以高水平安全服务高质量发展

〉〉〉〉〉西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授 邹东升

西南政法大学国家安全学博士研究生 孙雪

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持统筹发展和安全，办好发展和安全两件大事，续写了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。当前，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，安全的内涵和外延比历史上任何时期都要丰富，安全的时空领域比历史上任何时期都要宽广，影响安全的内外因素比历史上任何时期都要复杂。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，如果得不到及时有效控制，有可能演变为政治风险。没有安全和稳定，一切都无从谈起；任何以牺牲安全为代价的发展都难以持续，都不是真正的发展。因此，必须坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

一、以高水平安全服务高质量发展的生成逻辑

进入新时代，中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，要想加快实现高质量发展，就需要高度关注高水平安全问题。以高水平安全服务高质量发展具有多方面的重要性和必要性。

（一）面对严峻的安全风险，需要高水平的安全保障

人类社会进入风险社会，我们面对着各种严峻的安全风险。安全风险具有多元性、新兴性、爆炸性、叠加性、传播性、紧迫性等特点，风险治理需要高水平的安全保障。

1.自然灾害多发频发。我国自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失大。2023年上半年，应急管理部公布数据显示，我国自然灾害以洪涝、风雹、干旱、低温冷冻和雪灾为主，地震、地质灾害、沙尘暴和森林草原火灾等也有不同程度发生。各种自然灾害共造成4876.4 万人次不同程度受灾，因灾死亡失踪95人，紧急转移安置11.3万人次；倒塌房屋2700间，严重损坏1.1 万间，一般损坏19.7 万间；农作物受灾面积4724.7 千公顷，其中绝收214.1 千公顷；直接经济损失382.3 亿元。据气象部门统计，2023年7月16日至8月15日，我国暴雨区域集中，极端性强，全国共出现7 次暴雨过程，华北、东北分别遭受3 次暴雨过程袭击，其中华北多地日降水量破历史纪录。面对多发频发的自然灾害，我们必须努力提升自然灾害防治能力，将高水平安全作为开展防灾减灾救灾工作的可靠后盾。

受台风“杜苏芮”影响，2023年7月29日20时至8月2日7时，北京出现极端强降雨天气，西部、西南部、南部迎来特大暴雨。8月2日，在北京市房山区的京港澳高速琉璃河出口，受灾群众乘坐冲锋舟前往转运车辆乘车点。图：任超/新华社

2.生产安全风险影响越来越大。由于城镇化进程持续推进，矿山、化工、交通运输、消防等行业领域安全风险仍然突出。以消防安全为例，城区高层建筑众多且密度大、山地建筑结构复杂，消防通道阻塞现象突出，基层火灾防控难度大，居民住宅、公共服务设施、人员密集场所、地下空间、地下管网等安全风险急剧增大。如今，生产安全风险影响越来越大，需要以高水平的安全服务为生产安全提供坚实保障。

3.新兴风险陆续冒头。近年来，新型基础设施建设呈现良好发展势头。但是，在带动传统基础设施的数字化、网络化、智能化改造升级的同时，新型基础设施建设也带来了一系列新兴风险。另外，对新兴产业、新兴业态、新兴商业模式的安全监管还存在政策漏洞甚至监管“盲区”，容易引发风险隐患甚至造成安全事故。譬如，部分社区出现“无人酒店”“自助外卖”等智能化的商业模式，虽具有运营成本低、管理成本低、维护成本低等优势，但是这种新兴“无人”商业模式也容易引发安全管理“盲区”问题，给安全监管带来困扰。因此，我们要与时俱进正视新兴风险，对触犯安全、质量底线，严重危害人身安全、财产安全，扰乱市场经济秩序的违法行为，依法进行严厉打击。

4.社会安全风险影响日益严重。当前，各种社会风险的隐匿性、扩散性、连锁性、互动性、耦合性、非单一性不断增强，一个很小的“表情”“语言”“动作”都可能引发社会个体矛盾纠纷甚至网络舆情，影响社会安全与稳定，而且社会风险容易与经济风险、社区矛盾等其他类型风险矛盾相互交织，引发群体性事件或者个人极端事件，甚至可能上升为国家安全问题。因此，要密切关注各类涉稳动向，充分做好涉众投资、房地产领域等重点领域稳控化解工作，加强网络舆情应对处置，常态化开展公共安全隐患排查整治工作，督促落实行业监管责任和企业主体责任，加强旅游景区和大型活动治安管理，严防发生重大安全事故。

（二）安全服务滞后于安全发展形势，亟待高水平安全服务

如今，安全环境结构异质性增加，安全生产方式多样性增强，安全形态复杂性增大，安全风险性增高，亟待更高水平的安全服务，以保障高质量发展。

1.安全服务因社会发展主要矛盾发生变化亟须调整更新。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，安全需要就是人民日益增长的美好生活需要中的一部分，满足人民的安全需要才能更好满足人民其他美好生活需要。各级政府和部门要主动融入高质量发展和现代化建设大局，履行安全责任，防风险、保安全、护稳定、促发展；同时，还要充分发挥从事防灾减灾救灾工作的社会组织、城乡社区应急志愿者在维护人民群众生命财产安全中的重要作用，筑牢防灾减灾救灾的人民防线，进一步推进社会应急力量健康发展。

2.政府重大决策风险评估的安全服务水平有待完善优化。尽管《重大行政决策程序暂行条例》《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见》等政策规定相继出台，但在实践中仍存在运行不规范等问题。譬如，《重大行政决策程序暂行条例》指出，“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性”，“开展风险评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行”。但在实践中，部分风险评估公司、专业机构等存在“恶性竞争”“标准不健全”的情形，影响风险评估质量，进而影响党和政府决策质量和水平，容易引发安全事故和社会事件，需要进一步提升政府重大决策风险评估的安全服务水平。

（三）高水平安全符合中国式现代化的发展要求

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。高水平安全既符合中国式现代化的发展要求，也为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供持续安全服务。

1.高水平安全坚持以人民为中心的发展思想。党的二十大报告提出：“维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”现代化建设成果中就包含了安全成果。高水平安全服务立足已有的安全基层基础基本能力，坚持人民至上，生命至上，是对以人民安全为宗旨理念的贯彻。

2.高水平安全是保障全体人民的安全。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。高水平安全保障的是全体人民的安全，不是少数人民的安全；是全域的安全，不是局部地域的安全；是全行业的安全，不是个别行业、岗位的安全。保障全体人民安全，有利于维护和促进社会公平正义，促进全体人民共同富裕，防止两极分化，进而保障社会安全稳定与发展。

3.高水平安全兼顾物质文明与精神文明。物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求。高水平安全为不断提升人民群众的物质基础、不断夯实人民幸福生活的物质条件保驾护航，同时为大力发展社会主义先进文化、加强理想信念教育、加强社会主义核心价值观宣传、促进物的全面丰富和人的全面发展提供了安全服务保障。

4.高水平安全倡导人与自然和谐共生。人与自然是生命共同体，无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。高水平安全兼顾经济利益与生态保护，遵循可持续发展理念，努力协调人与自然的关系，为生产发展、生活富裕、生态良好提供了保障。

5.高水平安全是全球的共同安全。我国不走一些国家通过战争、殖民、掠夺等方式实现现代化的老路，那种损人利己、充满血腥罪恶的老路给广大发展中国家人民带来深重苦难。打造高水平安全，是坚持走和平发展的道路，树立共同、综合、合作、可持续的全球安全观，加强安全领域合作，维护全球战略稳定，完善参与全球安全治理机制，既在坚定维护世界和平与发展中谋求自身发展，又以自身发展更好地维护了世界和平与发展。

二、以高水平安全服务高质量发展的管理逻辑

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，并列专章作出战略部署，突出了国家安全在党和国家工作大局中的重要地位。不谋全局者，不足谋一域。我们必须牢固树立大局意识，把国家安全和公共安全工作放到全面建设社会主义现代化国家新征程中去思考和定位，进一步提高各级领导干部统筹发展和安全能力，系统性思考、整体性谋划、协同性推进以高水平安全服务高质量发展。

（一）安全管理原则是统筹发展和安全

统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的重大原则和历史经验。同时，推进国家安全体系和能力现代化，维护国家安全和社会稳定，也需要提高各级领导干部统筹发展和安全能力。

1.统筹发展和安全是防范和化解重大风险的宝贵经验。统筹发展和安全是对历史上大国兴衰经验的深刻总结，是对中华人民共和国成立70多年来推进社会主义现代化建设经验的深刻总结，是对发展和安全辩证统一关系的深刻认识和把握，是着眼于在不稳定不确定发展环境中更好推进中华民族伟大复兴的重要战略部署。没有安全，就不可能实现经济社会可持续发展，已经取得的成果也可能失去；发展是安全的保障，是解决一切问题的基础和关键，中国能够摆脱积贫积弱，始终依靠的是用发展来解决问题。必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，主动塑造有利于发展的安全环境，坚决守住不发生系统性风险和重大安全风险的底线。

2023 年5 月16 日，国务院抗震救灾指挥部办公室、应急管理部、云南省人民政府在云南丽江等地联合举行高山峡谷地区地震灾害空地一体化联合救援演习。图为参演人员在丽江演习现场对受损建筑物进行排险加固。图：陈欣波/新华社

2.统筹发展和安全旨在实现高质量发展和高水平安全良性互动。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的重要讲话中指出：“新的征程上，我们必须增强忧患意识、始终居安思危，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，敢于斗争，善于斗争，逢山开道、遇水架桥，勇于战胜一切风险挑战！”新征程上，要坚持统筹发展和安全，做到发展不停步、安全不懈怠，实现高质量发展和高水平安全良性互动。

（二）注重安全管理对象的系统性

在打造高水平安全的过程中，需要注重安全管理对象的系统性，不断提高系统思维，全力应对风险挑战。

1.注重掌握系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。我们要把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观，不断提高系统思维能力，将系统观念运用于思考如何提高安全水平。譬如，国土空间规划要实现“多规合一”，必须克服各类规划在空间规模、结构、品质、安全、权益、区域协同发展等方面长期存在的不科学、不协调、不可持续的惯性思维逻辑。

2.注重防范系统性风险。系统性风险事关发展全局，事关中国特色社会主义事业的前途命运，事关人民群众的根本利益。防范化解系统性风险要求各级领导干部牢固树立总体安全发展理念，时刻留心和着眼局部的风险隐患，在关键的细处出手，坚持预防重于控制的原则，尽可能以最小的力气把危机扼杀在萌芽期。同时，要善于在纷繁复杂的各类风险中抓住关系全局的主要矛盾风险，抓住最有可能引发系统性风险的危机事件，进而抓住战略重点，实现关键突破，赢得战略主动，防范系统性风险，避免颠覆性危机，维护好发展全局。

（三）注重安全管理主体的整体性

任何一个要素都不能离开整体去进行研究。打造高水平安全，必须注重安全管理主体的整体性。

1.注重安全保障的整体性。推动高质量发展，需要政府各职能部门具有全局意识、大局意识，通盘思考如何打造高水平安全。以城市安全为例，城市安全涉及社会的各个方面，保障城市安全运行，不能只谋划城市某一领域、某一行业、某一方面的安全内容，而需要相关政府部门、行业等从整体出发，设计覆盖全面的安全运行保障机制。

2.注重安全政策的整体性。高水平安全的打造需要有健全的安全政策体系作为保障。以网络信息安全为例，随着科学技术的发展，一些新兴网络科学技术（如ChatGPT等）被运用在生产生活中，但目前相关政策管理体系较为欠缺，为安全监管带来诸多不便，需要尽快建立健全的安全政策体系。

3.注重安全责任的整体性。近期，一些地区和行业领域接连发生重特大事故，暴露出安全发展理念不牢固、责任落实不到位、隐患排查整治不力等问题，必须全面压实属地责任、监管责任、主体责任。2022年4月，国务院安全生产委员会制定部署安全生产十五条措施，进一步强化安全生产责任落实，坚决防范遏制重特大事故。

（四）注重安全管理场域的协同性

打造高水平安全，必须更加注重安全管理场域的协同高效，推动各方面建设有机衔接、联动集成。

1.注重安全服务主体的高度协同。以高水平安全服务高质量发展，需要政府职能部门、社会力量之间具有高质量的协同性。一是安全服务部门需要协同配合。各个安全服务部门要在政策、信息、数据等方面实现共享协同，共同助力保障高质量发展。二是多元社会力量需要协同配合。因为多数社会力量只擅长某一领域安全服务，而安全服务需求具有综合性、多样性的特点，所以需要社会力量在技能、救援等方面进行相互协同配合，更好保障高质量发展。三是社会力量与政府部门之间需要协同配合。要不断优化社会应急力量与消防、应急、退役军人事务、共青团、基层政府等在宣传培训、装备训练、技能提升、表彰奖励等方面实质性的共建共享政策。

2.注重安全服务过程的高度协同。安全服务是全过程、全生命周期的服务，具体可分为在预防准备、监测预警、应急管理、恢复重建等过程中的安全服务。要实现以高水平安全服务高质量发展，需要避免几个误区。第一，忽视预防准备过程的安全服务。尤其是对企业类的安全而言，许多企业长期存在“重经济利益、轻安全投入，重形式安全、轻内在安全，重表面安全、轻本质安全”的问题，必须纠正错误观念，重视预防准备过程的安全服务。第二，认为应急管理只是政府部门的事情，与自己无关。由于安全服务是社会化问题，又由于“一方有难，八方支援”是中华民族传统美德，因此，当有安全服务需求的时候，不能仅靠政府力量，而需要每个人积极参与，投入到安全服务过程之中。

3.注重跨区域安全服务的高度协同。党的二十大报告指出：“完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。”要实现跨区域的高水平安全，一方面，需要各区域政府部门、行业、社会力量等主体进行合作，实现数据、信息、政策等共建共治共享；另一方面，需要细化自然灾害、安全生产、安全执法等方面的政策、规则、标准，同时相关部门进行协同配合，推动区域高水平安全，进而实现高质量发展。

三、以高水平安全服务高质量发展的治理逻辑

党的二十大报告提及“安全”一词累计91次，重点在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，“增进民生福祉，提高人民生活品质”，“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”等章节中进行了部署。其中，“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”为“十四五”时期以高水平安全服务高质量发展提供了治理逻辑。从“善政”到“善治”，需要依靠良好的治理创新效能来实现以高水平安全服务高质量发展。

（一）贯彻总体国家安全观

党的二十大报告提出：“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”打造高水平安全，必须坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。重点是要不断健全国家安全体系，不断增强维护国家安全的能力，为打造高水平安全提供国家层面的保障。

（二）健全安全政策体系

一是要健全国家安全体系。这就要求我们站在维护国家安全的角度对公共安全工作进行筹划，将公共安全体系建设纳入国家安全体系框架：坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，完善高效权威的国家安全领导体制；强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系，强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设；健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制；完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。二是要健全新兴风险政策体系。一方面，需要出台防范新型基础设施建设引发新兴风险的安全管理政策，加强5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等领域产生的新兴风险在风险评估、责任监管、立法等方面配套政策的制定，提升安全管控水平。另一方面，需要加大对新兴产业、新兴业态、新兴商业模式的安全调研力度，加快推进在安全监管、安全标准等方面的政策体系建设。

（三）提升公共安全治理水平

一是要坚持源头治理。党的二十大报告指出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”这就要求我们在实践中坚决贯彻安全第一、预防为主的方针，做深做实应急预案、应急演练、常态管控、监测预警、工程预防等基层基础工作，在各行业领域广泛、深入开展安全文化建设，带动全社会形成更好的安全环境、养成更自觉的安全行为，大力推动安全关口前移，实现安全管理重心下移、力量下沉、保障下倾。二是要践行标准化治理。《中华人民共和国安全生产法》将“加强安全生产标准化、信息化建设”以法律形式确定，标志着我国安全生产标准化建设真正有法可依，安全生产工作迈入了系统化、程序化、规范化的发展轨道。2021 年10 月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，为未来15 年我国标准化发展设定了目标和蓝图，其中强调要“加强公共安全标准化工作”。此外，要不断推进安全生产风险专项整治，细化重点行业、重点领域、新兴行业、新兴领域、新兴模式等在生产安全、执法监管、问责处罚、安全服务等方面的各项标准化工作，规范安全管理水平，助力提升企业安全水平。

（四）提升现代化安全治理能力

一是要推进安全治理数字化转型。数字技术赋能公共安全治理，即数字技术通过信息感知、反馈、分析、决策和干预等环节，对社会治安、应急管理、信息安全等带来的治理体系重塑和治理能力提升，是数字技术迭代与公共安全问题应对不断交互影响的过程。由于人类认知和理性限制，数字技术的研发和应用本身具有不确定性和复杂性，需要提升政府和社会的数字管理使用水平。譬如，为落实矿山智能化“减人、增安、提效”的目标，要推广应用煤矿灾害监测与智能预警技术和智能化采掘运输技术。二是要构建现代化城市安全治理体制机制。各地要聚焦自身主要问题和突出风险，推动城市运行安全管理形成齐抓共管保障机制，探索城市治理风险清单管理和智慧安全管理新模式，不断完善城市应急处置体系，有效发挥城市减灾预警功能。三是要提升安全数字化管控能力。在安全预防方面，要以数据监管、技术监管为手段，强化对市场主体的算法评估和审查，防止违法获取、传播和交易数据。同时，可依托相关网络平台，加强对数字犯罪有关法规和案件的宣传，提升社会数字化风险防范意识。在安全治理方面，要强化公安、应急管理、网络电信、金融、司法等部门的信息互通和政策协同，加强对网络运营商的行政检查和指导，不断提高数字犯罪管控能力。要切实守住网络安全底线，进一步强化安全管理责任、落实安全制度要求、提升安全保障能力、提高自主可控水平。

讨论题：

1.如何深刻认识以高水平安全服务高质量发展的生成逻辑和管理逻辑。

2.结合实际，谈谈如何更好实现以高水平安全服务高质量发展。