都在监管之列。如果这个定义落实为政策，美国长臂管辖的胳膊会伸多长，政策制定者自己可能都不知道。

政策变形走样

出现“小院里迈大步”这种奇怪的做法，不得不提经常被拜登的国家安全顾问沙利文挂在嘴边的“小院高墙”（small yard， high fence）策略。根据美国学者的说法，“小院高墙”的初创者，是奥巴马政府时期的国防部长罗伯特·盖茨。他当时的意图是从遏制中国军事发展的角度，限制美国能用于军事用途的对华高端、敏感技术的出口。

后来，不少美国学者从政策角度对“小院高墙”做了研究。其中，比较有代表性的是美国耶鲁大学的中国问题学者萨姆·萨克斯（Samm Sacks）。2018年10月，她与美国外交关系协会学者雷洛然（Lorand Laskai），在《外交事务》杂志上发表了题为《维护美国创新优势的正确方略：聪明应对中国威胁》，对“小院高墙”做了系统的阐述：精心挑选需要保护的技术，但强势地捍卫。美国学界关于“小院高墙”的研究，与相关政策的酝酿几乎是同步的。

根据这项定义，一家总部位于欧洲但在美国境内设立了分公司的企业，其相关投资也属于美国投资限令监管范围。

2019年5月，萨姆·萨克斯在美国众议院外交关系委员会作证，发言题目是《与中国展开聪明竞争》。在那次发言中，她向政界推销“小院高墙”策略。在政府层面，首次明确承认这一策略存在的，是沙利文。2022年10月12日，他在发表关于拜登政府国家安全战略的讲话中说：“在关于保护关键技术方面，你们很多人都听说过‘小院高墻。这个概念在智库、高校和会议中被引用了数年，我们现在正在实施它。”

值得注意的是，学界研究与政府政策出现联动没什么不正常，但“小院高墙”在转变为政策的过程中，一直在变形走样。比如，萨克斯在2019年5月的那次作证中，建议限制的形式不要过度延伸，别拆散全球供应链，不要基于国籍歧视中国的个人。“在研究、开发、制造和人才领域，美国与中国属于互联系统。进入中国市场推动着美国公司的创新，领先的半导体制造企业在中国赚取了大量的利润。”

拜登签署的行政令里，正文部分通篇未出现“中国”，把投资限制针对对象称为“受关注国家”（country of concern），但写明了“受关注国家”是指行政令附件中所列的“国家或地区”，而附件中所列的只有中国（含香港、澳门特别行政区）。行政令把“受限外国人”（covered foreign person）定义为“受关注国家”从事行政令中规则管辖范围内活动的人。措辞上绕了一大圈后，矛头明确指向中国。如果考虑到行政令中长臂管辖的条款，不难看出拜登政府的政策已经严重偏离美国学者们“限制形式不要过度延伸”的建议。

拜登签署的这项行政令，对中美乃至世界经济来说，其潜在影响是特朗普政府时期任何针对中国的行政令都没法比的。就中美关系而言，如果说特朗普签署的加征关税、出口管制等行政令是抛出的风向标，那么拜登签署的对华投资限令则是竖起的一面大旗—遏制升级的大旗。把这项行政令的内容，与其发布的背景、所体现的政策动向以及可能的后续结合起来看，绝不能将其视为普通的美国总统行政令。