乡镇财政管理问题研究

吴丽秋 浙江省温州市泰顺县财政局

引言

乡镇财政在基层政府治理体系和治理能力中发挥着重要的作用，是国家财政体系中的“最后一公里”。要求不断加强乡镇财政管理，建设规范化乡镇财政体系，履行乡镇财政职责，提升公共服务意识和服务水平。每年下达到乡镇财政资金种类和主管部门较多，主要包含各类项目类资金和补助性资金。有涉及人（户）的补助性资金、支农惠农和建设类的项目性资金、村级组织运转补助资金等。乡镇财政要对财政资金起到就近就地监管的功能，不断提高资金安全。本文将以泰顺县为例，试着阐述乡镇财政管理中存在的问题，并提出相关建议。

一、我县乡镇财政管理主要经验做法

（一）不断完善乡镇财政管理制度

制定和完善乡镇财政管理制度，泰顺县人民政府办公室印发《关于全面强化和规范乡镇财政管理的实施意见》（泰政办〔2021〕56号）文件，明确乡镇财政管理职责，从乡镇预（决）算管理、各项收支的统筹管理、财政资金绩效管理、乡镇非税收入管理、债务风险管理、国有资产监管集体经济“三资”管理等方面明确。规范乡镇财政管理行为，强化预算执行管理，全面推行国库集中支付管理，陆续出台泰顺县行政事业资产管理办法，泰顺县政府投资项目工程预算备案管理办法、泰顺县一事一议财政奖补项目工作管理办法等制度。全面完善财政资金内控管理制度建设，规范支出管理。加强乡镇财政人员培训，重点突出对新招录或交流进入财政系统的人员进行上岗培训、专项培训，每年定期组织业务培训成常态化，2022年乡镇主要领导干部财经管理知识培训22人，乡镇财政人员开展培训192人次。

（二）强化乡镇财政预（决）算管理

按照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》和《浙江省预算审查监督条例》依法科学编制乡镇预（决）算，规范预算编制制度，确实需要进行预算追加或者调减的情况，严格按预算规定调整，并按审批流程报批。编制预（决）算报表，并根据实际规定在指定网址进行公开，确保编制流程符合程序，提高编制质量，接受乡镇人大和社会的监督，提高乡镇财政预决算的透明度，严格按照“先有预算、后有支出”的原则，严格执行预算审批制度。按照“量入为出”“收支平衡”的原则合理安排乡镇财政支出预算，不允许编制赤字预算。

（三）加强乡镇财政资金监管手段

通过成立县级和乡（镇）级资金监管领导小组，切实履行工作职责，促使乡镇资金监管工作成常态化管理机制。县级财政部门联合审计、纪委或者委托第三方机构定期到乡镇进行基层财政资金安全专项检查。县级财政部门每年至少开展2次资金安全检查工作，主要对我县19个乡镇的会计机构设置情况、内部控制建设情况、财务管理制度建设及执行情况、资产管理情况等方面开展检查工作。通过检查及时发现问题根源，督促乡镇针对问题整改，确保乡镇财政资金安全。要求乡镇财政每年度对资金监管信息通达、公开公示、抽查巡查等进行自查管理，针对补助性和项目类资金定期进行抽查巡查，主要对其资金发放情况、发放流程、补助标准、公开公示情况等进行检查，对于佐证材料应装订成册、建档保存，2021年补助性资金信息个数2035个，公开公示个数860个，自查个数508个；项目类资金信息个数1990个，公开公示个数771个，公开公示个数455个。县级财政部门再对资金进行抽查巡查，查漏补缺，有效堵塞漏洞，每年县级财政部门开展资金监管2次。

（四）利用数字化平台对资金规范管理

加快推进乡镇财政信息化管理，从乡镇财务系统运用、国库集中支付全面推行、一体化采购平台价格监控等，实行资金有效监控。依托乡镇公共财政服务平台和一键达利民补助系统规范资金发放管理，泰顺县人民政府印发《关于全面落实“乡镇公共财政服务平台”管理+“一卡通”发放的通知》（泰政办〔2020〕28号）文件，通过平台实现“社保卡”为一卡通发放管理，有效地避免七卡八卡现象。2021年5月推广应用温州市政府推行的一键达利民补助系统，由一键达系统推送到乡镇公共服务平台进行发放。通过大数据精准匹配，发放项目进行分类管理，保障每个项目资金精准发放，全过程智能监管。其中，2020年通过系统发放项目数55项，金额30117.08万元；2021年通过系统发放项目数143项，金额35135.78万元；2022年通过系统发放项目数84项，金额378308.88万元。2021年开始，补助项目由乡镇发放调整成县级主管部门统一发放，有效减轻基层负担，提高资金监管效率。

二、乡镇财政管理存在的问题分析

（一）乡镇财政管理机构队伍薄弱

乡镇财政管理机构队伍相对薄弱，存在乡镇财政管理机构与其他机构合署办公，尚未设立独立的财政机构的情况，我县乡镇个数19个，乡镇财政管理机构单独设立8个，合署办公个数11个。财政人员队伍配置方面存在财政人员流动性强、专业性不强、人员数量不足的情况。基层财政人员缺乏积极有效的激励措施，晋升空间有限，留不住专业技术人才。虽然规定乡镇财政管理机构专职人员应不少于3名，其中省级小城市培育试点镇和省级中心镇专职人员不少于5名的制度规定，但是很多乡镇往往达不到基本要求，严重影响财政工作有序开展和管理。

（二）乡镇财政管理不够规范

乡镇财政对县级财政下达指标编制不够及时；专项财政资金支付进度缓慢；账务处理不及时，实际操作存在滞后性；原始凭证报销流程、装订存档不规范；乡镇专项专户多，未及时清理撤户等。资产管理方面存在“重资产配置，轻资产管理”的情况，资产配置、采购流程不规范，资产采购后入账不及时，资产管理系统信息与账务处理原始凭证金额、数量存在不一致，长期挂账的资产未经相关流程进行核销，资产管理员职责不明确等都容易导致乡镇会计核算漏洞风险。

（三）乡镇财政制度执行不够到位

乡镇财政要建立内控制度和规范乡镇财政管理办法，但在实际执行中容易出现制度执行不到位的情况。分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗机制缺乏有效执行、存在财政资金支付流程不够规范。财政利息收入未及时上缴国库，长期挂往来款，以收坐支的风险；存在大额现金不规范列支费用等风险。未根据制度要求定期开展内部自查，针对重点项目专项资金除上级组织开展检查外，乡镇一级主动性不强，不能及时发现监督管理中的问题并整改，堵塞风险漏洞。普遍存在依赖性，缺乏主动完善内控制度。

（四）乡镇财政收支矛盾突出

乡镇财政收入的有限性与日益增长财政支出形成矛盾，乡镇在发展农村经济过程中，特别是项目资金列支需求大，而乡镇财政收入不够或者仅靠上级财政补助资金。在重大基础项目建设上，出现资金短缺，导致乡镇财政困难。乡镇政府为了拉动经济发展，从外地挖掘税源以增加本地财政收入，而在进行招商引资过程中实行税收优惠政策，却难以从根本上增加地方财力。反而容易出现政府隐性债务或者违法违规融资的行为。

三、乡镇财政管理问题的对策研究

（一）规范乡镇财政基础设施配置，配强机构人员队伍

规范化管理乡镇财政机构，加强乡镇财政机构基础设施配备，有固定办公场所及明显标识，安全稳定的网络环境，确保数据的安全性，有足够的财务人员编制数量。有安全的档案室存放财务凭证、账簿等，并由专门人员管理和整理。根据实际情况增加乡镇财政人员编制，实行专业对口招聘，建设专业性强、素质高、责任心强的财政人员队伍。配备相对应的岗位人员，执行岗位不相容原则，会计与出纳岗位不相容，切实提高乡镇财政管理效率。实行能上能下的轮岗制度，能走的进来，也能上得去的激励制度，形成引进来、留得住、用得好的良性机制。避免出现财务人员基层服务年限期满未进行岗位交流，或者频繁调离财政岗位，青黄不接的状况。通过自主培训、委托培训等方式鼓励财政人员接受专业技能培训，提升相对应业务水平，稳定财政人员队伍管理，同时加强对乡镇主要领导干部财经管理知识的培训。

（二）完善乡镇财政内控制度建设，规范资金发放流程

切实落实内控制度，推进乡镇财政内控建设是从严治党、加强党风廉政的重要举措。加强乡镇财政内控制度建设，成立内部控制领导小组，明确牵头、监督等部门的具体职责。建立集体议事决策机制，重大事项资金多重把关审核，实行岗位不相容原则。严格执行内控制度，针对重点领域和关键环节，特别是项目性专项资金下达后分配等重点领域，定期开展乡镇内部自查工作，建立内控自我评价监督机制。认真对照内控制度、专项风险防控办法及相关操作规程，挖掘和堵塞管理，防范和化解风险，确保资金审核流程规范，资金发放有保障。

（三）明确乡镇财政管理职责，切实加强财政资金监管

乡镇按照“一级政府、一级财政”的基本要求，充分发挥乡镇财政就地、就近监管的职能，体现监管优势。乡镇财政资金主要以补助性和项目资金为主，完善内控制度，建立健全资金管理和发放责任制。乡镇财政对发放的财政资金要把好公示关，对于补助性资金根据补助政策、补助对象、补贴标准等通过“村务公开栏”或者“财务公开栏”进行公开，对公示举报的案例进行核实，并及时上报上级备案。项目类资金要从申报、工程实施、竣工验收等各个环节参与和实施全程监管，重点抓好项目申报、公示、实施及评估验收四个环节。乡镇财政对纳入乡镇财政监管范围的财政资金发放标准、程序、财务管理情况及使用和实施情况进行抽象检查、巡查，定期整理抽查巡查情况并装订成册、建档保存，实现财政资金“事前、事中、事后”全过程的监督管理。县级财政主动加强与相关部门协调及配合，加强工作指导，为乡镇财政在有效的资金监管范围内发挥积极的作用。建立县乡两级信息通达制度，规范信息沟通制度，通过指定途径进行信息传递。

（四）加强乡镇财政资产管理，提高国有资产使用效率

乡镇财政在国有资产管理中要充分发挥其作用，及时处理国有资产配置、使用和处置。严格执行资产配置标准，结合乡镇资产存量和实际需求情况配置资产，乡镇财政对配置资产资金来源严格把关，实行标准的政府采购程序。做到账账和账实相符，资产信息来源有迹可循。对于新增资产配置按预算程序配置，因特殊情况确需调整或追加资产配置，按资产配置流程，严格实行政府采购程序。通过相应处置方式及时处置国有资产，严格履行决策和审批程序，办理资产变更或核销手续。对于国有资产因出租、出售等形成的收入，不得坐支截留，要及时上缴国库，按照非税收入“收支两条线”管理。县级财政部门加强对国有资产管理的监督、指导，不定期开展检查指导工作，有效维护国有资产的安全和完整。

（五）规范乡镇财政支出管理，全面开展绩评价机制

在规范执行预算管理的基础上，强化预算管理执行，严格控制经费支出，缩减“三公”经费支出，实行分类限额管理，并执行全面监督管理。完善和规范乡镇财政支出和审批制度落实，审核每一张原始凭证真伪，审批、支出等符合制度流程。规范财政拨款及财务报销手续，严禁对财政拨款资金进行挪用和截留，控制乡镇财政现金支付，备用金进行限额管理，防止“白条”入库入账。在财政拨款报销过程中，对于具体经办人、审核人及相关对应财务人员在票据上签字等环节不可随意代签、带领等，禁止公款私存私放、以收坐支、私设账户等情况，避免不必要的损失。禁止将财政专项拨款费用转至过渡性账户而未对具体款项进行专项分配，禁止违规发放补贴津贴等。对票据进行专人负责管理，加强票据的管理，定期对账、开展内部自查等，并建立检查档案。将乡镇所有收支全面纳入绩效管理，建立健全乡镇财政资金绩效管理机制，提高乡镇财政资金使用效益和合理配置。开展乡镇自评方式对资金使用相关情况、项目实施效果等进行绩效评价，在必要情况下可以要求第三方机构参与绩效结果评估，将绩效评价结果作为政府绩效考评的重要内容，以提高资金使用效率。

（六）加强乡镇债务风险防控，利用好数字平台功能

健全乡镇债务风险防控机制，强化乡镇隐性债务风险防控能力。严禁乡镇变相举债融资，为其他单位或者组织提供担保服务等。明确政企分开，对于确实需要的投资建设资金需要向上级提出问题需求，不得变相进行举借债务。强化问责机制，对违法违规举债行为与考核机制挂钩，追责问责机制有效落实，有监管手段，才能管理好。不管是实行乡财乡管的乡镇单位，还是按照县级部门管理的乡镇均实行国库集中支付管理制度，按规定要求注销不必要的资金账户，清理撤销其他专户。全面实施国库集中支付改革，实行国库系统监控功能，进一步保证资金安全。利用好大数据背景下支付平台兑现功能，实现国库集中支付平台与乡镇公共财政服务平台、一键达系统等系统的对接贯通，实现补助对象信息自动匹配查询，补助金额发放到固定的账户，保障资金发放安全、准确，积极推广应用省厅开发的“浙里基财智控应用”监管系统。

结语

从内控制度、资金监管、绩效管理、数字平台等多方面加强乡镇财政管理建设，建立长效管理机制，县级财政部门要加大对乡镇财政管理工作的业务指导和督促力度，发挥乡镇财政在基层政府建设中的重要作用。