中国国际警务合作制度性话语权指标评估体系研究

王 棋，闫天池，王卫平

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、引言

随着目前安全形势的日趋复杂，国际格局和地区形势正在发生巨大变化，我国面对的外部压力前所未有。党的二十大报告首次明确将“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”［1］作为中国式现代化的战略重点。国际警务合作是中国维护国家安全的重要方式。近年来，新型犯罪不断增长，周边安全挑战增加，非传统安全问题与传统安全问题交织出现带来了全球治理难题。我国不断深化同国际刑警组织及其成员国安全执法合作，推进国际警务合作深化发展，取得了诸多成就。从合作方式、合作效果、合作对象等多方面来看，国际警务合作已取得显著发展。国际警务合作离不开话语的桥梁，国际警务合作的主要职能如签订条约、联合执法、谈判、磋商等都涉及话语的使用并通过话语行使。制度性话语权建设是各国在多边国际警务组织中合作的重要一环，也代表着我国在国际警务合作中软实力的探索和建设。我国国际警务合作制度性话语权经历了从无到有，从话语失语者到参与者、实践者、建设者的身份转变，实现了一定程度的话语认同，提高了我国的国际警务影响力。但是，在实际过程中，国际警务合作制度性话语权与我国综合国力以及对国际警务援助投入尚不匹配，制度性话语权的影响力没有很好实现，诸多国际警务合作模式仍是通过双边渠道进行落实。然而，在目前国际关系发生巨大变化的情况下，许多国际警务合作仅仅通过双边形式很难取得成效，仍然需要在国际组织中去进行多边推动。因此，在这种复杂的背景之下，国际警务合作中的制度性话语权建设就显得尤为重要。本文着重阐明如下问题：一是我国在国际警务合作中基于何种标准界定制度性话语权？应该如何进行科学评估？二是我国国际警务合作中制度性话语权的提升具体应该包括哪些方面？在诸多要素中哪个指标对于提升我国国际警务合作制度性话语权最为关键？各指标的重要性顺序应该怎样排列？三是国际警务合作在面对国际关系发生重要变化的背景之下，应该怎样加强制度性话语权以更好地维护我国安全利益？迄今为止，少有学者从制度性话语权角度对国际警务合作进行分析，尚未针对评价工作构建形成成套且完善的指标体系，也未构建用于定性、定量评估制度性话语权的指标体系。因此，亟待构建形成高效且科学的评价方法与体系，提炼并明确影响科学评价国际警务合作制度性话语权的因素。构建评估体系的基本框架，对于研究和科学指导国际警务合作能力建设具有极其重要的现实意义。基于上述问题，本文通过访谈、实地调研、以及对现有文献的分析，采用层次分析法尝试构建用于评价国际警务合作制度性话语权的完善指标体系。

二、相关文献综述及研究意义

话语权理论作为社会科学的重要研究工具和解释框架的提出，主要应归功于法国思想家米歇尔·福柯（Michel Foucault），他提出“话语即权力”；后来，尤尔根·哈贝马斯提出交往行为就是主体间的话语交流行为；再到皮埃尔·布尔迪厄与安东尼奥·葛兰西的语言霸权意识形态领导权，都揭示了话语和权力之间的重要作用。但是，这些话语理论都是基于个人与个人之间，从微观和无主体化角度论述了权力与话语的双互关系，无法解释国家中的话语关系。此后，尼古拉斯·奥努弗将语言哲学引入社会建构主义理论，把微观层次的个人作为分析的起点，从而在宏观的国际政治层面分析得出，国际社会行为体的言说转变为规则，进而影响行为体的行为，并建构行为体的身份和利益［2］。

（一）关于制度性话语权的归属之辩

从制度角度来看，制度性话语权被内嵌于国际制度中，是在国际社会中占据一席之地且可产生积极影响的能力、权利以及权力［3］,关注制度层面上固化话语权［4］。从国际制度方面来看，话语权涵盖无形制度、有形制度，其中，前者多为约束性显著的共识、做法，后者则由国际组织明确提出国际协议［5］。

从权力的角度来看，制度性话语权即在国际机制的参与进程中，一个国家运用传播制度性理念、制定规则、设置议程等方式使得设计以及运作国际机制等活动受到影响，以便在国际机制中寻求自身的主导或是主动权，使本国政策话语的合法化、国际化权力［6］。也即，主权国家基于国家利益针对密切联系国际经济政治制度的国际事务提出意见的权力，涵盖解释以及评判是非曲直的权力、制定国际游戏规则的权力、界定国际制度的权力等。

从影响力的角度来看，制度性话语权即在组织国际秩序、维护国际道义、制定国际规则、运行国际组织等方面，一个国家所具备的影响力与引导力［7］。同时，其还涵盖发表有关国际制度等相关观点的权利、改革等问题的影响力 ，和在顶层设计［8］的引导力和影响力［9］。另外，除属于国家在全球发表言论的权利外，也体现出话语的有效性与威力，本质上体现一国在国际社会权力结构中的地位和影响力［10］。此外，部分专家自全球经济治理视角切入，认为制度性话语权是以话语博弈方式来支配性影响国际经济社会结构稳定的机制、规则以及体系［11］。

虽然上述文章从不同角度论述了制度性话语权的内涵以及在不同研究领域的表现特点，但在研究视角上，诸多学者以经济领域为研究视角，少有学者从国际警务合作的角度进行研究，缺乏对何谓国际警务合作制度性话语权这一关键本体论问题以及评价指标的研究。在研究方法上，以理论分析为主，内容具有宏观性，缺乏严谨的方法支撑，没有形成完整的体系架构，缺少定量和定性分析。因此，本文以国际警务合作为研究视角切入，通过综合运用定量、定性等方式，剖析构成国际警务合作制度性话语权指标的要素，分析哪个因素最为重要，并提出相应的政策建议。

（二）关于国际警务合作的内涵与外延

关于国际警务合作的定义，学界引用比较多的两个学者，如向党提出，国际警务合作即所属国家不同的警察机关，参与国际公约或是遵循该国法律，为国际性犯罪的惩治、国际社会秩序维护等提供援助、互为协调的一类执法行为，也是不受国界限制的警察事务交流，或可以国际警察合作命名，从某种意义上来看，即警察外交［12］。弗雷德里克·雷米尔（Frederic Lemieux）提出，警务合作相关的警察实体多为两个或以上，为确保嫌疑犯被顺利逮捕、开展调研工作、分享情报等，上述群体无意识或有意识地进行互动［13］。以上概念均表明，国际警务合作是两国或两国以上警务部门为开展相关工作而进行合作的一种涉外行为。

综上，国际警务合作是公安机关为维护国家安全利益，在国际或区域警务组织中围绕国际警务合作相关警务活动，以预防和打击跨国犯罪为目的而进行的合作。国际警务合作制度性话语权是指公安机关在多边或者双边的合作框架下，制定以及解释国际警务合作规则的权利、参与以及表达相关问题的权利。其制度性话语权目标应侧重于三个层面：一是对国际警务组织进行机构完善和改革，二是实现预防和打击跨国犯罪的目标，三是在国际警务合作的过程中对其他国家行为体所产生的影响力。在开展国际警务合作时，国家若已掌握制度性话语权，即可充分表达并传播其主张与立场，推进制定利于其安全诉求的执法规则与标准并能够加以执行，在推动安全发展、共同打击犯罪方面，也可获得更多主动权。所以，不管是在实践、还是自理论等层面来看，构建用于评价国际警务合作制度性话语权的指标体系均尤为必要。

首先，建立指标评价体系是国际警务合作制度性话语权进行自身评价的前提和依据。针对具体的指标相对科学地评估国际警务合作制度性话语权的发展水平和未来势力点，有利于构建国际警务合作制度性话语权的科学评价理论框架，有助于客观了解我国在国际警务合作中的投入与话语权是否成正相关，以及在相关议题设置及国际安全方面的影响力。

其次，担当导向作用。以评价指标作为参照对象，有助于了解我国在开展国际警务合作时评估目前自身综合能力如何，有利于全面落实总体国家安全观，优化国际执法战略布局，明确警务合作中的优势所在以及需要加强的方向和不足之处，为未来国际警务合作提供理论指导和发展方向，为确保我国外部安全而制定更具合理性、更为科学化的政策制度与战略决策。

再次，有利于科学评估。目前，在学术界，少有学者提出国际警务合作制度性话语权的指标体系相关概念，而话语权的发展则亟需一套硬性的指标体系和模型对其进行量化和评价。层次分析法是一种定量和定性相结合的研究方法，内容涵盖警察文化、情报以及侦查等在内的各类复杂系统，通过明确指标体系的递阶层次关系，推进我国国际警务合作工作更为有效地开展和更有针对性地施策。

三、评价指标体系构建原则

为确保评价指标体系真实且准确地体现出国际警务合作制度性话语权的状况，在构建评价指标体系方面，本文遵循下列基本原则：

第一，理论与实践相结合的原则。在评价指标体系的构建方面，本文参照哈森提出的话语联盟、福柯等提出的话语权理论，评价时选定话语权的投入、特征、实现方式、合作条件等作为指标内容。确保评价指标设置、数据获取能够客观体现出国际警务合作制度性话语权的现状、发展水平以及存在问题。从而为克服我国国际警务合作中存在的不足以及在国际警务组织中如何更好地发声提供借鉴参考。

第二，定量与定性相结合的原则。国际警务合作制度性话语权的评价指标与诸多因素相关，受国际关系、各国法律、侦查手段等多层因素影响。本文在国际警务合作制度性话语权的评价指标选择上，依托于指标转化方法以引入定性指标进而构成综合性的指标体系，遵循定量与定性相结合的方法，尽可能选择便于测量的指标，通过对相关国际警务合作领域专家进行访谈，以及对国际警务执法领域具有相关经验的人士进行问卷调查，筛选出必不可少的定性指标，从而分析测量最终结果。

第三，可行性原则。可行性原则是构建评价指标体系的基础。尽管指标涉及的因素越多，越能完整全面地反映国际警务合作制度性话语权的真实状况，但在实际评价过程中则会有较大困难。鉴于国际警务合作的涉密性，很多指标的建立虽然有必要性、关联性和存在的价值，但实际操作中很难量化和考察，无法全面准确地获取相关数据，缺乏可操作性。在设计评价指标方面，需选定可充分体现制度性话语权特征等方面的指标，既能反映各国之间国际警务合作关键所在，也能简洁、清晰地描述和定义指标内容。在指标数值的获得上，如访谈、资料统计、文献查阅等均属于获取数值的重要方式。

四、运用层次分析法编制国际警务合作制度性话语权评价指标

（一）层次分析法在国际警务合作制度性话语权中的适用性

国际警务合作制度性话语权是一个综合性的概念，是包含诸多要素和不同层面的系统，对于类似制度性话语权的软实力的定量衡量，基欧汉等认为主要有两种途径，一是对其资源和潜力的衡量，二是对结果的衡量［14］。本文采取层次分析法，将二者相结合来构建指标体系，其优势主要体现在以下几方面：

1.有利于直观发现国际警务合作制度性话语权存在的问题

通过层次分析法更容易把问题细化，因为具有资深经历的国际警务合作专家能够很清晰地洞察和发现制度性话语权存在的问题，在对各项指标评价的过程中加入主观判断，不断进行细化和分析，有利于以系统和全局的思维掌握国际警务合作制度性话语权的现状和发展。

2.克服了国际警务合作制度性话语权难以被量化的问题

国际警务合作制度话语权既包括警务合作实际工作中条约签订、交流会晤等，也包括务虚层面的合作成效、理念输出等。鉴于国际警务合作的涉密性，很多数据都无法全面掌握。而作为综合定量、定性分析等优势的重要工具，层次分析法可化解无法准确定量描述且相对复杂的数据。

3.能够解决国际警务合作制度性话语权复杂性问题

国际警务合作制度性话语权内容复杂，受多重因素影响。层次分析法是一种简单有效的决策方法，可以将多准则又难以全部量化处理的指标进行转化，所得结果简洁明了，易于被决策者采纳。

（二）设立国际警务合作制度性话语权指标体系

构建国际警务合作制度性话语权评价指标体系，即为明确身处复杂国际关系背景下的中国公安机关在国际或区域警务组织中对相关议题设置、事务决策形成的影响力。国际警务合作制度性话语权的评价涉及的内容纷繁复杂，既涉及话语主体的公共产品投入、人才培养、话语主体建设等方面，也涉及话语生产、话语质量以及如何通过执法行为进行传播等问题。为探索解决这个难题，本文在指标设计中，对国际警务合作制度性话语权评价指标体系编制思路如下：在某些因子指标设计上，制度性话语权评估标准与话语权以及话语传播的指标体系有很多相似之处，本文有选择地借鉴和采纳拉斯韦尔5W 框架剖析制度性话语权的影响因素，同时还分析了相关专家有关话语评价体系相对常用且成熟的指标。第一，剖析该制度性话语权的基本内涵，以梳理文献方式明确制度性话语权所体现出的共性特征，借用政治学、传播学等理论，综合运用，取长补短，对国际警务合作制度性话语权指标体系进行预设。针对各评价因素剖析并明确其关联隶属关系，系统性、综合性以及全方位地考量所有要素。依照明确指标的基本原则，构建目标层初始指标体系，建立一级指标，确定国际警务合作制度性话语权所涉及的基本构成要素，构建层次结构模型。第二，通过咨询国际警务领域的相关专家和从事参与国际警务合作的专业人士，对20 位学者进行半结构化访谈，了解我国在增进国际警务合作制度性话语权中所遇到的棘手问题和阻碍，此后再开展问卷调查，通过对指标初步征询意见后，修改初始体系并加以完善。之后，再对评价指标予以最终问卷调查，进而提炼出影响国际警务合作制度性话语权的二级指标及子指标。第三，以层次分析法整合并构建形成与指标相关的层级结构、明确其权重。最终，由话语传播、话语生产以及话语主体等3 个一级指标9 个二级指标37个子指标共同构成国际警务合作制度性话语权指标体系。详见下页表1。

（三）评价指标体系的构成

明确通过哪些具体指标来表征我国国际警务合作制度性话语权的水平是该评价指标体系得以顺利构建的关键。制度性话语权在话语的表述过程中，应以制度的稳定与长效性为基本着力点。首先，制度性话语权需通过话语来实现，涵盖 “谁在说、说什么、怎么说和效果如何等内容”［15］；其次，从属于话语权，涵盖语境、话语主体、话语（言语和意义）、话语传播、话语客体，以及背后的权力网络等要素；再次，制度性话语权的表达应落脚于“制度”这一重要载体。话语权凸显行为主体在表达文本以及语言后产生的影响的一类权力，然而语言也属于重要的制度，其他制度可由此成为元制度，因此，话语得以与制度充分结合［16］。从根本上看，评估国际警务合作制度性话语权亟须明确其涵盖范围，如话语传播路径、话语主体建构、话语生产方式等，提出提高国际警务合作制度性话语权的针对性措施，从而实现制度性话语权的长久性和稳定性。

1.“国际警务合作制度性话语权的话语主体”类指标，表征“谁在说”

本文主要从国际警务公共产品供给、国际警务人才培养、国际警务话语主体建设三个角度构建“国际警务话语主体”指标体系。其中，“话语主体”类指标代表国际警务合作中谁来发声，既包括公安机关从事国际警务合作的工作人员，也包括驻外的警务联络官、维和警察以及正在培养中的国际警务人才的后备力量。在测度国际警务公共产品方面，以投入于国际警务事务内的公共产品作为基准，既包括警用物资援助，也包括对外国警察的培训。

2.“国际警务合作制度性话语权的话语生产”类指标，表征“说什么”

话语生产类指标即测度我国在国际警务合作中作为话语主体而生产话语的状况。不同于其他话语权，制度性话语权的制度特征、影响力与之存在明显差异，评估制度性话语权更为关注基于制度发展历程而加以衡量，而非评估影响话语要素的因素［17］。同时，制度性话语权平台更侧重于公安机关在国际组织中的话语权。因此，本文从国际警务合作制定制度的角度，把话语生产分为三类：发起倡议，议程设置和建立国际规范。

话语生产指的是话语主体在国际警务组织中“说什么”，可以综合反映各国在国际警务合作中的关注重点、政策行为立场等。提出倡议应该包括两个方面：一是针对国际警务组织方案的倡议，如宗旨设定、机构设置、行动规则、改革方案等。当前，全球性国际警务机制多由二战后欧美等西方国家以其自身利益需求、价值观为参照而构建形成，在全球未有之大变局的背景之下，面对主要由美西国家设计并代表强国利益的国际制度，如何进行警务机制改革，在国际警务组织中勇于为发展中国家安全治理发出更多的正义呼声，改变现有的、不公平的国际现状是发起倡议所应表达的重要内容。二是针对打击跨国犯罪本身而提出的新发展观或倡议。在议程设置方面，西方国家控制话语的核心涵盖如下方面，即框架嵌入、议程设置。其中，前者属于再生产事实与意义的问题，后者属于优先排列价值、议题等顺序问题，上述环节也属于西方媒介生产话语权的内在机制［18］。本文提及的议程设置具体包括：我国与国际警务合作中形成的提案，构建国际警务合作机制，国际警务组织中机构设置、人员配置能力，国际警务组织中决策规则、投票表决权的设置。建立国际规范是建立国际警务合作制度性话语权的最重要方式和最终目的。在国际警务合作中，建立国际规范应该包括对国际规范或国际法的起草、应用、实践和解释，建立联合声明、国际法、国际公约、合作备忘录等，通过规范规章的建立来保障国际警务合作制度性话语权的制度性和长久性。

3.“国际警务合作制度性话语权的话语传播”类指标，表征“怎么说”

话语传播概念起源于传播学，国际警务合作制度性话语权的话语传播路径与传统的通过媒介传播不同，更多地是指在实践中通过什么样的手段和方法去加强国际警务合作，把我国警务合作的理念、方式有机地结合到警务实践过程中，加强各国合作认同，从而达到预防和打击跨国犯罪的效果。

本文主要从传播平台、传播手段、传播效果三个角度构建“话语传播”类指标体系。传播平台的测度通过周边区域警务组织合作、中国与其他地区警务组织合作、国家间国际警务合作以及由中国主导建立的国际警务合作的具体指标来实现。传播手段的测度主要从情报分享机制、联合演习、训练机制、联合巡逻机制、帮助其他国家警务建设、签订制度条约、合作备忘录以及话语文本发表的时机与场合等指标进行评估测量。传播效果的测度主要从实现国际警务合作制度化常态化、我国国际警务执法理念输出成效、实现打击跨国犯罪预期效果等指标进行测量。

（四）评价指标的权重计算

1.设计判断矩阵

本文根据综合判断矩阵进行权重计算与一致性检验。这一过程通过文本分析结合专家评判法进行，根据指标体系设计专家咨询表，笔者向从事国际警务合作研究的20 位专家进行了指标数据重要性问卷咨询，其中在高校从事国际警务合作教授7 人，在公安部从事国际合作的工作人员7 人，在联合国从事打击跨国犯罪的中国籍工作人员2人，在国际刑警组织有过相关履职经历的中国籍工作人员4 人。这20 名被访者都在国际警务合作领域具有资深经历，工作年限均在20 年以上。本次问卷发放共回收指标数据咨询问卷20 份，回收率100%。被访专家基于层次分析法对本层次的因素指标和上一层次中因素指标的相对重要性进行两两比较，建立判断矩阵。重要性程度按1-9 赋值（参见表2），作为选取评价指标的主要依据。

表2 国际警务合作制度性话语权指标比较的基本准则

表3 平均随机一致性指标RI 表

假定某层的指标共n 个，自A1至An，其影响其他因素的程度则对应于W1至Wn，依照重要程度两两对比，进而形成与之对应的判断矩阵A。之后，计算同一层级各指标的权重。本文采用和积法将A 的每一列向量归一化。

2.计算一级指标判断矩阵一致性指标CI，检验其一致性

3.检验一致性比例为

RI 值可通过层次分析表查到，CR 值为CI 值除以RI 值，当CR ＞0.1 时，认为该数值不一致，需再次构建判断矩阵并调整A。同理，基于上述方法计算一级指标与涵盖的二级指标的重要程度并与权重开展一致性检验。根据这种方法得出国际警务合作中制度性话语权的权重。计算二级指标一致性、判断矩阵的方法等同于一级指标，梳理结果最终呈现为下页表4。

表4 国际警务合作制度性话语权评价指标体系一级指标判断矩阵

ω=（0.5158，0.3180，0.166）λ=3.0754，CI=（λ-n）/（n-1）=0.0337, RI=0.52 CR=CI/RI=0.0725<0.1 符合一致性检验。

同样的方法，对一级评价指标体系所属二级指标进行相应判断，结果分别如表5、表6 及表7。

表5 话语主体评价指标体系所属二级指标判断矩阵

表6 话语生产评价指标体系所属二级指标判断矩阵

表7 话语传播评价指标体系所属二级指标判断矩阵

ω=（0.5790, 0.1057, 0.3151）λ=3.0973, CI=（λ-n）/（n-1）=0.0486, RI=0.52，CR=CI/RI=0.0936<0.1，符合一致性检验。

ω=（0.5373，0.2893，0.1643）λ=3.0923, CI=（λ-n）/（n-1）=0.0461,RI=0.52，CR=CI/RI=0.088<0.1，符合一致性检验。

ω=（0.4337，0.1694, 0.3968）λ=3.0110, CI=（λ-n）/（n-1）=0.0110, RI=0.52 ，CR=CI/RI=0.0106<0.1，符合一致性检验。

4.对综合赋权进行整体一致性检验

国际警务合作制度性话语权评价指标权重系数见表8。

表8 国际警务合作制度性话语权评价指标权重系数表

CIH=∑=（每层级的相对权重）×（每层级的CI）

=0.5158×0.0486+0.318×0.0461+0.166×0.011 0=0.0058

RIH=∑=（每层级的相对权重）×（每层级的RI）

=0.5158×0.52+0.318×0.52+0.166×0.52=0.3930

CR=CIH/RIH=0.0147 ＜0.1

总结论：判断矩阵总层次一致性比例最终结果即0.0147，并未超过0.1，表明其与编制要求相符，最终呈现相对可靠且极具科学性的评价体系结果。

（五）结果分析与讨论

自指标权重可知，涵盖话语传播、话语生产等在内的一级指标已在重要性程度方面呈现显著差异，其重要性排序为:话语主体0.5158 ＞话语生产0.318 ＞话语传播0.166。

在第二层指标中，对于“话语主体”来说，公共警务产品投入权重最高，其次是国际警务主体建设，再次是国际警务人才培养。对于“话语生产”来说，建立国际规范权重较高，其次是议程设置，再次是提出倡议。在话语传播指标下，子指标传播平台最为重要，传播平台是加强国际警务合作制度性话语权建设的首要因素，如果没有传播平台，国际警务合作将无法开展，那么，传播手段和传播效果都只是空谈；其次是传播效果，最后是传播手段。

五、国际警务合作制度性话语权建设的总体思路

（一）加强国际警务合作制度性话语权的话语主体建设

国际警务合作制度性话语权的建设既包括话语主体、话语人才培养，也包括国际援助。其中，国际援助是构建制度性话语权的重要表现方式，意味着我国应承担更多的国际和区域安全产品援助，可通过积极拓展警务外交空间，如中老缅泰湄公河联合执法合作，以此作为提升国际警务合作制度话语权影响力的重要方式。除此之外，在为其他国家提供执法培训过程中，将“请进来”和“走出去”有机结合，科学设计培训内容、加强学员参与度、将传统文化和警务执法理念融入外警培训，促进警务文化交流、加强对话和沟通以消除与其他国家警务文化之间的差异，积极与其他国家开展警务人员执法经验交流和学习，促进警务文化的融合发展。

是否拥有高素质、多元的话语主体，在很大程度上也影响着国际警务合作制度性话语权的表达成效，在某种程度甚至起到决定性作用。我国国际警务合作归口在公安部，其次是省厅国合处发挥力量，地市、基层公安机关的作用往往被忽略。推动我国国际警务合作制度性话语权多层次、多级别、联动发展，仅靠省部级层面远远不够，也要充分发挥地区的能动性，优先支持边境地区公安机关与毗邻国家执法部门开展对口合作。

在培养国际警务人才中，应加强涉外警务队伍培养建设，加强具有公安专业性和能够掌握运用其他语种的涉外警察执法队伍建设。坚持选拔和培养并重，定期举行国际执法人员的考试与培训，把我国的政治可靠、信念坚定、学贯中西、德才兼备的高素质国际警务合作人才遍布到全世界各地，为国际警务合作提供人才支撑；需加大我国人才输送至国际组织的力度，完善我国在国际组织内的人才格局，增加我国在国际警务组织中的职位；在国内公安队伍建设中，也应该选贤举才培养更多具有高端素质的警务人才，建立人才流动机制，在进得去、站得住、升得上的基础上，争取回得来、再进去，以满足未来中国参与和主导跨国警务组织、打击跨国犯罪，培养涉外人才和大量的中高档人才需求。

（二）提高国际警务合作制度性话语权的话语生产能力

研究国际警务合作制度性话语权生产机制的能力建设，是要推动国际警务合作的话语模式由模糊向精准转变，推动国际警务合作的议程设置由被动向主动设置转变，建立具有制度性和约束性的国际规范。

在提出倡议阶段，我国应以清晰的话语向外界传播共商共建共享的全球公共安全合作理念，将全球安全倡议和安全观的核心内涵转变为国际警务合作制度性话语权的使命、愿景和核心价值观，以对话协商的形式解决各国在警务合作中面临的传统安全和非传统安全难题，为推动国际警务合作制度体系改革和破解安全赤字提供中国方案和中国声音。

在议程设置阶段，应增强国际警务合作中的议程设置能力和议程控制能力，只有国家的国际议程设置能力极强时，才可以在国际社会中以话语塑造、传播等方式表达自身认知；只有在设置国际议程方面具备主导权时，才可将认知以及偏好转化为行动与共识，进而维护国家利益。紧迫性与共识度是国际议程设置的重要背景。国际警务议题往往事关新型犯罪动态和各国合作机制建立，一旦提出就受到国际社会高度关注和认可。因此，应增强对具有共识性犯罪的国际议题的设置，以此获得该议题的规则制定权、标准评判权，取得主导话语权，尤其是密切关注犯罪发展趋势和特点规律，以及正在制订中的全球新兴议题领域的制度和规则，完善电子证据相关领域立法的制定，构建境外追逃追赃警务合作机制和重大突发事件多层次的警务合作机制；同时，也要能够对国际警务组织机构的行动规则进行设置，主动参与在联合国和国际刑警组织中的章程、制定、修改以及人事布局，改革现有国际组织机构和制度的不合理之处。

在建立国际规范阶段，议程设置的根本是为了推动该议题的制度化或规范化。国际警务合作安全议题的制度化与规范化是一个长期过程，签订国际警务合作条约、协议或公约是保证各国之间达成共识、建立制度性话语权长久性的重要之举，规范倡导者需要不断进行广泛的利益动员，并通过各种途径进行机制化和制度化建设，防止两国之间因为其他或第三方因素而导致国际警务合作的终止；应通过制度规范、法律效力，推动地区性国际规范的形成和规则制定，更加公平合理地体现发展中国家利益，将各国打击跨国犯罪的共识性原则转变为合作规范，使之有利于全球安全的持续发展，更加公正、合理且具有包容性。

（三）扩大国际警务合作制度话语权的传播广度

国际警务组织是设置警务议程和塑造国家形象的平台，是传播话语力量的直接途径。国家行为体利益的分散性和现存体系的不对称性是导致全球治理中各行为体难以采取集体行动的主要原因之一［14］。我们也要看到，国际警务合作机制并非价值中立。当前，全球诸多国际机制是由西方国家基于自身利益需求以及价值观构建而成，体现了当时西方中心主义思想以及单边主义、霸权主义的国际体系权力结构。发展中国家仍然处于相对边缘的地位，很少能成功提出自己的议程和理念。制度性话语权建设不仅是中国自身安全发展的战略步骤，也应该是中国作为负责任大国贡献世界安全治理的合理诉求。我国应着重在四个层面不断扩大国际警务合作的话语平台。一是夯实以周边命运共同体为主的国际警务合作。周边安全共同体起着承上启下的关键作用，一方面，可以发挥“一带一路”创始国议程设置的有利地位，加强和整合澜湄合作与上合安密会的相关合作，使之成为“一带一路”框架下地区国家安全战略对接的依托平台，实现工具性价值，使区域组织之间在构建安全保障、冲突管理、信任认同中找到更多的合作契合点；另一方面，推进澜湄执法合作与上合安密会，为“一带一路”安保战略提供支撑和保障，增强警务信息流转的高效性，解决各国警察机构信息壁垒的后顾之忧，深化合作机制之间的联动和协调，拓展现有警务制度框架的再解释能力。在探索新型区域合作模式和构建以合作共赢为核心的新型国际关系中，实现打击违法犯罪的预期目标和区域安全稳定“1+1+1”大于3 的结构性效果。二是加强在如联合国、国际刑警等国际警务组织中的话语建设，应该把在联合国和国际刑警组织中的发言和提出倡议作为提升国际警务合作制度性话语权的重要平台，积极扭转西话主导、西强我弱的“话语逆差”。三是建立我国与其他地区之间的国际警务合作，如加强在东盟地区论坛、“东盟10+1”“10+3”等多边框架内的情报信息交流和执法能力建设。四是从“借船出海”转向“建船出海”，积极创建以我国为主导建立的国际警务合作话语平台，如澜湄执法安全合作、全球公共安全合作论坛等，更加主动和积极地参与和提出自己的方案，注入更多中国理念来推动国际警务话语规则重构和再塑。

在传播手段层面，应基于多维互动网状模式进行多方位传播。我国应建立科学完善的国际警务话语体系，提高话语信度，注重话语传播的表达方式，增强国际警务合作中话语的逻辑性以及对现实的把握程度。国际警务合作话语传播除了在国际组织或区域组织层面外，还包括双边之间的警务合作。在双边的合作中更要重视情报信息共享，利用警务交流促进达成共识，提高警务认可度。应根据不同犯罪类型、不同区域国别的合作对象因国施策，加强在多边和双边的互动下，扩大话语的传播路径；应扩大重点案件的影响力，增加执法协作中的主动性，带动范围更广、层次更多的警务合作开展；应强化话题联盟，深化以我国为主导的执法合作项目，推荐与中国利益紧密相关的国家成为核心成员，反映发展中国家安全治理的正义呼声，赋予发展中国家更多话语权。在为其他国家提供警务援助或者培训时，应厚植我国人脉基础、奠定文化认同，在承认共同的执法理念、行为规则的前提下，加强对话和沟通，消除与其他国家警务文化之间的差异，建构积极的集体安全认同。

在传播效果层面，我国虽然与很多国家建立了区域和次区域警务合作机制，以及在次区域和区域机制框架下签署了很多多边和双边的警务合作条约，但是，我国国际警务执法理念输出是否取得了其他国家的认同，打击跨国犯罪是否取得了预期效果，都应是衡量话语传播和国际警务合作成效的结果。然而，国际警务合作所涉及文化差异造成的警务合作观念薄弱、制度差异导致的警务合作抓捕障碍、技术差异导致的警务合作取证困难，在很多具体领域都缺乏对条约成果深入的研究，政策性落地成效还需加强，这些都需要通过寻求对方国理解支持，积极与他国警务人员及时沟通，尊重他国的文化，协调各国之间组建协议落实评估机构和建立案件回头看机制，对国际警务合作中已经签署条约的落实情况进行定期检查，建立各国互联互通的警务信息情报网络平台，提出分析研判意见，进而调整政策，夯实落实合作效果。

综上，通过对国际警务合作制度性话语权的评价指标体系和评估模型方面的研究，对国际警务合作的文献调查和对专家学者进行访谈，征集指标意见，创新性地提出国际警务合作制度性话语权包含的要素，并编制出具有科学性和适用性的评价指标体系。运用层次分析法构建形成有关国际警务合作制度性话语权指标体系的层次架构模型，通过定量与定性相结合、构造权重判断矩阵等方式，找出各指标中应首先考虑的问题，并针对每个指标体系提出对策建议。尽管如此，本文还存在一些局限和不足：首先，层次分析研究方法会受到主观想法和经验的影响，可能会存在主观性和不严谨性因素；其次，国际警务合作制度性话语权评价指标体系缺少横向比较，仅是来源于我国国际警务合作领域的专家学者、资深工作人员的分析评判。在未来的研究中，将丰富评估主体，对其他国家的涉外警务研究人员和专家进行访谈调研，使之更具有科学性。