“1+X”证书制度国际借鉴研究——来自英国的启示

龚添妙 刘姣瑶

（长沙航空职业技术学院，湖南 长沙 410124）

2019 年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案的通知》（国发〔2019〕4 号）明确提出：“深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，借鉴国际职业教育培训普遍做法，制定工作方案和具体管理办法，启动1+X 证书制度试点工作。”“1+X”证书制度是职业教育类型特征的体现，能够促进职业教育内生动力，有利于构建终身学习型社会。在许多国家，对劳动力进行有效的管理和进行相关人才的培养，都离不开一个良好的职业资格证书制度[1]。英国的职业资格证书制度拥有较长的历史，建立了较为完善的制度体系，对其职业资格证书制度进行研究，为促进我国“1+X”证书制度建立有一定的借鉴意义。

一、诉求与意蕴：“1+X”证书制度的价值追求

“1+X”证书制度是我国职业教育一项重大的制度创新，沟通了学历证书和职业技能等级证书，是职业教育类型特征的制度安排，又是提升服务社会发展能力的制度保障，也是社会力量办学动力激发的制度创新。

（一）职业教育类型特征的制度安排

制度的本质是行为规范或准则[2]，在职业教育改革与发展中，制度设计的地位毋庸置疑。经过多年发展，职业教育在新的时期，深入推进复合型技术人才的培养模式的改革是实现中国式现代化，特别是教育现代化的重要方面。职业教育是有别于普通教育的类型，需要与之相适应的制度安排。培养人的社会活动是教育本质的规定性，职业教育是一种将社会发展与个体身心发展结合、个体与职业世界结合的教育活动，不仅促进人的身心发展，更是通过职业实现人的社会化。这就需要将职业教育与产业相结合，将学校与企业相结合，将个性化与职业化相统一，从而表现出跨界的典型属性。学历证书是一个人的个体性和社会性的表现，而职业证书则是一个人在工作中所具有的专业技能的突出表现。正是由于职业教育跨界属性，要求将二者相互衔接、融合，体现职业教育类型属性的内在规律、结构、机制等，而“1+X”证书制度是学历证书与职业技能等级证书的融通，正是这一内在要求的制度安排。

（二）提升服务社会发展能力的制度保障

职业教育与经济发展联系紧密，对接产业发展需求、服务经济社会发展、促进充分就业是职业教育体系建设和改革的起点。伴随着工业化的兴起和发展，职业教育从手工作坊基础上一对一传统学徒制形式走向了规模化的学校职业教育形式，技术技能人才的培养显现出职业知识、技能、精神的全面性和系统性。现代科学技术的发展、信息技术的更新迭代，新技术、新范式、新流程不断涌现，带来的是新的生产方式的出现、工作手段的转变以及岗位的不断变化，职业更迭加速对职业教育的要求越来越高。职业教育只有增强自身适应性，紧跟科学技术和经济发展步伐，对接技术与生产，根据劳动者就业能力新需求，变革人才培养模式、更新教学内容、灵活组织形式，才能培养出适销对路的高素质技术技能人才。“1+X”证书制度将职业技能等级证书要求融入学历教育，它是促进技术技能人才全面发展、提高其适应能力、增强其为社会发展服务的重要制度保证。此外，建设覆盖每个人、不限时间、不限地点的学习型社会，实现职业教育与职业培训的沟通，是个体职业生涯持续发展的保障。“1+X”证书制度，是我国构建资格认证体系的一项重要基础项目，它是促进学历认证和职业训练成果转化的有效途径。

（三）社会力量办学动力激发的制度创新

产教融合、校企合作是职业教育办学的基本路向，单纯的学校办学容易让职业教育与生产脱节，单纯的企业办学缺乏规模效应，二者的融合与合作是大规模培养适应产业发展需要的技术技能人才的最佳方式。职业教育办学涉及多元利益主体，院校有实现整体办学实力增强的诉求；企业有获得人力、技术、经济及社会资本的诉求；学生有获得就业能力，为职业的晋升、可持续发展打下基础的诉求；政策有缓解结构性就业矛盾、打通技术技能人才成长通道的诉求；社会公众希望促进技能人才社会地位提升等。各利益相关方角色定位不同，发挥的作用不同，行为动机、方式各异。目的和利益诉求的非一致，要从制度上进行调整和创新，使各利益方充分发挥其积极性，特别是行业企业等社会力量参与举办职业教育的内生动力，实现办学格局的多元化。“1+X”证书制度中培训评价组织的社会化招募机制以及赋予培训评价组织标准制定、资源开发、师资培训、考核发证等职能，并通过优胜劣汰的动态调整机制保证证书的含金量，充分发挥了市场在资源配置中的作用，实现了教育性与营利性的平衡，是社会力量办学动力激发的制度创新。

二、经验与总结：英国全纳型职业资格证书制度的发展

英国职业资格证书制度大致可以分为探索阶段（1981-1990 年）、初试阶段（1991-2000 年）、改革阶段（2001-2007 年）以及创新阶段（2011-至今），每一个阶段有其不同的侧重点，探索阶段注重职业资格标准的建设；初试阶段形成了全国职业资格证和普通职业资格证两个主要的职业资格证书制度；改革阶段注重普通教育体系与职业教育体系的融合；创新阶段注重建设全纳型的国家资历框架。质量为上，从分化走向融合是其总体特征。

（一）对职业资格标准的重视

英国是最早一批开展职业教育的国家之一，1921 年，首先在机械工程方面实行了职业证书制度，之后逐渐扩大到了其它领域。为扭转二次世界大战带来的颓势，英国政府开始推动职业资格证书制度的变革。1981 年，《一个新的培训动议：行动方案》，通过明确而规范的职业资格证书标准要求，确保从业者最基本的资格水平。1986 年，建立了全国职业资格委员会（Council for Vocational Qualifications,NCVQ)，并赋予它制定职业资格标准的权利，第一个负责全国职业资格证体系的权威部门应运而生。1989年，《技能2000》和《职业教育和培训任务要点》，明确建立清晰明了的职业资格标准成为英国的紧迫任务。可见，在职业资格证书探索阶段，英国主要是从职业资格证书名目种类繁多、互相沟通受限、内容叠加重复的问题中，明确在职业资格证书制度中标准的作用以及制度未来发展方向，推动职业资格证书制度的建立和发展。

（二）职业资格证书制度两大体系的形成

1991 年，《二十一世纪的教育和训练》首次提出设立普通国家职业资格证书（General National Vocational Qualifications,GNVQ），旨在开发出一条与中等教育普通证书和普通教育高级水平证书并行的职业教育资格证书通道，为14-19 岁的青年人提供可选择的全日制职业教育课程，满足有意愿选择职业课程但又不想过早确定职业方向的学生需求，也为想接受高等教育的学生留有发展余地。普通国家职业资格证书的推行，扩大了职业资格的概念，不再仅限于专业的岗位教育和培训领域，让年轻人接受职业基础教育和获得高水平职业资格变成了可能。1994 年，德林报告明确指出，义务教育后学生有三条可选通道：国家职业资格考试（NVQ）对应直接就业者、高级普通教育证书考试（The Level）对应学术升学者、普通国家职业资格考试（GNVQ）对应职业升学导向者。1997 年，资格与课程委员会（QCA）成立，负责建立国家职业资格证书制度框架（NQF）[3]。经过十年的发展，英国职业资格证书制度由国家职业资格证书和普通国家职业资格证书两个部分组成，这不仅保证了从业人员的职业技能水平，还提高了英国劳动力市场的标准化程度。

（三）普通教育与职业教育的一体化

资格与课程委员会（QCA）的成立以及随后5级职业资格框架制度的建立，让学历教育与职业教育长期分离的状态开始瓦解。2000 年，英国政府用3 级职业教育文凭（VCE）取代了全国普通职业资格证书中的高等职业资格，并规定职业教育证书高级水平（VCE A Level）等同于普通教育证书A级。从而使全国普通职业资格证书的高级课程与普通教育的A类课程达到了等值，推进了普通教育与职业教育一体化，促进了职业资格与教育资格之间的等值流通[4]。英国在向中高端产业发展的过程中，对人才的质量提出了更高的要求，而原来的5级国家资格体系已不能很好地反映出多层次的人才培养目的。2004 年，英国政府将国家资格框架由5 级延伸到9 级，即包括入门级和1-8 级，实现了各类证书之间比对的精准化。在新的9级资格框架中，原有入门级和1-3等级没有改变；原有的4、5 级对应高等教育，新框架的4、5、6 级都对应原有的4级，即高等教育入学到学士学位的阶段；原有的5 级与新的7、8 级相对应，也就是硕士学位和博士学位的水平。新的9级国家职业资格标准框架大体实现了所有资格的较为明确定位，提供了各类资格的比较平台，使职业资格与学历资格更为融合。

（四）全纳型国家资历框架的建立

虽然英国国家资格框架在不断调整与变化，但仍然存在许多如证书名目繁多、内容重复，效率低下等问题。因而，英国政府在2008 年公布了资格与学分框架（QCF）及其规范与操作方法，构建了职业教育体系的基准、实施、转换三大平台（如图1所示），形成了基于资格分级的开放性国家体系[5]。资格与学分框架（QCF）是一个由学习量（横向）和难度（纵向）构成的二维结构，包含9个级别（入门级、1-8级）3种资格（证明、证书、文凭）和27 个模块，每种资格的获取以相应的学分为基础。资格与学分框架（QCF）打破了学科的条块分割，实现了知识和技能的模块化，改变了以资格为交换单位的传统，代以学分为交换基础，通过不同的学习量确认学习者的成果，依据学分积累实现资格的量化晋级。通过共享机制，实现了学分在不同颁证机构间的认可和转换，进一步促进了普、职教育的相互贯通。但资格与学分框架（QCF）并不是完美无缺，实施了四年之后，职业教育和普通教育无法等值的问题并未得到实质性的解决，可提供QCF 资格的颁证机构越来越多，职业资格证书发放“泛滥”问题越来越严重，证书质量难以保障。

图1 英国职业教育体系三大平台

2014 年，英国政府宣布取消QCF 的有关规则，并于2015 年推行规范资格框架（RQF）。机构Ofqual 全权负责各类资格证书的规范运行及监督，这也是规范资格框架（RQF）在运行管理的重大改革。规范资格框架（RQF）全纳了英国现存的所有普通证书和职业资格证书，并为所有资格的编录提供了唯一的、简洁的体系。这个体系就像是一个“书柜”，纵坐标是“资格等级”，包括入门级到8 级，横坐标是“资格大小”，即学习量，每个资格证书都具有不同于其他资格的、独属于自身的坐标，从左下角到右上角要求不断提升，人们可以了解到现有等级的条件以及各等级间的相互关系，如图2所示。

图2 规范资格框架（RQF）

同时，规范资格框架（RQF）从知识和技能两方面对等级进行了详细的描述，标明了每个等级的具体要求，并对不同等级间的差异做出了解释[6]，如表1所示。

表1 规范资格框架（RQF）6级资格描述

三、启示与借鉴：“1+X”证书制度的改革路径

建立完善的职业资格证书制度，通过国家资历框架实现不同类型证书之间的衔接、互认和转换已成为国际共识，英国是最早建立并不断完善国家资历框架的国家，梳理和解析英国职业资格证书制度的发展，对我国“1+X”证书制度的完善与发展有一定的启示与借鉴作用。

（一）建立国家资格框架，加强横纵融通

国家资历框架制度本质上是一种标准化的评价制度，通过职业资格标准，达到实现学历教育与非学历教育贯通、保障学习者不同学习成果认证的目标，最终有效衔接教育系统与劳动力市场，促进个体实现终身教育。英国早在19 世纪末就建立了国家资格框架。从NQF 到QCF 再到RQF，国家资格框架不断完善。国家职业资格证书制度框架（NQF） 是英国的尝试，资格与学分框架（QCF）使高等教育证书和职业资格证书实现了初步的融通，规范资格框架（RQF）从内部管理角度进一步优化了资历框架，并全纳了教育证书和职业资格证书，实现了职、普真正的等值等价。对照我国，目前尚未建立起完善国家资历框架，职业资格证书和学历证书仍是不同的两类各自独立的系统，且职业资格证书常常被当作学历证书的补充，其社会认可度低于学历证书，两类证书距离真正的融通与等值交换还有一段较长的距离。但技能型社会的建设要形成真正崇尚的社会氛围，提升职业资格证书的价值势在必行。让人人都有出彩的机会，让人人都过上有意义的充实生活，是我们的愿景与希望，而职业资格证书是实现这一愿景的重要推手。参照英国的经验，我们认为建立以“横向融会、纵向贯通、灵活流动、等值转换”为典型特征的国家资历框架是我国“1+X”证书制度建设的基础与前提条件。而肯定培训等非正式教育的地位和价值，将非正式教育学习成果纳入国家资历框架体系，赋予不同类别学习成果相互转换的权利，完善学习成果的认证与转换方式，协调学历教育与非学历教育是当务之急。

（二）成立统一监控部门，完善运行机制

严格的质量管理与控制体系、完善的配套组织是保证职业资格证书制度健康运行的关键，专门管理机构的成立能够保障国家职业资格证书的质量，有利于提高职业资格证书的社会认可度。英国国家资历框架从资格与学分框架（QCF）到规范资格框架（RQF），管理上的完善是重要的方面，成立了Ofqual这一专门机构，在促进国家资历框架健康运行中发挥着重要作用。一方面，Ofqual发挥着信息收集、分析评估的作用，在对资格与学分框架（QCF）的运行全面的评估基础上，决定将其取消；另一方面，向全国民众广泛征集对规范资格框架（RQF）的意见，并在此基础上进行完善，再决定RQF的启动。同时，Ofqual发挥着管理与监督的作用，全权负责监督各类资格证书的运行，审核证书发放机构资质，指导发证机构和培训机构的日常工作等，保障了国家资格框架的通畅、健康运行，同时也保证了证书的质量。反观我国，虽然对职业资格证书的管理越来越重视，短期内取消了300多种职业资格证书，但证书的管理一直缺乏统一的部门，证出多门的现象依然存在，职业技能等级证书由教育部负责管理，职业资格证书由人力资源和社会保障部负责管理，职业技能等级证书培训收费等具体的操作细则及相关制度配套也并不完善等。因此，建立权威的国家资历框架实施监管机构，规范资格证书的获取与学分转换机制等非常必要。同时，要完善资历框架制度配套机构，如资源开发机构、学分银行平台、成果考核认定机构、成果评价监管机构等，保障国家资历框架的顺利实施及学习成果的高效率转换。

（三）注重标准建设，保障证书质量

英国早在职业资格证书探索阶段就高度重视职业标准的建立，成立了制定标准的专门部门，并为各级各类证书建立了较为完备的标准体系。国家资历框架是一种跨部门、跨领域的顶层设计制度，职业资格标准体系是实现等值的基础，以能力为导向是其基本依据。因此，在“1+X”证书制度中要重视职业技能等级证书标准的制定，应形成政府引导、市场主导的机制，可成立包括政府、行业、企业、院校等人员的国家职业资格指导委员会，专门负责职业技能等级证书标准的审议、管理。在职业技能等级证书的标准制定中，应坚持以职业分类为基础，以学习者获得的成果为导向，突破以企业特定岗位标准为核心的思维固势，坚持以通用职业能力标准为核心。职业技能等级标准应包含知识技能、能力素质和情感价值观等方面，保障初、中、高三级每一等级标准都体现了不同职业发展阶段对劳动者的不同要求。为促进人才的全球化流动和国际互认，适应“一带一路”等战略发展需要，对接《悉尼协议》要求，职业技能等级标准应具备国际化特征，增强证书的可比性，实现人才培养的“实质等效”。此外，标准的定期更新与动态管理非常关键，应紧跟经济与技术发展步伐，对接产业发展需求，动态调整职业技能等级证书标准，更新培训内容，确保职业技能等级证书的与时俱进。

（四）完善在线管理系统，加强资格管理

为方便学分的认可与互换，更好地实现学分积累及量化晋级，英国资格与学分框架（QCF）开发了在线认证系统。规范资格框架（RQF）保留了原有的在线系统，并在原有的基础上进一步加强所有颁证机构的管理，无论何种办证机构颁发的何种证书都要进入在线管理系统，接受Ofqual的规范、调整和管控，这不仅加强了对证书的管理，也促进了各办证机构之间的交流和合作。“1+X”证书制度的信息化管理系统虽已建立，实现了网络查询、认证功能，但仍是一个较为孤立的系统，与其他类型的证书缺乏联系。各类证书各自为政，多种网站并存，统一在线认证系统的缺乏仍是一个大问题，难以实现对所有证书的统一管理与监控。因此，开发统一在线认证系统，实现对所有证书的高效快捷管理，是当务之急。