健康中国背景下“G-U-S”公益性体育服务模式的构建与实施

朱珊珊,林加彬,陶 萍

《健康中国行动(2019—2030年)》[1]中的“重大行动”章节重点强调了政府和社会要统筹推进公共体育服务体系建设。我国健康服务供给总体不足与需求不断增长之间的矛盾依然突出[2-3],为了满足社会大众日益增长的体育服务需求,国家已经出台了相应的政策[4]以鼓励当地政府向社会组织购买体育服务,逐渐形成了公私合作体育服务模式(PPP模式)[5],但盲目追求短期利益的私营组织机构忽视了体育服务的社会公益本质导致公共体育服务PPP模式在国内的发展举步维艰[6]。因此,以公共利益为导向[7],具有主权的、区别于社会私营的非营利性体育组织的引入对于公共体育服务模式的补充意义重大。大学是非营利社会组织的重要代表,除教学和科研之外,其社会服务职能已经得到了广泛认可[8],其作为重要的公益性服务主体具有巨大的开发空间。本研究结合前人的研究进展和目前健康中国的时代背景,探索并构建政府协同高校为社会大众提供体育服务的新型体育服务模式,以满足新的发展阶段国家和社会对于体育公共服务的“高质量”需求。首先,阐述分析模式构建的理论基础、主体框架及运行机制;其次,通过青少年体育服务案例展开模式的具体实施与效果检验。最后,结合案例实施成效归纳模式的发展策略,以期为模式的进一步完善和推广提供有力的实践支持和经验借鉴。

1 “G-U-S”公益性体育服务模式的建构

“Government-University-Society”的三方联动体主张推行政府购买服务,高校提供服务,社会大众享受服务的公共体育服务模式,三方遵循“目标一致、责任分担、利益共享、合作发展”的基本理念,逐步形成的合作共赢体。

1.1 理论基础

基于核心能力、可持续发展、交易成本理论视角构建的“G-U-S”公益性服务模式兼顾了提高效率、公平性和降低成本等优势,能够最大化地促进社会大众参与和社会公平,是公共体育服务供给方式的创新与尝试,迎合了国家和人民的需要,能够最大化地促进社会大众的广泛参与,也是培育和发展高校社会服务职能的重要方式,这样的公益性服务模式的实施和探索对于“健康中国梦”的实现意义重大。

核心能力理论可以解释“G-U-S”公益性体育服务的本质与目标。核心能力理论作为管理领域的重要理论之一,其核心是如何协调不同的生产技能和有机结合多种技术流派的学识,并强调维持竞争优势的关键[9]。在“G-U-S”公益性服务模式中,政府突出自身的核心组织能力,其决定哪些体育服务可以交由哪些高校来提供和处理,这样政府便可以专注于自己擅长的组织活动。通过政府非核心业务的剥离与合同外包,将政府掌握的有限行政资源和精力集中于政府核心业务,使政府核心业务水平得到巩固和提高。将部分体育服务交由更专业的高校来承担,能够突出体育服务供给的个性化和专业化,有利于服务供给质量和效率的提高。同时,政府联合高校提供体育服务可以简化相关政府业务的流程,使政府部门从复杂的公共服务细节中解放出来,而专注于制度环境的构建与体育服务供给流程的治理。

可持续发展理论奠定了“G-U-S”模式构建的基本遵循原则,可持续发展理论以公平性、持续性、共同性为三大基本原则,以达到共同、协调、公平、高效、多维地发展。从可持续性方面评价和审查发展模型是至关重要的。近年来,可持续发展理论常被作为一种现代的方法引入不同的学科[10],作为学科的主导范式将经济、社会和环境等多方面问题联系起来,应用于实践[11]。研究表明,单纯的公共服务提供模式、职能分散模式和外部化模式都对地方政府的效率产生了负面影响[12]。因此, 改变政府公共体育服务的提供方式, 提出适应社会持续发展的体育服务模式将具有广阔的发展前景,本着最大化地促进资源的有效配置,在发挥出最大的社会经济效益的同时,实现资源的可持续发展是构建“G-U-S”公益性服务模式的基本原则。

交易成本理论是“G-U-S”模式整体构建的出发点和落脚点,从交易成本经济学可以看出,随着政府规模的扩大和社会进步,公共体育服务需求将会不断以超过政府扩张的速度增加,所有的体育服务全部由政府提供的效率最终会趋于递减,其成本会不断上升。近年来,各国地方政府逐渐开始尝试采用私有化和公私合作两种常用的服务模式以发展和完善社会公共服务体系,在很大程度上缓解了政府压力。这两种模式在法国、意大利、荷兰、葡萄牙和西班牙等欧洲国家较为普遍,其积极发挥了社会组织的力量,以较低的成本实现了最佳的服务生产规模[13]。政府供给模式强调公平目标,私有化服务模式则强调效率,就目前的研究来看,私有化服务模式并没有带来交易成本的降低,甚至会出现垄断所带来的负面问题[14]。如果注重公平和效率并重,政府、市场和社会组织等多元化合作模式可能是更好的选择[15]。高校的社会服务职能是党和国家的需要,也是其本身的职责所在。以往的研究指出,交易成本节约是解释政府间合作绩效差异的有利因素[16]。除了节约交易成本的功能外,还能够实现数据共享和资源整合所创造的更高价值[17]。体育服务中,深层次的合作促进了政府和高校之间的社会发展和知识转移[18],政府可在权衡成本之后选择通过政府采购的方式交由各地高校承接,这是资源配置的有效手段。

1.2 主体框架

“G-U-S”核心主体包括政府(Government)—高校(University)—社会大众(Society),三者之间形成循环推进的结构关系,这与美国著名管理学家卡尔·阿尔布瑞契特(Karl Albrecht)和让·詹姆克(Ron Zemke)提出的“服务三角”[19]结构模型相契合,他们把服务视为经过管理努力的成果,强调以服务对象为中心[20],这为“G-U-S”公益性体育服务模式的成功构建提供了坚实的实践经验支撑,以契约和合作的方式对体育服务的提供者(高校)提出要求,保证体育服务质量,以满足社会大众对高质量体育服务的需求。具体模型结构框架见图1。

图1 “G-U-S”公益性体育服务模式的结构图

公益性体育服务模式的实施过程中,政府作为公共体育服务的购买主体,其主要解决“由谁购买、向谁购买、为谁购买”的本源性问题。关于政府购买主体的界定,目前学术界存在两种观点,一类认为,政府购买主体是多元的,包括国家行政机关、事业单位、社会团体等多元主体在内的泛指概念;另一类则为政府部门,对现有文献的综合考察发现,在观点论述、实地调查、案例列举中均将购买主体聚焦于政府行政部门[21]。政府购买主体既是投资者、供应者,同时也是服务运行中的规划者与管理者,对购买服务的成功与否承担着重要的责任,需要有效提供经费、物质、政策等各方面保障,积极为社会大众提供良好的环境条件;高校作为公共体育服务的承接主体,其专业性、培训和服务能力都有较高要求,需要根据政府的购买需求向社会大众提供多样化的支持服务,包括场馆、设施、体育信息服务、体育指导员培训等。高校负责体育服务的整体设计与规划、组织运行与成果推广,并为各个合作方提供理念指导、智力支持和人力资源保障,同时接受购买主体和受益主体的合理监督和优化建议,保障服务模式高质量、可持续发展;社会公共群体作为体育服务的受益主体和服务对象,满足其体育需求是公共体育服务的根本导向,政府部门运用公共权力、通过多种手段整合高校体育资源为人民群众提供体育服务,进而实现人民群众的体育健康利益和全民健身计划目标。社会大众通过此服务模式获得了大量的智慧资源,在身体、心理、社会适应等多方面能够获得高校的资源保障、专业指导和技术支持等,同时根据自身的切身感受和服务体验,对服务质量进行客观评估,以评促改、以评促进、以评促建。

“G-U-S”公益性体育服务模式模型框架中,政府、高校及社会大众要明确各自的责任,做到各司其职,各尽其责,相互之间要通力合作,并建立相应的规章制度,协同监管,特别是相对健全的管理模式及评价机制,以确保社会大众能够获得高质量的体育服务,培养终身体育意识,从而推动我国社会体育的建设和发展。

1.3 运行机制

“G-U-S”公益性体育服务模式的运行结构框架如图2所示,体育服务前期,社会大众通过直接或间接的需求表达机制表达自身的体育需求,服务需求内容包括:体育训练、培训、竞赛、活动、对外交流等;政府根据服务对象的特征和需求判断体育服务的可行性,通过决策机制制定相关的体育服务规划和相关政策文件,确定购买意向,购买服务方式包括直接购买(主要有合同制、直接资助制和项目申请制)和间接购买(主要是凭单制),通过监督机制对购买的原则、经费预算、运作机制、监督管理、绩效评价等进行明确规定;高校承接服务类型包括公开招标、单一来源、竞争性谈判和邀请招标,通过与政府签订规范的购买合同,确定服务关系,这是购买服务最重要、最核心的关键环节,在公共合同中,要具体明确购买服务的经费、内容、数量、方式、期限、各方的责任、权利、评价等,政府对高校提供的体育服务进行全程管理;服务后期,受益社会大众通过评价机制和反馈机制将服务体验传达至购买方政府,以协助政府完成服务评价环节,政府遵照当初与高校签订的公共合同,对整体服务效果进行评估和验收,确保服务质量。

图2 “G-U-S”公益性体育服务模式的运行图

2 “G-U-S”公益性体育服务模式的案例实施

2.1 青少年体育服务案例信息

青少年体质健康发展是健康中国的筑基工程[22]。近年来,青少年的体质健康问题一直是社会各界的关注热点,特别是青少年体育服务有效供给不足等供求关系不平衡的现状值得广大体育工作者的关注与行动,公共供求关系理论为“G-U-S”公益性体育服务模式的构建与运行的研究提供了研究视角[23]。基于社会需求,某政府机构以中考体育为契机尝试连续5年从各高校购买青少年体育服务,具体情况(见表1)。

表1 案例中“G-U-S”服务模式主体关系

自“G-U-S”开始服务于体育中考开始,各高校已经连续多年承接“中考体育项目的青少年体育服务”,政府购买方式为单一来源、直接资助,服务对象由自愿报名参与的初三学生组成,服务期为60天,每天1次,一次90min,为保障体育服务的顺利开展,高校设立专门的领导小组及专家教学团队,充分发挥高校资源优势、教学理念和辐射作用。青少年体育服务期间,政府、高校、青少年及其监护人之间存在保持良好互动和监督。其过程,既牵涉到纵向政府的权力分配与规划统筹,又涉及到横向政府部门的权责分工与协调配合;既有政府与高校之间的对话、委托与指导,又有高校内部的沟通与配合;既牵涉到青少年及其监护人对高校力量提供的体育服务的认可度、接受度和满意度,又牵涉到政府对政府购买服务的效率、效果的评价与反馈。体育服务保障[24]有赖于参与各方各司其职、各尽其责和通力合作,有赖于建立良性的运行机制和完整的管理制度,有赖于完善各种保障措施,只有通过完善的制度、规范的流程、严格的监管和高效的执行方能实现体育服务构建的初衷。

2.2 青少年体育服务实施成效检验

被试者为某市体育中考备考阶段随机抽取的三组学生,每组200人,剔除中途退出项目和数据获得不完全的学生:A组(接受G-U-S体育服务,183)、B组(接受校外机构体育培训,174)和C组(仅参与校内体育课程,未参加任何校外培训,180)。采用测量法、问卷调查法、数理统计法,对比学生整体教学满意度,训练前后体育学习兴趣、体验锻炼参与、体测成绩等指标的变化情况,具体测试指标与测试工具见表2。

表2 测量指标与测评工具

图3、图4数据结果表明,“G-U-S”服务和校外培训机构都能显著提高学生的体育中考成绩,对于学生体育学习兴趣和运动习惯的养成方面“G-U-S”模式优势突出。这是由于“G-U-S”模式中高校和政府的对体育服务的目标不仅定位于提高学生的体育中考成绩,更注重培养学生的体育学习兴趣以及养成长期锻炼的习惯,实现学生的终身体育意识和体育学习的主动性的培养,以满足服务对象多元化体育服务需求。忽视服务对象的体育教学主要表现为供给端与需求端的矛盾、各环节互动困难等,因此强化需求端回应是促进供给优化发展的关键,其中服务对象满意度的回应是优化供给的重要举措。[25]

图3 三组学生体育服务教学满意度情况的方差分析图

注:*表示P<0.05,**表示P<0.01

研究结果表明,学生对于“G-U-S”体育服务的满意度最高,特别是教学的场地器材、教师的专业素质、教学方法的使用三项指标处于满意与非常满意之间,反映了高校在提供体育服务的优势和特点。政府购买体育服务是政府转变财政资金投入方式、提高政府公共服务能力的重要措施[28],通过这种政府购买,并提出其目标和需求,高校根据政府的目标制定计划并实施,同时政府机构又对其所购买的服务进行监督,经过多方配合和制约,使得该项目能够顺利进行。而校外培训机构盈利性、针对性较强,主要以提高体育中考成绩为目的,追求立竿见影的效果,忽视学生的体育兴趣和终身体育意识的培养,其服务方式并不能满足学生全面发展的需求。提高学生的体育中考成绩并非国家和政府的唯一目的,其主要意图是采用切实有效的方案提高学生的体质健康状况,使学生养成体育锻炼习惯,培养其形成体育运动兴趣,仅对于体育中考而进行针对性培训往往起到暂时性效果,不利于学生的体质健康长期地发展。“G-U-S”服务模式不仅能够短期地提高学生的体育中考成绩,还能够提高学生的体育学习兴趣和体育锻炼参与情况,无论从短期效果还是长期效果来看,“G-U-S”模式都能够起到重要作用。

3 “G-U-S”公益性体育服务模式的稳定、高效、高质量发展策略

3.1 “G-U-S”模式的稳定发展有赖于高校资源共享的良性循环

在中国,大学的社会服务是党和国家的需要,也是其本身的职责所在。高校的师资力量是整个“G-U-S”服务模式的服务生产者,直接影响着服务的质量,群众体育服务仰赖着高校所提供的有形和无形的中间产品投入,主要包括有形的场地设施资源和无形的组织管理服务、知识技能服务等[29]。

“G-U-S”模式的稳定发展依赖于高校资源共享的良性循环,高校资源共享并满足于社会大众需求的同时,必须实现自身硬件资源的完善、师资力量的发展、科学研究的进步等资源优化,这些优化的资源方能进一步并长期服务于社会,资源共享的良性循环是模式稳定发展的重要基石。我国高校具备可共享的优质体育资源,包括高水平的师资力量、专业的体育条件、良好的体育环境等等,这些软硬件资源能够满足社会大众对于高品质体育服务的需求。案例中高校通过参与体育服务,高校师资遵循查找问题,解决问题的思路,制定了相应的教学标准和要求,定期地进行教学研讨和教学督查,确定统一的教学设计,教师的业务能力获得了很大程度的提升,同时也积累了大量的教学经验和科研素材,教研并举,在充分地发挥了自身的优势的基础上实现了资源的优化。在硬件设施方面,高校通过服务数量庞大的学生群体,能够发现其硬件设施配置的内部问题,完成资源的优化和开发,进一步完善自身建设。共享给高校体育教育的发展带来了前所未有的机遇和挑战,为社会提供高质量体育服务的同时不断完善自身[30],以保障“G-U-S”模式的长期稳定发展。

3.2 “G-U-S”模式的高效运行离不开政府有效的组织监管

政府购买体育服务能够有效弥补现有市场机制的不足,充分地发挥和利用社会资源以满足社会大众的体育服务需求,同时能够作为管理者和监督者的角色保证体育服务的质量。政府在“G-U-S”模式中担当服务的购买方,根据服务对象的现实情况选择提供服务的高校,包括地理位置、师资力量、体育场地、体育器材、仪器设备等各方面的情况。在“G-U-S”模式运行期间,政府部门定期与不定期前往该高校进行指导、抽查、协调,整体上保障了青少年体育发展的服务质量。

有研究指出,高效绩效评价手段对政府合理配置体育公共资源的具有重要意义[31]。健全的监管评价机制是“G-U-S”公益性体育服务模式可持续发展的关键,是政府组织管理中的重要一环。欧美政府在购买体育公共服务时最为成熟的特点之一便是以严格的契约精神对体育公共服务进行绩效评估,严格按照合同进行执行和验收,保证监管体系的完整性[32]。“G-U-S”公益性体育服务模式在青少年中考体育服务案例中发现后期的验收与评估工作尚不完善,缺少多维度的量化评价标准,监督管理和激励评价机制有待加强。“G-U-S”模式在未来的发展中要突出政府组织管理中验收与评估的重要性,咨询相关专家,制定明确的多维度验收标准、完善的监督管理方案、公平的奖惩制度等保证“G-U-S”公益性体育服务模式的可持续发展。只有通过政府有效的组织监管,社会大众才能获得优质的体育服务,“G-U-S”公益性体育服务模式方能以滚动式发展的方式高效运行。

3.3 “G-U-S”模式的高质量服务必须坚持以服务对象需求为导向

国民健康是社会经济发展的重要基础,也是实现人全面发展的必然要求,党和国家高度重视人民的健康问题[2]。高奎亭等人[33]在研究中指出,针对公共体育服务治理要由政府任务驱动转向多元主体需求驱动亟须完善。因此,体育服务应始终坚持以人为本的发展理念,致力于人类健康促进。

发达国家青少年体育公共服务体系的内容能够给予我们启示,例如其遵循青少年特征的运动项目,组织融合身体素养的体育活动、构建校内校外体育活动参与机制[34]。“G-U-S”公益性体育服务模式中,服务对象是整个服务模式的主体和靶点,整体服务的布局离不开服务对象的特点和需求。“G-U-S”公益性体育服务模式案例中突出了服务对象的主体地位,例如在青少年服务案例中,通过三方的有效协作沟通,坚持关注青少年的综合发展,包括激发学生体育学习兴趣、课堂的积极性表现、体育运动习惯养成、身心同步发展等,强调体质为重,技能为基,习惯为主的行动导向。同时根据初三学生的特点和需求,设计适合学生的教学计划,兼顾学生人数、师资、场地等各方面的匹配程度,提出增强体质、提高成绩、提高学习兴趣三项根本目标购买服务,实现了体育服务的最佳效果。这一导向与前人研究所提出的“全人群”公共体育服务供给理念[35]相一致,公共体育服务供给过程中,以服务对象为中心,充分考虑服务对象的群体差异性,满足不同群体公共体育服务需求的一种供给理念。坚持以服务对象需求为导向、为中心,凸显以人为本的发展理念,能够有效促进体育服务模式的供需耦合,实现高质量发展。

4 结 语

“G-U-S”公益性体育服务模式的构建顺应了时代的发展,是新时代背景下中国体育服务模式的改革创新,充分地体现了政府、高校、社会大众在体育服务中的角色意识。通过以青少年体育服务这一案例进行成效检验发现,青少年对服务模式的满意度高,其不仅能够达到提高学生的体育中考成绩的目的,还能够起到提高学生的体育学习兴趣和体育锻炼参与,具有校内体育和其他社会体育培训机构所不具备的优势。“G-U-S”公益性体育服务模式的稳定、高效、高质量发展有赖于高校资源共享的良性循环、离不开政府有效的组织监管、必须坚持以服务对象需求为导向。

本次案例实施成效显著,取得了丰富的实践经验,为“G-U-S”公益性体育服务模式的进一步推广打下了坚实的基础。但仍存在以下不足:(1)本次案例仅就单一试点进行检验,虽然样本大小符合统计检验要求,仍有存在误差的可能性,未来研究应扩大样本范围,比较和分析模式下的多个试点,使该模式进一步完善,有助于该模式的推广;(2)本研究仅就“G-U-S”模式下体育中考案例进行分析和检验,该模式适用范围较广,尤其是许多特殊群体,如老年人、慢性病患者、体弱者、残障者、肥胖者、婴幼儿等等,更加需要行之有效的公益服务项目,未来研究应更多地关注这些弱势群体,进一步推进健康中国建设。