基于重点工作考核探寻“必要编制量”与“必要工作量”内在关系

●镇江市委编办

自2015年起，江苏省镇江市在机关绩效管理和重点工作考核中，将单位编制规模与重点工作考核工作量指标挂钩，积累了一定的经验。2023年，镇江市综合考核重点工作计分规则明确“根据各单位编制数，结合市委、市政府重点工作任务，综合考虑重点工作量，根据实际情况，统筹确定该指数得分”。根据新的形势和任务需要，亟需全面总结近8年来在重点工作考核中开展工作量考核的经验，探寻工作量与编制量的内在关系，分析存在的问题、短板及其成因，研究提出改进对策。重点是持续发挥镇江重点工作考核机制的特点和优势，一方面体现各部门重点工作目标任务的职能履行情况，科学做好2023年重点工作考核相关工作；另一方面体现部门编制配置使用效率情况，为持续优化机构编制资源配置打下基础。

一、重点工作考核中工作量指标考核的探索历程

2015年，镇江市委编办牵头全市绩效考核后，开始探索编制数与重点工作有机结合的有效办法。前后大体经历了三个阶段。

（一）初期探索阶段。2015年起，镇江市开始将重点工作目标数量确定与单位编制数挂钩。具体方式为：根据单位编制数的不同区间确定被考核单位重点工作目标指导数。其中，对于市委、市政府确定的重点工作任务等于或超过目标指导数的，按市委、市政府确定的重点工作任务确定目标；数量不足的，抽取部门重点工作补充，从而确定必要工作量。同时，考虑单位职能和目标数量存在差异较大的情况，将市级机关按服务对象不同分为综合保障、服务经济、社会民生三个序列，通过三个序列有关指标设置差异化权重与考核结果间接挂钩。但由于对“工作量”作用的认识相对不足，其数量并未与考核结果直接挂钩。这一阶段的实践，为工作量指数考核的理论研究积累了实践基础和初期数据来源。

（二）质量考核阶段。2019年，针对重点工作单维度进度考核中存在的权重高、考核结果区分度小的情况，镇江市实施了进度、质量、管理三维度考核。具体方式为：所有被考核单位目标指导数固定为5条，不再与编制数挂钩。考核结果主要通过目标完成好坏的质量考核来拉开考核差距。这一阶段的实践，将考核重点聚焦到任务完成质量上来，但是忽略了机构规模大小与工作量的关系。

（三）工作量考核阶段。2022年，镇江市全面接轨省级机关考核方案，实行了重要性、贡献度、规范性三维考核，其中重要性通过工作量考核来体现，贡献度通过走在前列来体现，首次实现了工作量考核与结果挂钩。此时，目标指导数仍为5条。这一阶段的实践，进一步完善了工作量考核的方式与方法。

二、基于问题导向的工作量指标运行分析

引入工作量考核促进了重点工作目标的进一步分解，有效推动了镇江市委、市政府部署的目标任务落地。同时，调研也发现，部分被考核单位反映工作量考核存在四方面问题：一是片面反映机构规模，对规模较小机构不利，得分相差悬殊；二是与争先机制不契合，工作量考核分值较高影响了走在前列等指标的实际效度；三是一些单位实际工作量未得到体现；四是编制数与工作量考核仍未明确形成挂钩。针对被考核单位反映的这些问题，我们重点从工作量指标与编制数的关系、工作量指标与其他重点工作考核指标的对比进行分析。

（一）工作量指标与编制数关系分析

以2022年部分单位考核数据为样本，我们对其编制数与工作量关系进行了统计（见图1）。从统计结果看，考核确定的工作量能基本反映实际工作量。具体表现为：服务经济类单位，其编制数量与当年所完成的目标任务数量的比例（以下简称编制任务比）大约为3:1，即3个编制对应完成1项任务；社会民生类单位，这一比例大约为4:1；综合保障类单位，大约为5:1。

图1 2022年度部门编制数与工作量关系

出现上述现象，主要原因是：承担服务经济职能的部门，通常是承担市委、市政府重点工作最多的部门，服务对象多为企业，对应的编制数少，编制任务比最低；承担社会民生类职能的部门，常规工作任务多，服务对象为社会公众，对应的编制数多，编制任务比要高于前者；承担综合保障类职能的部门，常规工作多，指定任务多为综合任务，数量相对少，所以编制任务比相对较高。

同时，个别单位规划的目标数量不能完全真实反映实际工作量。有4个单位编制数在35以上，目标数量集中在5条左右，其编制任务比偏离规律。比如，市司法局和文广旅局编制分别为79和63，司法局工作量6项，文广旅局8项。出现偏离规律现象的主要原因是市委、市政府任务少，部分单位机构改革整合后编制数增加，部分单位职能单一，常规工作多，存在实际工作量在考核中未得到体现的问题。另外，部分不在样本的垂直单位和编制规模较大的直属事业单位也属于此类情况。

（二）工作量指标与其他重点工作考核指标对比分析

考核结果差异度，表现的是同一指标项各类被考核单位得分的差异度。为此，我们运用离散数学的标准差对有关指标的考核结果进行统计，相关公式如下：

2022年度考核结果显示，各被考核单位工作量指标考核结果的标准差为1.24，是所有指标项中最高的，并且是第二名“任务完成”的5.4倍，是第三名“走在前列”的17.5倍（见图2）。

图2 2022年考核结果标准差分析

从现有工作量指标与走在前列指标关系来看，工作量指标的激励导向作用也受到以下两方面制约：一是工作量指标主要依据机构规模确定，而走在前列指标依据实际工作成果赋分，工作量指标对规模较小机构激励导向作用有限；二是工作量指标在考核之前已明确，而走在前列指标需要“跑起来”创优争先，工作量指标对工作实际开展中的激励导向作用也受到一定的制约。

基于以上分析可以得出以下结论：一是必要编制数与必要工作量基本成线性正比例关系，不考虑必要编制数对必要工作量的影响将产生工作量考核较大差异。二是工作量指标本身需要不断完善，以进一步发挥重点工作考核“指挥棒”作用。

三、实施工作量指数考核的有关建议

（一）合理确定必要编制数。一是对行政编制较少的群众团体机关单位，按行政编制和用于机关单位的事业单位编制合并计算。二是对编制数多的行政单位。按仅承担机关管理职能确定必要编制数，分局、支队、巡查等派出执法机构和审判庭、检查部（室）等内设机构均不在计算内，对单位承担对外分类督查、指导的内设机构和向社会提供服务常规工作职能的内设机构，选取代表性编制数折合计算。三是对性质特殊单位。如既承担行政职能也承担公益性和经营性职能，将承担机关管理职能编制数剥离出来，对无法剥离的且完全没有市委、市政府指定任务的，目标指导数按5条以上或根据部门实际承担任务情况确定。妥善解决一些单位编制数与目标数量不成比例、目标数量制定与实际情况不符的问题。

（二）分类确定目标指导数。区分服务经济、社会民生、综合保障三个序列，分别确定3:1、4:1、5:1的编制任务比关系，即将每3、4、5个编制1项任务分别作为对应序列的基数，用单位编制数除以基数后获得单位的目标指导数，市委、市政府重点任务超出的不受限制，不足此数的或没有任务的，抽取部门重点工作补充至指导数。通过上述办法，一是避免有些单位因市委、市政府重点任务少，实际工作量得不到体现的问题。二是通过划分序列，充分考虑单位之间职能差异对工作量的影响，减少工作量考核差异。三是合理确定目标数量，减少常规工作目标，突出目标的重点。

（三）统筹确定工作量系数。针对不同类型目标任务的地位作用、要求标准、难易程度、责任方式等因素对工作量大小的影响，对工作量进行量化。初步考虑是，将部门内部制定的重点工作1项目标任务定为1个基本工作量，将难度、重要性相对较高的市委、市政府单项重点任务1项目标任务定为1.1个基本工作量，将重要性和难度更高的市委、市政府目标或综合性牵头目标任务1项定为1.2个基本工作量。同时对每类任务的分解根据重要性大小，明确相应任务分解数量下限。

（四）形成工作量指数计算公式。工作量指数=基本工作量累计×目标任务分解率÷必要编制数。公式形成的主要考虑：一是通过基本工作量的计算，将目标任务的重要性、难度、责任大小通过工作量体现出来，其中包含工作量系数的相关设计。二是通过任务分解率考核进一步体现不同类型工作量大小的区别，针对不同类型任务合理确定目标任务分解数量。三是体现单位用编效率，形成编制数越小得分越高的机制，对单位今后的增编需求起到抑制作用，促进编制配置的优化；编制数越多，得分越低，从而减少工作量绝对值考核产生的较大差异。

（五）促进考核指标相互协同。工作量的考核差异要与走在前列指标同向发力，使两者的差异相适宜，避免单位因工作量得分较高失去争先的动力，促进工作量得分少的单位通过走在前列获得争先的机会。一是降低工作量指数的权重，由原来的6分降至2分，进一步压减工作量指数考核的差异。二是放宽走在前列的评估条件，增设争先创优的“跑道”，让工作量落后的单位能够“跳起来，够得着”。三是推动在走在前列指标评估中，合理应用单位系统内部获得专业性和权威性高的部委一级第三方评价结果。