持续探索超大城市基层治理现代化之路

[摘要] 推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，也是国家治理成效的具体体现。深入把握基层治理现代化的科学内涵，是推进首都超大城市基层治理现代化的重要前提。新时代新征程，北京不断探索创新超大城市基层治理的新路径，深化吹哨报到和接诉即办改革，完善“三治”相结合的基层治理体系，支持引导社会力量参与基层治理，全面加快推进首都基层治理现代化建设。

[关键词] 基层治理；  首都实践；  党建引领；  社会治理现代化

[中图分类号] D616； C916.2     [文献标识码] A     [文章编号] 0529-1445（2023）09-0059-04

基层治理是国家治理的基石，事关党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，也是国家治理成效的具体体现。近年来，北京市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持大抓基层鲜明导向，持续深化基层治理改革，基层治理不断取得新成效。站在以中国式现代化推进全面建设社会主义现代化国家的新征程上，必须进一步准确把握基层治理现代化建设的科学内涵，持续深化首都超大城市基层治理改革创新，推进以党建引领基层治理，率先实现首都基层治理体系和治理能力现代化。

深入把握基层治理现代化建设的科学内涵

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，对加强基层治理作出了一系列重大部署。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，极大丰富了我国社会主义现代化建设的内涵。党的十九届四中全会提出，要加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度。2021年中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，首次以中央文件对我国基层治理现代化建设的目标任务和实现路径作了全面系统部署。党的二十大提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，强调到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记关于基层治理的一系列重要论述和党中央关于基层治理现代化建设的战略部署，构成了以中国式现代化推进基层治理现代化建设的根本理论遵循。

党的全面领导是推进基层治理现代化的根本保证。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。抓基层、打基础是长远之计和固本之策。要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导制度优势，把党的领导落实到基层治理的各领域各方面各环节。加强党对基层治理的全面领导，是推进基层治理现代化建設的本质要求，也是完善基层治理体系、提升基层治理能力、保持基层治理正确方向的根本保证。

以人民为中心是推进基层治理现代化的出发点和落脚点。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基层治理作为国家治理的“最后一公里”，是人民群众感知公共服务效能和温度的神经末梢。这就要求基层治理必须站稳人民立场，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，聚焦群众急难愁盼问题，及时解决好基层群众的操心事、烦心事、揪心事，不断化解深层次矛盾，更好满足人民群众的现实需求，做到“民有所呼、我有所应”，才能让群众真正体会到获得感、幸福感、安全感。

统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理是推进基层治理现代化的重要内容。基层是一切工作的落脚点。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理的范围是“乡镇（街道）和城乡治理”两个方面，主要工作是加强基层政权治理能力和健全基层群众自治制度，并且要统筹推进。因此，基层治理现代化必须从乡镇（街道）和城乡社区两个层面入手，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，不断增强乡镇（街道）的行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力，推进村（居）民委员会规范化建设、健全村（居）民自治机制、增强村（社区）组织动员能力、优化村（社区）服务格局。

健全社会治理制度是推进基层治理现代化的基础支撑。基层社会是创新发展的活力源泉，也是各种利益关系和社会矛盾的交汇点，处理得好可以及时把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，处理不好就可能影响到国家安全和社会稳定。我们“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”。基层治理是一项系统性工程，必须充分发挥基层党组织的领导作用、基层政府的主导作用、基层群众性自治组织的基础作用和社会力量的积极作用，加强共建共治共享，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，推动政府治理同社会调节、居民自治的良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

自治法治德治相结合是推进基层治理现代化的主要路径。党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。党的二十大强调：“坚持依法治国和以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入法治建设、融入社会发展、融入日常生活。”推进基层治理，必须推进“三治”高度融合发展，紧紧依靠群众、服务群众、发动群众，不断健全和完善基层群众自治制度；将法治理念充分融入基层治理实践，善于运用法治思维和法治方式化解基层社会矛盾和防范社会风险；积极发挥德治在基层治理中的教化作用，引导人们自觉遵守法律规范，形成良好的社会风尚。

不断拓展首都基层治理的改革创新实践

近年来，北京市以党建为引领，坚持赋权增效、减负增能、多方共治、强基固本，形成了以吹哨报到和接诉即办为主要特色的超大城市基层治理创新实践，为进一步推进超大城市基层治理奠定了坚实基础。

坚持党建引领，把党的政治优势、组织优势转化为城市治理效能。牢牢把握党建引领这条主线，加强党对吹哨报到和接诉即办工作的领导。市委专门设立接诉即办改革专项小组，负责全市接诉即办改革工作的顶层设计、统筹谋划、整体推进、督促落实。实施市委书记月度工作点评会制度，各区委书记定期召开街乡党（工）委书记点评会，形成从市、区到街乡各级“一把手”领导、指挥、协调、督办的工作机制。做实区域化党建，构建市、区、街乡、社区党组织4级上下贯通，社区党建、单位党建、行业党建多方联动，基层党组织的覆盖更加广泛、组织更加有力。深化“双报到”工作，全市76万名机关企事业单位在职党员回居住地报到，参与社区环境整治、垃圾分类、政策咨询、服务群众等治理工作。

坚持赋权下沉增效，着力构建简约高效的基层管理体制。树立大抓基层的鲜明导向，坚持工作下抓两级，市委抓到街乡，区委抓到社区村，推动治理重心下移、权力下放、力量下沉。统筹设置街乡党政机构和事业单位，实施扁平化管理，下沉司法所、统计所等派驻站所由街乡管理。推动区级职能部门向街乡下放职权，将433项行政执法职权下放至街乡。制定完善街乡职责规定，推动行政资源随工作重心整体下沉，约16类协管员队伍、13万余人下沉街乡统筹管理使用。增加街乡人员编制和社区工作者配备，提高基层工作者待遇，让基层有权、有钱、有人办好群众家门口的事。推进社区减负增效，严格实施社区工作准入制度，集中清理社区填报表格（系统）和盖章证明事项，让社区回归自治功能。

坚持以人民为中心，形成群众诉求全周期管理闭环体系。不断优化群众诉求办理流程，将全市各领域、各区政务热线等全部接入12345市民服务热线平台系统，实现一条热线听诉求。区分对市民诉求类型，按照2小时、24小时、7天和15天进行分级处置，实施4级响应。建立接诉即办职责目录，按照管辖权属和职能职责，将群众诉求直派或双派相关街乡、部门和公共服务企业。针对需要跨部门解决的复杂问题，由街乡“吹哨”召集相关部门现场办公、集体会诊、联合行动。针对跨行业、跨区域的诉求，建立分级协调办理机制，对本级难以解决的重难点诉求，由上级党委政府和行业主管部门协调解决。

坚持主动治理，以重点突破带动城市治理能力整体提升。强化系统思维和问题导向，用“治理”解决普遍性问题，用“整治”解决突出问题，用“改革”破解民生难题。建立“每月一题”工作机制，每月选定一个主题，实行清单式管理、项目化推进、全过程督办。将市民诉求集中、基层治理基础薄弱的街乡镇确定为“治理类街乡镇”，建立“事前有约谈、事中有监测、事后有帮扶”的闭环管理机制，专项督导提升。通过入户走访、数据研判等方式，将接诉即办端口前移，加强隐患排查、梳理薄弱环节、补齐突出短板。聚焦“七有”“五性”开展民生“体检”，定期对各区进行综合评价，有针对性地增加公共服务有效供给，补齐民生短板。

加快推进党建引领首都基层治理现代化建设

党的二十大报告强调“推进以党建引领基层治理”，《党和国家机构改革方案》要求“统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设”。进入新发展阶段，以首善标准推进首都高质量发展，必须深刻认识社会发展的新趋势新要求，把握基层社会运行和治理规律，将党的领导贯穿于基层治理的全过程各方面，以巩固基层政权、维护国家安全和社会稳定为重点，全方位推进首都基层治理现代化建设。

积极探索党建引领基层治理的新路径。强化政治引领，加强基层党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，严格落实基层党建工作责任制。强化组织引领，推动党的组织和工作向各治理单元延伸、向各治理主体覆盖，引领群团组织、社会组织参与基层治理。强化能力引领，努力锻造一支担当作为的基层治理队伍，推进社区（村）党组织带头人队伍建设，完善社区工作者职业体系。强化机制引领，推动党建引领基层治理制度化规范化，发挥基层党建工作协调委员会作用，完善“双报到”机制和干部下沉常态化机制，健全区域内各类单位常态化沟通协商机制。

持续深化吹哨报到和接诉即办改革。以赋能增效为重点巩固吹哨报到工作机制。持续优化街乡工作机制、职能配置和编制资源，健全党委领导、党政统筹、简约高效的街乡管理体制。坚持大抓基层、到一线解决问题导向，持续向街乡赋能，统筹整合各类城市管理力量在街乡汇聚下沉，形成解决基层治理难题的工作合力。以群众满意为目标完善接诉即办工作机制，及时回应，畅通渠道，形成有效解决群众诉求热点、治理难点的自动响应机制。推进市民服务热线和网格管理联动贯通，构建以诉求解决、主动服务和群防群治为重点的综合化网格工作模式。以源头治理为导向健全主动治理工作机制，充分发挥接诉即办主抓手作用，坚持“每月一题”机制，推动接诉即办与主动治理有机衔接并向未诉先办深化。

不断加强基层政权治理能力建设。增强街乡行政执行能力，持续强化街乡对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，加强街乡综合执法队伍建设。有序推动城市化成熟地区的乡镇向街道转制。增强街乡为民服务能力，规范街乡政务服务、公共服务、公共安全等事项，增强党群服务中心为民服务功能。推进“互联网＋基层治理”，实现数据赋能基层治理。完善基层民主协商制度，创新议事协商方式方法。增强街乡应急管理能力，健全常态化管理与应急管理的衔接机制。增强街乡平安建设能力，完善基层社会治安防控体系，着力将矛盾纠纷化解在基层。

完善“三治”相结合的基层治理体系。夯实自治基础。完善党组织领导的基层群众性自治制度，加强集体资产管理，稳妥推进条件成熟的村民委员会改设居民委员会工作，优化调整社区规模。健全居（村）民自治机制，严把成员入口关。健全常态化城乡社区议事协商机制，推动议事协商向小区、楼门、院落等延伸覆盖。健全法治保障，大力宣传普及基层治理相关政策法规，引导群众支持参与。坚持德治引导，充分发挥居民公约、村规民约在基层治理中的作用，培育和践行社会主义核心价值观，广泛开展道德模范选树表彰活动。加强新时代文明实践中心、所、站建设，更好发挥思想引导、道德教化、文化熏陶等作用。

支持引导社会力量参与基层治理。健全“五社联动”机制，完善社会力量参与基层治理激励政策，建立社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制。加强基层社会工作服务体系和能力建设，完善社会工作专业人才职业水平评价体系。推动社会组织协同治理，引导和激励社会组织参与基层治理，加快培育发展公益性、服务性、互助性社會组织，畅通社区社会组织参与基层治理的渠道，培育社区社会组织品牌。发展社区志愿服务，大力培育发展城乡社区志愿服务组织，健全志愿服务供需对接、组织和保障等机制。鼓励引导社会资本参与，拓宽社会资本参与渠道。激发居民群众参与热情，通过协商自治、邻里互助、公益慈善等活动，培育社区公共精神和家园意识，打造居民生活共同体。

[参考文献]

[1]习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].北京：学习出版社，2019.

[2]龚维斌：大国治理——推进基层治理现代化建设[M].北京：中央党校出版集团、国家行政学院出版社，2022.

[3]肖立辉：筑牢国家治理现代化基石[J].中国党政干部论坛，2022，（5）.

（作者简介：徐志军，中共北京市委社会工委书记、北京市民政局局长）

责任编辑 / 丁兆丹