政府治理视角下促进PPP落地水平研究

李秋雨　王松江

摘 要：為探究PPP模式落地水平在城市间的差异原因，文中构建地方政府治理能力综合评价指标并利用熵值法得出各地级市政府治理能力指数，基于2016—2021年我国257个地级市（除西藏地区、台湾、香港、澳门外）的面板数据与财政部政府和社会资本合作中心数据，实证分析地方政府治理能力、市场化程度、财政压力与PPP落地水平之间的关系。研究发现，地方政府治理能力在5%的显著性水平上促进市政工程PPP项目落地；中介效应检验结果显示，财政压力、市场化程度在影响机制中存在遮掩效应，投资规模在财政压力对落地水平的影响中具有中介作用；通过城市区位、经济水平、城市性质与城市规模异质性检验，发现在中部地区政府治理能力对PPP落地水平作用最大，而东南地区则出现抑制作用，在低经济地区中政府治理能力作用更大，而经济水平高的地区对财政的要求则更高；此外进一步研究财政压力的门槛效应，发现其对落地水平存在单门槛效应，即当财政压力到达一定程度后对PPP落地水平具有抑制作用。

关键词：PPP落地水平；地方政府治理；异质性检验；市场化程度；财政压力

中图分类号：F 294 文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2023）05-0574-11Research on Promoting the Implementation of PPP Level

from the Perspective of Government Governance

——Based on the Panel Data Analysis of 257 Prefecture-level Cities

LI Qiuyu，WANG Songjiang

（School of Management and Economics，Kunming University，Kunming 650051，China）

Abstract：In order to explore the reasons for the difference in the implementation level of PPP model among cities，this paper constructs a comprehensive evaluation index of local government governance capacity and uses the entropy method to obtain the governance capacity index of local government governments，and empirically analyzes the relationship between local government governance capacity，marketization degree，fiscal pressure and PPP implementation level of 257 prefecture-level cities in China（except Tibet，Taiwan，Hong Kong and Macao）from 2016 to 2021.It is found that the governance capacity of local governments promotes the implementation level of municipal engineering PPP projects at a significant level of 5%.The results of the intermediary effect test show that there is a concealing effect in the influence mechanism of financial pressure and marketization degree，and the investment scale plays an intermediary role in the impact of financial pressure on the landing level.Through the test of heterogeneity of urban location，economic level，urban nature and city scale，it is found that the government governance capacity has the greatest effect on the PPP implementation level in the central region，while the inhibitory effect occurs in the southeast region，and the government governance capacity plays a greater role in the low economic area，while the financial requirements of the high economic level are higher.In addition，further research on the threshold effect of financial pressure shows that it has a single threshold effect on the implementation level，that is，when the financial pressure reaches a certain level，it has a restraining effect on the implementation level of PPP.

Key words：PPP implementation level；local government governance；heterogeneity test；marketization degree；financial pressures

0 引言

自2013年中国国务院及相关部委推动PPP（Public-Private Partnership）模式政策的陆续出台，全国入库PPP项目投资规模在2016—2017年呈现高速增长。但是，随着PPP项目数量与规模的增加，也出现了许多实际问题，如政府债务风险的增加和项目质量的不均衡。随后，我国在2018年发布清库政策，使得PPP项目投资规模在2018—2019年出现下降，2020年以来呈小幅增长趋势，增速明显放缓，当前可行性缺口补助是主流回报机制。根据财政部政府和社会资本合作中心数据，截至2022年12月底，全国累计PPP项目总数达到9 734个、投资额达16.5万亿元。市政工程PPP项目截至2021年12年31日，累计项目总数达到4 145个，在所有行业中排名第一；累计投资额达到4.6万亿元，仅次于交通运输，排名第二。

全国PPP综合信息平台项目库的建立，使得政府对PPP项目的管理更加规范化和透明化，但是各地级市的PPP项目落地水平之间却呈现出了不同的差异。社会资本与政府合作的复杂性和不确定性是对各地级市政府治理能力的挑战，传统的政府体系难以实现对公共事务的有效治理。新时代，我国经济在飞速发展的同时人民对基础设施的需求问题日益突出，如何适应和处理复杂的公共问题已成为地方政府治理的重要议题。2021年4月28日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次将治理能力建设提到一个全新的高度，能否又好又快地实现高质量发展，是对各级政府执政与治理能力的严峻考验。目前，PPP研究多集中在融资方式、合作模式、政府债务规模等方面，较少关注政府治理能力对落地水平的影响问题。因此，从地方政府治理能力差异角度出发探究PPP落地问题，既能厘清地方政府治理结构，更能探析治理能力对PPP作用机理，为社会资本与政府合作项目发展提供参考。

1 文献综述与理论分析框架

1.1 文献综述

PPP模式通常被认为不仅缓解了政府的财务压力，而且降低了项目的建设和运营成本，提高了项目的运营效率[1-3]，然而政府追求社会利益的最大化与社会资本追求自身利益的最大化的不同，使得社会资本方可能采取损害项目利益的机会主义行为。另外，在PPP项目的实际运营过程中，各方信息量掌握程度不同[4-5]。此时，信息不对称问题导致社会资本方的机会主义行为倾向更加强烈[6]，社会资本方实施机会主义行为的动机是保障自身的利益[7]，当项目的运营状况差，盈利性不足，政府支付的不确定性较大时，社会资本方对未来运营状况持悲观态度[8-9]，可能导致PPP项目的落地失败，导致PPP项目不能达到提质增效的目标[10]。因此，政府在这一过程中应承担正确的角色定位，建设高效的政府治理体制，增强政府契约精神、遵纪守规以及建立公平的营商环境，从而提升不同行业私人部门投资意愿[11]。GALILEA[12]认为政府治理能力和治理体系建设比国家宏观经济对PPP项目成功起到更大作用。

通过梳理文献发现，已有文献偏向于社会资本与政府合作的外部環境与影响因素研究，多集中于省级层面的数据研究，较少涉及地级市层面数据。然而，同一省份中的不同城市PPP落地水平差异，表明省级层面的结论不能应用于地级市层面。此外，已有文献较少涉及政府治理能力对PPP落地水平的影响，因此，文中聚焦于地级市层面探讨政府治理能力与PPP模式落地水平差异问题，分析地区特征对PPP落地的影响机制，从影响机制中发现落地差异的形成原因，从而更好的实现PPP的发展、政府治理机制的建设以及地方政府转型升级，文中分析框架如图1所示。

文中边际贡献有两方面：第一，从政府治理能力差异这一角度切入，为提高PPP落地效率提供新的研究视角；第二，深入研究政府治理能力对政府与社会资本合作项目落地的作用机理，为提升PPP项目落地水平与发展、优化PPP项目运营环境提供理论基础。

1.2 理论分析框架及研究假设

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现[13]。政府治理能力反映了对政府管理行为的评估，在政策稳定性和管理能力各方面应该具有较好口碑和信誉[14]，私营部门会倾向于和治理能力较高的政府合作[15]。目前，政府治理能力对PPP落地水平的研究，可以分为，政府效能[16]、政府债务治理[17]、信用风险治理[18]等多个方面。政府治理能力提升对不同行业私人部门投资意愿影响效果存在差异，政府契约精神、遵纪守规、建立公平的营商环境能够显著实现项目落地执行。政府治理为公众提供公共产品与服务、维护公共利益、促进经济有效运行，因此，文中提出假设H1：政府治理能力可以提高当地政府与社会资本合作项目落地水平。

2022年10月16日，习近平主席在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中提到要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。市场在资源配置、激发经济实体活力、提高资源配置效率和微观经济效率方面起着决定性的作用。因此，公平竞争的营商环境[19]，私营部门参与公共基础设施竞标的公平地位是私营部门积极参与PPP融资模式的前置条件，地方政府应努力降低私营部门参与竞标前期成本和机会成本[20-21]。PPP旨在优化资源配置，提高基础设施建设和公共服务效率，是政府实施公共服务市场化的重要手段。政府治理能够对市场和政府失灵起到补充作用，有助于促进政府和市场合作，为PPP项目提供可靠稳定的运营环境。因此，文中提出假设H2：政府治理能影响市场化程度从而提高PPP落地水平。

中央政府提倡和推广PPP模式的初衷是以财政资源指导市场资源为举措，让市场机制发挥重要作用，合理分配风险，提高公共基础设施服务的质量与效率，从而缓解地方财政收支矛盾[22]。在理论层面，PPP模式能够为地方政府分担财政压力，分散融资风险，提高资源配置效率[23]，但在实践层面，PPP模式的应用效果却错综复杂。一方面，PPP模式对经济发展和基础设施供给效率提升有一定的推动效果[24]；另一方面，地方政府的非理性举债动机可能将PPP模式异化为地方政府“明股实债”的融资渠道，在无形中积累为隐性债务[25]。对于财政压力对政府与社会资本合作的研究中，沈俊鑫（2020）[26]、王岭（2019）[27]认为财政压力并非直接影响PPP落地，谈婕则认为政府财政能力和组织能力积极地影响了PPP落地速度。可见，对于财政压力对PPP影响机制与路径方面还有待进一步研究。因此，文中提出假设H3：政府治理能影响财政压力从而提高PPP落地水平。

2 研究设计

2.1 指标选取

2.1.1 被解释变量

文中的被解释变量为市政工程PPP落地水平，即项目落地金额/项目总金额。在财政部PPP库中，2016年之前我国市政工程类PPP项目较少，且合作模式多为政府付费。因此，文中剔除没有PPP项目的地级市，选择了2016—2021年的257个城市数据为样本，共4 113个市政工程PPP项目的数据。采用Python及手工整理的方式，收集、清洗数据，以此数据集为研究样本，匹配城市层级面板数据。

2.1.2 解释变量

文中的核心解释变量为地方政府治理能力指数，为更加全面反映地方政府治理能力，文中参考储德银（2021）[28]关于政府治理能力指标，基于数据可得性从地级市层面设置了政府绩效、监管质量、政府信誉、民生保障、科技创新五个一级指标组成的评价指标体系，负指标包括政府相对规模、环境监管、公共安全监管，其余为正指标，政府治理能力指数评价指标体系见表1，采用熵权法得出地方政府治理能力指数。

2.1.3 中介变量

文中选取财政压力、市场化程度作为中介变量。关于“财政压力”的概念，学术界还未达成统一的定义，但主流文献均采用财政收支不平衡程度来定义“财政压力”。考虑到文中研究地级市层面，采用“地级市政府财政压力=预算内财政支出-预算内财政收入”，财政净收入越小表示财政压力越大，反之亦然。市场化程度指数来源于《中国市场化指数报告》。

2.1.4 控制变量

为更客观地分析以上因素对PPP项目落地水平的作用，文中在综合分析前人已有的研究成果后，控制如下变量：①城镇化率（各地级市城镇人口/总人口）；②投资规模（各地级市市政工程PPP项目年平均投资额）；③对外开放水平（实际使用外资）；④产业结构（各地级市第二产业产值/GDP）；⑤经济发展水平（各地级市人均GDP）。

2.2 模型构建

为检验地方政府治理能力对PPP落地水平的影响，文中设置基本面板模型为

其中：i为省份；t为年份；Lanit为城市i在t年的PPP落地水平；Capit为城市i在t年的地方政府治理能力；Xit为城市i在t年的各个控制变量，包含城镇化率、投资规模、对外开放水平、产业结构、经济发展水平；μi，μt分别为时间固定效应、个体固定效应；εit为式（1）的随机扰动项；α1衡量了政府治理能力對PPP落地水平的整体影响。

为了进一步检验地方政府治理能力的影响机制，文中采用温忠麟和叶宝娟（2014）[29]的中介效应，将市场化程度和财政压力作为中介变量，中介效应模型如下

其中：Bit为中间变量，指城市i在t年的的市场化程度或财政压力；δit，ξit 分别为式（2）、式（3）的随机扰动项。

在分析财政压力与PPP落地水平的非线性效应时，使用的门槛模型如下

其中：Finit为i省在t年的财政压力；θit为随机扰动项；γ为门槛值。

2.3 数据来源与处理

文中选取2016—2021年我国257个地级市的面板数据以及2 402个市政工程类PPP项目作为样本数据，数据来源于财政部PPP库、国家统计局网站、《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》、中国裁判文书网站及各省市统计年鉴。为了缓解模型中的内生性问题，文中将核心解释变量、中介变量与控制变量采取滞后一期处理，并将部分变量对数化与归一化处理以消除可能存在的异方差问题。各变量描述性统计结果见表2。

3 基准回归与稳健性检验

3.1 基准回归

为了检验地方政府治理能力对PPP落地水平的影响，文中使用双向固定效应模型进行实证分析，运用Stata 16软件对方程（1）进行回归。政府治理能力对PPP落地水平基准回归结果见表3，政府治理能力指标对PPP落地水平回归结果见表4。可以发现表3中，不论是否加入控制变量，地方政府治理能力对PPP落地水平具有促进作用，验证了假设H1。在加入控制变量后，地方政府治理能力在5%的显著性水平上促进市政工程PPP项目的落地水平，即每增加1个单位，PPP落地水平增加0.683个单位。控制变量方面，列（2）回归结果显示，城镇化率、对外开放水平对落地水平具有抑制的作用，增加1%落地水平分别降低0.281、0.011个单位。城镇化率越高，对外开放程度越高的地级市，表明地区劳动力结构中从事工业和服务业的人口占比越高而农业劳动人口相对越低，其基础设施的建设相对饱和且对PPP模式的依赖更少，因此在城镇化率较低的地方，落地水平更高。同样，投资规模越大的基础设施PPP项目运作周期也较长、投资数额更大，涉及各类问题，从而增加市政工程PPP项目“落地难”的风险。

表4中，将政府治理能力的各分指标（政府绩效、监管质量、政府信誉、民生保障、科技创新）进行逐步回归，从实证结果来看，政府绩效、政府信誉、科技创新对落地水平具有促进作用，但民生保障对PPP落地水平具有抑制作用，监管质量对落地水平的影响不显著。政府绩效在5%的显著性水平下对落地水平产生促进作用，即政府绩效上升1个单位，PPP落地水平增加1.901个单位；政府信誉在1%的显著性水平下对落地水平产生促进作用，即政府信誉上升1个单位，PPP落地水平增加2.130个单位，科技创新每上升1个单位，PPP落地水平增加1.223个单位。因此，地级市政府规模越小，社会投资产出率越高，政府腐败程度越低，区域创新程度越高的环境使得PPP落地更好。

民生保障在10%的显著性水平下对落地水平产生抑制作用，即民生保障上升1个单位，PPP落地水平降低1.537个单位。民生保障越高的地级市表明其市政设施越完善，民众对基础设施的要求也越高，因此会在一定程度上对PPP项目有着更高的要求从而影响其落地速度。从系数上看，政府绩效与政府信誉对落地水平的影响最大，表明地级市政府在提高政府治理能力促进落地水平时，更要注重投入产出效率与政府廉洁度。

3.2 稳健性检验

为确保结论具有稳健性，文中更换被解释变量与剔除省会直辖市进行稳健性检验，结果分别见表5和表6。参考李学乐（2017）[30]对PPP落地水平的测量，将PPP落地水平替换为PPP落地金额/地级市GDP的结果，结果见表5列（1）～（4）。由于直辖市在行政等级上属于省级，为避免其对回归结果的影响，文中剔除四个直辖市以及省会城市进行稳健性检验。结果见表6列（1）～（4）。

不管是替换被解释变量，还是改变样本数量，结果都得出Cap对PPP落地水平的回归为正，且在5%的显著性水平上，即政府治理能力能够显著促进PPP落地水平的提升，回归结果与上文基准回归一致，回归结果在更换被解释变量与剔除省会直辖市后依然稳健。

3.3 内生性检验

文中参照选取滞后一期的政府治理能力作为工具变量，滞后一期的政府治理能力与当期扰动项不存在互为因果关系。此外，鉴于PPP落地水平的动态惯性特征，当期PPP落地水平可能受到上一期值的影响，因此进一步采用两步系统GMM方法进行动态面板回归。将解释变量（Cap）、投资规模（Sca）作为内生变量，城镇化率（Tow）等其他控制变量为前定变量，以其一阶和二阶变量为工具变量，结果见表7。根据回归结果可知，在工具变量与系统GMM回归下，Cap系数与前述方向一致且通过了显著性检验，验证结论稳健。

4 机制分析與异质性检验

4.1 政府治理能力对PPP落地水平机制分析

4.1.1 政府治理能力通过市场化程度、财政压力对PPP落地水平的影响机制分析

表8中是对市场化程度、财政压力的中介效应检验。列（2）为政府治理能力对市场化程度的影响。可以发现，该影响效应显著为负，影响系数为-0.387，说明目前的政府治理能力体系对市场化程度存在抑制作用。列（3）显示，在加入中介变量市场化程度后，政府治理能力和市场化程度的回归系数均为正，且通过显著性检验，说明样本中市场化程度存在遮掩效应，即政府治理能力能够影响市场化程度从而增加PPP落地水平，验证了假设H2，间接效应与直接效应比重的绝对值为0.069 6。列（4）为政府治理能力对财政压力的影响，影响系数为0.08且在5%的显著性水平下正相关，表明目前的政府治理能力体系促进财政压力增长。列（5）显示，在加入中介变量财政压力后，财政压力的回归系数为负，且通过显著性检验，表明财政压力同样存在遮掩效应，即政府治理能力能够影响财政压力从而增加PPP落地水平，验证了假设H3，间接效应占直接效应比重的绝对值为0.062 3。

4.1.2 财政压力通过投资规模对PPP落地水平的影响机制分析

对“财政压力—投资规模—PPP落地水平”的检验见表8。列（7）为财政压力对投资规模的影响。可以发现，该影响效应显著为正，表明财政压力促进投资规模的扩大。列（8）显示，在加入中介变量投资规模后，财政压力和投资规模的回归系数为负，且通过显著性检验，即存在部分中介效应。中介效应量为0.144，占总效应23.3%。

4.2 异质性检验

4.2.1 城市区位异质性检验

为探究不同城市区位中，政府治理能力对市政工程PPP项目落地水平的影响，文中按照余明桂（2008）[31]的区域分类分别对东南（苏、沪、浙、闽和粤）、环渤海（京、津、冀和鲁）、中部（皖、豫、鄂、湖和赣）、东北（黑、吉、辽）、西南（云、贵、桂、川、渝和琼）、西北（晋、陕、内蒙古、宁、青、甘和新）地区的子样本进行双固定效应回归分析。

从表9可以看出，政府治理能力对市政工程PPP项目落地水平的影响呈现显著的区域差异性。但值得注意的是，在东南地区政府治理能力对落地水平在5%的显著性水平下呈现显著负相关，即政府治理能力每增加1%，落地水平降低1.635个单位。政府治理能力在中部地区促进作用更大，在5%的显著性水平下呈现显著正相关，即治理能力增加1%，落地水平增加1.217个单位。财政压力在东南地区呈现显著的负相关，而在西北地区呈现正相关但不显著，即在东南地区财政压力越大，落地水平越低；从政府付费项目占总项目的比重来看，东南地区占比最大为0.499%，西北地区占比最小为0.331%。东南地区更加依赖政府付费模式，政府的财政收入对PPP落地水平的影响要比其他地区更大，因此会出现财政压力越大，落地水平越低的状况。而西北地区更加依赖可行性缺口补助与使用者付费，财政压力对其的影响较小。因此，对于经济较为不富裕的地区来说，应更多的采取可行性缺口补助与使用者付费模式来缓解政府的财政压力，从而提高PPP落地水平。而市场化程度仅在西南地区显著正相关。

4.2.2 城市经济水平与城市性质异质性检验

经济水平分类按照GDP将地级市分为高经济地区与低经济地区，城市类型根据国务院发布的资源型和非资源型城市分类标准，将257个城市划分为资源型城市97个，非资源型城市160个。结果见表10，在低经济区域中政府治理能力、市场化程度呈现显著正相关，而在高经济地区财政压力与投资规模的负相关则更为显著。在非资源城市的回归结果中，政府治理能力与市场化程度更能促进PPP的落地，分别提高0.757与0.130个单位。

4.2.3 城市规模异质性检验

城市规模的分类按照小城市（50万人以下）、中等城市（50万～100万）、大城市（100万～500万）、特大城市（500万以上），对城市规模的异质性检验结果如下。人口越多，城市规模就越大，对于基础设施的要求也越高。因此，可以看到在中等城市中，政府治理与市场化对其的要求并不高，在大城市中政府治理与市场化更为显著，而在特大城市中，财政压力的抑制作用，要大于其他类型的城市，这一结果与表10中经济水平异质性检验结论相符，即在经济水平越高的城市中，PPP项目对政府财政的要求越高。

4.3 财政压力对PPP落地水平的门槛效应分析

由于门槛模型只能用于平衡面板数据，因此文中将面板数据调整后，删除了七台河、绥化市、鹰潭市的面板数据，剩下254个城市、1 270个样本。由面板回归结果可知：财政压力对市政工程PPP落地水平产生了显著的线性影响，由于财政压力对落地水平的影响是多方面的，为检验其是否存在非线性关系，根据Hansen（1999）[32]的研究思路，对门槛效应进行检验。

表11中，财政压力单一门槛（采用Bootstrap方法反复抽样1 000次得到的结果）在5%的显著性水平下显著，而双重门槛和三重门槛未通过显著性检验，因此，财政压力PPP落地水平存在的单门槛效应。依据门槛值0.216，研究不同区间内财政压力对落地水平的影响。图2为财政压力单门槛估计值及其置信区间。

表12显示不论是否加入控制变量，财政压力低于门槛值时，其对PPP落地水平存在促进作用；当财政压力超过门槛值时，其对落地水平存在显著的抑制作用。在加入控制变量后，财政压力每增加1个单位，PPP落地水平降低0.878个单位。当超过财政压力门槛值时，由于信息不对称，新建企业、外来投资和风险资本等均对地方政府的廉政、社会管理以及经济发展能力保持怀疑与观望的态度，因而降低了PPP落地水平。

当政府不存在财政压力或存在较少的财政压力时，对PPP模式的落地具有促进作用，表明适度的财政压力有利于当地基础设施的建設，有利于提高投资等对该地区的信心指数，进而吸引更多的社会资本，从而提高落地水平。财政压力门槛值两端的变化，使得政府治理能力对PPP落地水平的作用也呈现不同。当政府财政压力促进PPP落地水平时，即在财政压力的可接受范围内，政府治理能力对PPP的作用更小；财政压力超过门槛值后，政府治理能力对PPP项目的作用提高，表明政府治理能力在财政压力变大时能够起到控制的作用，因此政府治理能力对PPP项目的发展具有很大的促进作用。

5 结语

文中基于2016—2021年我国257个地级市数据与财政部政府和社会资本合作中心数据，实证分析地方政府治理能力、市场化程度、财政压力与PPP落地水平之间的关系。研究发现地方政府治理能力在5%的显著性水平上促进市政工程PPP项目落地，且呈现区域异质性，在中部地区促进作用最大；机制检验表明，财政压力、市场化程度存在遮掩效应，此外投资规模在财政压力对项目落地的影响中具有中介作用；财政压力存在单门槛效应，即对PPP落地水平的作用呈现倒“U”形，且财政压力的变化使得政府治理能力对落地水平发挥的作用不同。

1）各地级市政府应积极提高政府治理能力水平。政府应该积极转型，注意完善地方政府管理制度，提高政府治理能力，包括提升政府绩效、监管质量、政府信誉、民生保障与科技创新程度，从而实现政府财政压力的有效控制，充分发挥市场，合理实现资源配置，从而提升PPP落地水平实现基础设施的现代化与完善化。

2）强化PPP政府支出责任管理。政府保持适当的财政压力有利于PPP的发展，但是过大的财政压力会导致PPP模式发展缓慢，并且会进一步导致政府财政的加大，因此在财政压力过大的区域不适合采用政府付费模式。此外，适当放宽10%财政承受能力红线，应对各地区不同的经济状况，发展更为弹性的约束性指标。

3）良好营商环境建设。公共基础设施在推进过程中，为加快项目落地水平，首先需要构建良好的营商环境，增强社会资本投资的信心；其次，大力推广示范项目，宣传成功经验，逐步降低社保、基金等长期资金进入门槛，增强PPP的流动性。

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（责任编辑：王强）

收稿日期：2023-05-05

基金项目：国家社会科学基金项目（20VYJ028）

作者简介：李秋雨（1998—），女，四川宜宾人，研究生，主要从事PPP项目治理方向的研究。