破窗理论之警学拓展

徐晓宇，程 华

（1.河南警察学院，河南 郑州 450046；2.中国人民公安大学，北京 100038）

长期以来，破窗理论在我国被视为犯罪学理论，主要用于犯罪预防研究，以有效降低犯罪率、提升公众的安全感。但在其生长的美国，破窗理论的应用范围却远不止于此，它逐渐拓展，几乎触及所有警察法领域，囊括了警察活动的方方面面，被誉为“警务活动的圣经”“社区警务的蓝本”［1］。破窗理论重视经验性研究，主要采取实证主义的研究方法、跨学科的研究视角，打破不同知识领域之间的学科壁垒，采用内外联动的研究模式，重视与实务界之间的沟通、反馈与合作，强调实施效果的检验与分析；在研究内容上，破窗理论尤其关注对警察自由裁量权的约束，认为保护公共利益是警察目的的优位价值，而合作警务则是未来警务模式的发展方向。以上问题不但在风险社会的全球化趋势中日益凸显，对正处于转型期的我国来说也是安全治理和警察法治化研究难以回避的问题。立足本土经验，结合地方性知识和资源，实务界的成功离不开理论界的支持，而理论界也依托破窗理论在实践中的经验素材和反馈信息不断拓展和创新。破窗理论无论是从研究方法上，还是研究内容上，都可为我国警学研究注入新鲜血液。

一、情境化警察行为的经验性研究

（一）情境理论

“情境”概念犹如“正义”一词，有着广泛而又不尽相同的含义。“情境”较早期的含义是指“人物性格的周围环境”，源自狄德罗对戏剧的研究。黑格尔也在其美学研究中也使用了“情境”的概念，认为普遍生活世界中，“有定性的环境和情况就形成了情境。”［2］杜威的情境概念可视为对黑格尔情境结构上的延续，但杜威的情境是不确定的，是独一无二的，只发生于人与周围环境产生矛盾冲突时，且永不重复；杜威的情境不是“单一的对象、事件或对象和事件的集合”，而是“处在一个有背景的总体的联系中”［3］49-50；情境是面向未来的，具有能动性，是人与环境交互作用的结果；交互的过程就是产生经验的过程［4］，经验在情境中得以产生，情境是作为素材存在着的直接经验。杜威的情境理论还描述了一种理性思维模式，即如何推定和选择出哪一种是众多问题解决方案中的最优项［5］124。哈贝马斯拓展了杜威的情境理论，认为交往行为是识别理性的基础，理性则寓于具体情境之中，且因情境不同而异；他在此基础上提出情境理性的概念，强调普遍情况与特定情境具有辩证统一性。WikstrÖm的情境行动理论可以说也是建立在杜威理论之上，他认为情境既不是行为人，也不是即时环境，而是从两者的特定组合中产生的动机以及对于行动选项的认知，就是说，情境“是行为人与即时环境交互作用的结果”［6］。情境行动理论目前主要用于研究行为人的犯罪原因，但WikstrÖm 认为，它可以 “更加普适地解释人类的道德行动”［7］。格鲁尼格的问题解决情境理论则建立在杜威情境理论中关于问题识别概念解释的基础之上，并将其与微观经济学（假定了理性）和行为经济学中的决策理论相结合，提出了关于解决问题、做出决策和交往行动的解释理论。引入交往行动概念扩展了理论范围，而重新界定的作为参考标准的经验要素则强化了理论的可预测性，新的动机情境因素的引入又增强了该理论对主体选择行为的解释力［5］120-149。

（二）情境赋予警察行为意义

破窗理论在关于实际性警察工作的研究中发现，警察工作的全部内容就是解决问题，是情境赋予了警察行为以意义。笔者认为，可将问题解决情境理论应用于警察行为的研究分析——警察目的和警察任务决定了警察经常处于一种即时性、偶发性、高度不确定性的复杂执法情境之中，可以说，情境性是警察行为不同于其他执法机关的最显著特征之一，而警察的执法过程事实上就是各种不同的问题解决情境：首先需要判明警情，在此基础上匹配知识、对照经验、收集信息并快速制定解决方案，最后选择出最优方案并予以执行。这正是问题解决情境中识别问题、提出对策并选择执行的人与环境的交往行动。问题解决情境理论中的交往行动有助于在问题解决的询问阶段建立有效方案，并在问题解决的实施阶段应用解决方案，在警察执法中有助于提高相对人的参与度与认可度。参考标准的引入通常会减少问题解决者搜索额外信息的需要，有助于警察处理紧急警情，也符合行政效率原则之要求。此处的参考标准被定义为影响一个人解决问题方式的任何知识和主观判断系统，主要指以往的经验，也可以包括与给定问题相关的决策、指南或准则；问题的解决者可以从以前的问题情境中引入参考标准，或者在问题解决的早期阶段临时制定一个标准，该理论给出一个从组织和个体两个角度规范警察自由裁量权的进路。而情境动机因素的引入主要在于减少预期状态与经验状态之间的感知差异，可作为警察行为的合理性与合法性解释的进路之一。

（三）警察行为的情境化研究

笔者认为，情境化的经验性研究可作为我国警学研究的一个新课题，以填平警察实践与理论研究之间的鸿沟。具体来说，可根据我国警察工作的实际，结合破窗理论提出的影响警察行为的情境性要素，①破窗理论研究指出，情境要素至少包括五个方面：时间、地点、失序者以往的表现、失序行为的“受害者”或者旁观者与行为者的相对状态，以及包含特定行为之多起时间的叠加效应，特别是对整个社区和邻里的影响。参见：乔治·凯林，凯瑟琳·科尔斯.破窗效应：失序世界的关键影响力 ［M］.陈智文，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2018：36-40。加利根则认为，包括效率与效果，以及政治考量、经济因素、组织结构、任务性质、官员的职业伦理等价值性因素和实践性因素都会影响自由裁量。参见：D.J.Galligan.Discretionary Powers:A Legal Study of Official Discretion［M］.Oxford：Oxford University Press，1990：138.参考情境行动理论及问题解决情境理论的研究模型，将影响警察行为的情境因素分为外部情境因素和内部情境因素，前者包括微观情境因素和宏观情境因素，后者则主要指警察自身的个体差异。其中，微观情境因素包括即时环境因素（如时间、地点以及包含特定行为之多起时间的叠加效应等）和相对人因素（如相对人数量、年龄、性别、精神状态、受教育水平、以往的表现、与“受害人”或旁观者的相对状态、与民警身体素质的对比、危险程度、是否惯犯等因素）［8］。宏观情境因素主要指社会情境因素，如政治背景、经济发展、文化传统、公共政策以及组织因素等，这些因素往往是更深层次的原因，可以说是个人行为选择的“原因之原因”。内部情境因素主要指警察个体的差异，包括年龄、性别、从警时间、经验、价值观、文化程度、身体素质等非法律性因素（见图1）。笔者认为，可根据将要研究的具体的警察行为，确定出影响该行为的更为关键的情境因素，然后展开数据调查，最终应用数据建模（如结构方程模型（SEM））来检验研究命题的支持证据（见图2）。这种研究思维符合杜威的实验探究理论［3］77-78，可以弥补我国警学研究在实证方面的不足，完成从“规范理想”到 “经验事实”的转变；同时也与我国警察实践中“师徒制”警务人才培养模式相契合。①如果说警察的法律知识储备大多是在高等院校完成的话，警察的执法经验则是在社会中获得，其除了长期的实践积累外，很大一部分源自警察群体的口传相授，其中为新入职民警配备师傅的“师徒”传统能够使新晋警员更快速、更针对性、更有效地获得经验。杜威也十分推崇经验，认为经验方法，就是反省的方法、实验的方法，把作为“拥有”的经验转变为作为“理解”的经验，实现人、行动、环境三者的统一，是一个思维训练的过程，实际上也是一个探究的过程。经验与目的一致，目的和意义体现于经验之中。参见：杜威.哲学的改造［M］.张颖，译.西安：陕西人民出版社，2004.此外，影响警察行为的情境性因素还可以为警察行为的合法性提供辩护，域外已有考量情境性因素以判定警察行为合法性的相关判例；②美国联邦最高法院关于警察行为合法性审查的诸多判例，多次提及应当综合分析警察执法的客观环境以决定具体情形下警察行为的公正性，应当全面分析案件中每一项事实与情境，为警察执法情境审查奠定基础。参见：Tennessee v.Garner 471U.S.1，8-9（1985）.Graham v.Conner 490U.S.386，396（1989）.City and County of San Francisco v.Sheehan 575 U.S.（2015）.White v.Pauly 580U.S.（2017）.德国行政法对行政判断余地的“背景—画面”审查路径也与情境审查相关。Vgl.Christian Stark，Das Verwaltungesermessen und dessen gerichtliche Kontrolle，in; FS Sendler，S.167（175）.同时，情境性因素也丰富了合理性原则的考量范围，可结合比例原则判断警察行为的合理性，也可对警察行为提出“最佳性”预期；这也为警察自由裁量权的规范提供了新的思路。

图1 影响警察行为的情境因素

图2 问题解决情境理论研究模型

二、风险社会中警察目的的层次性研究

（一）警察目的中的“危害”与“风险”

风险社会几乎是与“破窗理论”同时流行于欧美国家的一种社会理论，源自1986 年德国学者贝克对后现代社会的描述。贝克指出，风险是一种结构性的、普遍性的全球社会现象，现代化在风险社会中正变得个体化和自反性［9］。吉登斯认为，现代社会中存在一种“时—空”断裂的潜在危险，并从信任与风险的视角强调了对现代秩序的反思理性［10］。卢曼则认为，风险社会是一种关于未来的现在描述，核心问题是决定和问责，强调风险本质上是在执行特定功能的过程中自我认识与决策的结果［11］34。道格拉斯却认为，风险是来自于个人为解决“公地悲剧”所采取的个人行动方案所构成的藩篱之外的外来威胁，风险问题乃是一个社会协商与妥协的问题。③道格拉斯几乎是走上了一条与贝克截然相反的道路。道格拉斯指出，低个体化的德国社会不同于个人主义的英美国家，前者更接近于等级社会，而在英美国家，高风险意识降低了而不是提高了团结的可能性。参见：阿兰·斯科特.风险社会还是焦虑社会？有关风险、意识与共同体的两种观点［M］//芭芭拉·亚当，乌尔里希·贝克，约斯特·房·龙，风险社会及其超越——社会学理论的关键议题［M］.赵延东，马英，等译.北京：北京出版社，2005：51.无论风险社会的德国模式和英国模式最终去向何处，他们的共同之处就在于，都认为不同于阶级社会的资源稀缺性，风险社会的驱动力在于“不安全性”。风险社会的箴言是“我怕”，而不是“我饿”。

破窗理论研究发现，现代大都市和社区普遍存在的焦虑情绪更多的不是源于对真正“犯罪”的恐惧，而是街头失序行为带来的令人不快、不安的感觉［12］。吉登斯把安全定义为一种情境，“在此情境中对一些特定的危险有应对措施，或被降低到最小限度”［13］12。相应的，在不安全的情境中危险的感觉则是明显存在的。斯科特将不安全感定义为“无力控制这些可以对生活际遇造成直接影响的事件”［14］，认为阶级社会的稀缺资源与不安全感之间同样存在联系，只不过前者是源于对诸如食物、住所、就业等看得见、摸得着的具体客观风险的焦虑，而风险社会的不安全感根源则是那些无形的、非地域化的现代风险。简言之，无论社会如何发展，有限理性的人对不安全感的焦虑始终如影随形。威尔逊甚至认为，创造警察的目的就是为了满足民众对安全感的需要，这与古典自然法中人们缔结契约、建立国家的目的是一致的。马克思就曾指出，“安全是市民社会的最高社会概念，是警察的概念。整个社会存在着目的就是保证其每个成员的人身、权利以及其财产的安全。”［15］只不过伴随着分权与分工带来的两次脱警察化警务改革，警察目的一度被限缩，直至当代稳定于通过维护公共法益达到社会控制这一范畴。

德国警察法采取了概括性授权条款的方式，其目的是防止与公共安全和公共秩序有关之危害。其中，公共安全经长时间演进，在德国警察法上已有一公认之轮廓，即“只要指涉个人之生命、健康、自由、名誉与财产，以及国家机构之存在与功能中任一状况受到威胁”即构成对公共安全之威胁。①“公共安全”虽属于不确定性法律概念，但在德国警察法中并非仍停留在“一般抽象性”，不莱梅邦之警察法甚至将公共安全之定义规定于其警察法条文中，具体包括：（1）国家及其机关、机构、设施之安全与存续；（2）个人生命、身体、自由、名誉及财产制安全，主要是指由公法所保护之个人主观公权及法益；（3）所有法规之维护，主要指客观意义之法，以成文之规范为主。参见：李震山.警察行政法论——自由与秩序之折冲 ［M］.台北：元照出版社，2009.公共秩序是指在合宪秩序范围内，个人之公共行为规范（包括不成文规范），依道德、社会观念等一般共同认知，②由于公共秩序之定义具有时空性，学界已对其作为公共法益之价值产生争议，怀疑论者认为公共秩序之定义范围过广，疑义滋生，无形中会扩充警察权，并容易侵犯公众权益；支持者则认为公共秩序颇能反映大多数人之共同看法，乃一广泛的立法技巧，可通过价值补充发挥其弥补结构遗漏之承接规范功能。参见：Drews/Wacke/Vogel/Martens，Gefahrenabwehr，9.Aufl.，1986，§247 ff.“对该规范之尊重系守秩序公民营共同生活所不可或缺之要件。”［16］警察法上之危害则指“因物之状况或人之行为于一般进展下，极有可能对公共安全与公共秩序造成损害之一种情况”［17］。危害之构成包括损害及可能性两大要素。其中，损害是指经外在非法影响对某一现存正常法益所形成的客观、直接，且有一定强度之减损［18］；损害发生之可能性则必须基于一种客观之预测，其时间节点必须落于警察权介入之稍前；且该可能性并不表示危害之形成具有明确性，只要是介于直接即将形成且紧急与预期时刻之间相当可能的情况即可。可见，警察法上之危害并不同于风险社会之风险（参见表1）。

表1 风险与危害区别

事实上，卢曼曾对风险（risk）与危害（hazards）的判断提供了简明标准。卢曼认为决策者之“决定”制造了“风险”，而“风险”又带来了“危害”，因此，对决策者的问责就成为卢曼风险社会理论中最核心的内容［11］22-24。破窗理论则更关注危害与风险之间的转化——一扇破碎的窗户与成千上万扇可能即将被打破的窗户之间的联系，强调执行者与参与者的作用。有的社区窗明几净，有的社区破败不堪，是因为相较于后者有更多愿意守护窗户的人住在窗明几净的社区，因而公众参与的作用不可忽视。偏离正常轨道的失序行为，不仅意味着行为主体是危险群体的一部分，也是一种对同一事物的自我认同。笔者认为，警察法上之危害，当指向公共安全这一法益时，更接近于损害、危险之客观具体的直接减损；而指向与时共进的、抽象的公共秩序这一法益时，已开始具备风险之面向。因为人们对秩序的减损往往不能直接、具体、立刻感知到。蒋勇教授甚至将作为警察目的实现之手段的警察职权分为预防型职权与办案型职权，认为前者具备风险防控的性质，后者则是对已出现之危害行为的惩罚或者追诉［19］。

我国正处于三个世界叠加、压缩而成的现代化进程中，相当于一个由发展中世界（中国当下所处的自然时间向度）、第一现代性世界（即工业社会，为当下中国强设的一个“现实未来”）和第二现代性世界（即风险社会，为当下中国强设的一个“虚拟未来”或者说“假想的不确定性风险”）聚合而成的世界。也就是说，当下的世界结构在自然时间向度上对中国的发展构成了“双重强制”，既加强了风险的产生，又没有给风险的制度化预期和管理留下时间［20］。事实上，这种共时性问题使得中国当前的形势更加复杂，我们既要应对资源匮乏导致的危害，又要预防制度和技术过剩带来的风险。因此，有学者提出风险刑法与风险行政之概念。笔者认为，面对强设给我们的风险社会，警察法应保持一定的理性与谦抑，尤其是当与警察执法息息相关的刑法和行政法都在向前跑的时刻，警察法更要警惕这种双助推力可能带来的问题。如果将风险预防作为警察主要目的的话，那么如何避免警察权启动门槛降低、警察权干预时间节点前移、警察作用范围扩大等一系列可能随之而来的问题？如果这条双轨道没有限制，则可能产生一种新的制度风险，要么回到警察国家，要么滑向失范社会。

（二）借助比例原则层次化警察目的

笔者认为，可借助比例原则对警察目的进行层次化研究，厘清统摄在社会控制这一整体目的之下的公共法益所包含的多重价值与社会需求之间的关系。破窗理论研究发现，公众对秩序的要求，与警方和刑事司法优先顺序之间存在差距，恢复秩序要求政策制定者、警方和学者把恐惧和失序纳入其治安策略和计划考量中，从根本上重新排列其政治和执行优先顺序［21］40-41。针对个体对恐惧和焦虑的反应，关注的重点已经从追求好的结果变为防止发生坏的结果。但是在自由主义者眼中，这些举措则可能侵犯他们的基本权利。因此，如何平衡个人权利与更广泛群体的需求、如何在牺牲最少个人自由的前提下维护公共法益成为警察目标需要考虑的问题。一个公共区域并不是简单的人数总和，而是一个人与周围环境不断互动的复杂情境，而且随着互动频率与规模的增加，危害和风险也会升高。因此，没有人能够完全自主，自由只存在具有合理秩序的环境之中，当个人权益与重大公共利益发生冲突时，自由应当受到一定程度的克减，个人权利有时必须对普遍价值让步和调整，以维系整体的秩序。这在疫情时代尤为明显。伊丽莎白·贝克甚至将健康与责任视为一种时代的主要价值，认为责任意味着更多的自主性，健康也不再是上帝的馈赠，而是负责任公民的任务和职责［22］。有学者指出，不同于传统的通过限制和减少违法犯罪的机会来维护法益免于危害，风险社会的治理理念更强调自治性分配责任，且该归责化的策略也不再限于个体范围，还包括社区与群体。也就是说，公民对自身的安全也负有责任，需承担降低自己成为违法犯罪行为目标的风险责任，如加入邻里守望组织［23］；而警察则相当于风险信息交流的中心，为风险防控和安全治理提供基础支撑，更多承担协调、主持以及管理治安犯罪防控网络的职责。破窗理论认为，警察可能有多重目标，并如实反映在其广泛的职责中［21］161。其中，预防和打击犯罪是公众期待之警察角色的重要目标，而随着风险社会的到来，依据法律和适当的文明与道德标准降低恐惧、维护治安、保护社区，以及帮助公众解决问题的社会需求也日益明显和增加。①一些学者认为，警察任务应有主次之分；蒋勇教授将警察任务分为主要任务与辅助任务；台湾学者陈立中先生认为，维持公共秩序、保护社会安全、防止一切危害属于主要警察任务，促进人民福祉则是辅助警察任务；高文英教授则认为，维持社会秩序是法治时代的主要警察任务，私权保护应作为警察辅助性任务。这些对警察任务的划分，实际上是基于警察目标中多重法益之价值衡量的结果。参见：蒋勇.警察任务视角下我国警察职权的配置优化［J］.公安学研究，2021，4（6）：51；高文英.人民警察任务探究——以《人民警察法》的修改为视角［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2015，31（5）：101-102.警察对目标优先顺序的建立及实现目标手段之选择实际上也是一个自由裁量的过程，需要遵循比例原则中目的正当性、手段的理性关联性、必要性以及均衡性之要求，而如何在警察目标的多重价值中做出选择，则需要警察不断学习并积极吸收其他领域的知识信息以调适自己的视角、立场和判断，保持反思性；同时，保持与公众、学者等其他群体的理解与合作，通过不断交流增强知识和研究的开放性。

三、社会转型理论下的合作警务

作为一项新兴警务模式，合作警务尚有诸多关键性命题亟待研究。正处于社会转型期的我国所存在的和新出现的大量社会问题诚然是运用社会科学方法进行法学研究的最好资源［24］，但反应新生力量和大众利益的变法总是会承受多舛的命运，因为代表了既得利益的“主流文化”和意识形态的制度是在一种相对稳定的利益结构中传承的，更具生命力和抵抗力［25］。源自以儒教文化支配的我国传统法律思想中的 “官本位”主义对合作警务的文化抵抗，是我国警学研究中不可回避的问题。

（一）社会转型与合作治理

社会转型理论是学者针对20 世纪后期发生在中国、苏联以及东欧国家深刻的社会变迁所提出的，一般指传统社会向现代社会转变的现代化过程，也有学者认为社会转型是一种全面性、整体性的社会发展过程。二者的相同之处在于，都认为社会转型是一种普遍意义的社会变迁，且相较于一般意义的社会发展具有相对剧烈性、短暂性及过渡性等特征［26］。

合作治理则是为应对“制度失灵”“政府失灵”“市场失灵”等一系列社会转型附属产品的制度创新，它超越了传统的公私角色，利用了所有可利用之能力、资源以追求公共利益，通过公众参与释放了个人所具有的不可预测之资源，提升了公共事务的效率，来即兴提供全新的、灵活的问题解决方案［27］312。更好的结果与更多的资源是合作治理的动机。有学者认为，合作治理实际上是一种整体安排的特殊形式，即委托代理关系；①事实上总是更为复杂：如果将政府等公权力机关视为委托者，参与者视为代理者，那么，政府本身同时又是公众的代理者。由于政府与其私人代理者之间的关系，政府对其公众个人利益的忠诚度存在潜在的失效可能性。参见：约翰·D.多纳休，里查德·J.泽克豪泽.合作：激变时代的合作治理.［M］徐维，译.北京：中国政法大学出版社，2015：35.也有学者认为，合作治理的本质是共享裁量权［25］20-29,259（裁量权谱系见图3.）。

图3 裁量权谱系图

（二）社会转型催生合作警务

伴随社会转型而出现的治理、风险和多元化等大组织概念，对秩序维护、治安调控、犯罪治理等政策和模式也产生了影响，合作警务理论及其模式应运而生，并在世界范围内迅速发展。究其原因，一方面是搭上了公众参与的合作治理这趟国际专列，另一方面也是警务实践自身对社会转型作出的反应。社会转型对警务工作的影响主要发生在以下三个方面。

一是伴随着社会变迁而产生的当代社会风险导致个人和集体不安全感的上升。为了缓解这种不安全感，个人和社会组织在安全服务上的花费日益增多。正如戴维斯所指出的那样，“威胁的社会概念成为安全动员本身的一种功能”［28］，只要能够满足安全需求，公众不会在意这些安全服务提供者是正式的或非正式的、政府的或私营的、商业性的或志愿者组织的［29］。也就是说，公众对安全感的需要创造了新兴的可防卫空间，维护可防卫空间的需求又进一步催生了多元、分散的安全服务体系，警察逐渐转变为安全治理网络中的一个节点，警察部门垄断警务活动的时代日渐式微，合作警务正是警察部门为应对源自社会转型的外部压力，将维护公共法益的职责和利益通过各种规则的“节点”转移到社会的各种责任主体上，通过公众参与让警务活动成为属于每个人的事务［30］。

二是城市空间的变化结构及围绕在这一结构之内不同功能区域的出现带来的大量新的社会秩序问题［31］117。正在发生的社会转型基本上也改变了空间与社会的关系，并引起很多方面的空间重构。其结果是导致地区之间发展的不平衡，而这些内部差异的产生基础则是地域、功能、社会利益以及由交通和通信技术带来的人们跨越空间而进行社会交往方式的多样性。现代购物中心、大学校区、工业园区、房产开发与复合型娱乐设施等发挥不同城市功能的区域在城市内部和周围已经出现，传统观念上的城市已经被掏空［32］。伴随社会转型而产生的不安全感也可被视为当代城市发展所带来的变化之组成部分，上述新兴场所的回应则是通过提供具有“安全灯泡”作用的服务，使公众从不安全感中获得商业性服务的手段［29］40。希林和斯滕宁认为，社会公共生活日益落脚于私人控制的场所虽是大众化私有财产增加的结果，但同时也催生了合作警务的发展［33］。实质上，戴维斯所描述的“堡垒模式”——将市场规划、建筑艺术和警务机构合并为一个既单独存在又具有综合性安全保障功能的史无前例之发展趋势［26］224，即合作警务之模式。相较于前一种影响，此过程中的公共参与更为主动。

三是国家控制的分割及在多元化结构框架中社会控制结构的扩展。社会转型使得权力的行使和行为方式呈多元化趋势，即社会产生了分解——其中传统的、具有主要作用和凝聚力的民族国家的权力被社会再造过程所产生的多样性取而代之，吉登斯称之为“时空距离的过程”［13］19，博顿斯和怀尔斯称之为“控制的分割”［29］33。可防卫空间的拓展，则进一步加剧了社会控制的多元化发展。而在这些领域，各种由国家实施的社会控制的有效性正受到社会结构变迁所带来的挑战，因而在实现社会控制的模式上出现了国家和私人部门之间的选择。对警察而言，则意味着其用于做出反应的资源在延伸，伴随着出现的是可选择的、新的警务模式的发展。在正式社会控制手段变迁及多元治理框架中私人警务日益增长的双重作用下，合作警务作为填补缺口的新型警务模式而出现。新近研究发现，合作警务是最有效的一种社会控制措施［34-35］。破窗理论所推崇的典范警务中的关键要素即“民众和社会自组的团体”，认为民众最终应在“维持秩序和防治犯罪工作中担任最中心的角色”，同时强调开发商业改进区、私人安保业的方案在公共区域的推行带来的民间与国家力量的结合是警务革命新运动的基础［21］236-239。

我国正处于社会转型的关键阶段，有学者指出，我国政府正在逐步与许多非国家组织分享更多活动的管理权［36］，也有学者认为一种 “全景式”的公私合作治理新动向已在我国涌现［37］。合作警务，作为对合作治理的回应，同时也是我国应对社会转型所带来的安全需求、空间领域以及社会控制途径之变化等一系列与警务战略有关问题的需要。合作警务整合了各方面的资源（包括自愿的和不自愿的合作伙伴），共同维护公共法益，是多种社会秩序维护、治安调控、犯罪治理手段的节点［38］，合乎逻辑地拓展和延伸了政府及其部门在公共服务转型过程中的作用。同样，公共治理过程中出现的去中心化的公共服务网络占主导地位的风险管理技术，以及由中央集权化的层级管理体制向以风险分析为基础的网络化结构转型的运动等关键因素，也会影响警务部门的运作。

（三）合作警务研究中的关键性命题

自由裁量权仍旧是合作警务的关键。有学者认为，合作治理的本质是共享自由裁量权［25］20-29，259，这同样适用于合作警务。如果只有警察部门一方做出所有的决定，则是合同关系而非合作关系。如何共享警察自由裁量权，这决定着确立和维系合作警务的有效性、合法性以及管理的难度。但分配警察自由裁量权并不是一件容易的事情，约翰和理查德甚至将其比喻为骑独轮车，因为分配失败的方式有很多种［25］51,54。二位将裁量权分为生产裁量权、收益裁量权和偏好裁量权。生产裁量权是合作警务的核心，如果合作伙伴没有任何自由来决定如何发挥他们的作用，那么合作警务也没有存在的必要；收益裁量权和偏好裁量权却为机会主义提供了破坏合作警务效果的温床，前者更倾向于金钱利益的诱惑，多见于与个人的合作之中；后者则是一个更宽泛的概念，例如特定的目标、事业等，多见于与非营利性组织的合作之中。共享警察自由裁量权能够提升警察任务的完成力和灵活性，但也会面临警察权威模糊化、警察决策复杂化以及问责机制失灵的激增等问题。因此，合作警务模式中警察自由裁量权的规范行使变得更加复杂。

同时，归责也变得更加困难，尤其是如何在一个涉及范围更广、“权力网络”更多样化的社会治安网络中确定责任“节点”的问题更加困难。笔者认为，可借助霍菲尔德的“法律关系理论”，厘清“权利—义务”“特权—无权利”“权力—责任”“豁免—无权力”这八个法律概念的最小公分母在警察法律关系中的定义，在明确警察与合作伙伴的权力、权利、责任及义务的基础上进行归责化研究；同时，也可在明确公民主观公法权利的基础上对合作警务中多元化主体的正当性进行辩护；此外，法律关系理论也可回应社会转型带来的公法私法界限日趋模糊对“权力—权利”这一传统警察法律关系的挑战。当然也不可忽视这一以私法体系为背景的理论运用于公法体系时需要进行的调试与修正。

另外，作为一项务实的警务模式，对合作警务的实效研究也同样重要。笔者认为，可借助奥尔森的集体行动理论以研究如何避免合作过程中“三个和尚没水喝”的机会主义行为和搭便车效应对法秩序的破坏，以及为争夺可共享的警察自由裁量权或相关利益而引发的“公地悲剧”，甚至蕴藏在分配剩余执法权中的“寻租”行为等。而评估作为经验性研究中重要的证据来源，同时也是控制合作警务的有效途径之一，可从经济法学的视角出发，借助成本收益分析和成本效果分析的方法来评估合作警务的有效性。

除此之外，合作警务的研究还涉及公平正义等法价值层面，例如合作警务如何选择合作伙伴？如何界定选择标准？如何“公平公正”地影响不同的利益集团或个人？笔者认为，可遵从法律平等原则，即保障在同等的主客观条件下不得赋予某人比他人更优越的人格［39］。此处的人格是一种法律上的身份和地位，是个人与国家之间的关系，它赋予个人以资格。因此，平等原则要求警察在选择合作伙伴时，不得剥夺不同参与者的资格。

总之，警察执法行为的强情境性、作用领域的普遍性、合法使用强力的垄断性等特征决定了警学不同于一般行政法学的独特内容。警学研究在继续完善警学基础理论的同时，也应当对诸如警察目的、警察任务、警察作用、警察措施、警察不端、危害预防、秩序恢复等警学特有的关键性命题给予关怀，尤其是面对充满不确定性因素的风险社会，自由与安全、权利与秩序等价值之间的冲突与张力空前放大，警察将如何回应价值冲突带来的挑战？如何平衡保障人权与预防风险之间的关系？如何应对社会转型带来的不安全感、空间结构及社会控制方式的改变？这不但需要实证法学在中国语境中的观察与验证，也需要法教义学在规范语境中不断提炼与更新。诚然，同法学一样，警学更大程度上是一种实践理性。当前我国警学研究所面临的研究内容碎片化导致警学理论系统性和同构化难以展开，最具中国警学特色的关键性命题没有得到足够重视等难题，也不应以警察实务范围的广泛性、内容的复杂性、所调整之法律关系的多元性、利益的冲突性，以及程序的烦琐性等为遁词。相反，这恰恰为当下我国警学研究提供了大量而丰富的经验素材。我们所要做的就是，重新回到生活世界，发现和利用本土资源，结合地方性知识和经验，运用科学的研究方法，在经验世界里不断完善警学理论。