基层治理创新视域下乡镇干部容错机制的基本逻辑

万芙

黑龙江大学

随着全面从严治党逐步向基层延伸，反腐败斗争取得了胜利，领导干部的问责力度也在不断增大，一些乡镇干部却担心把握不准党规和国法的界限，在复杂的目标和任务面前，常常怀着“多做多错，少做少错”的想法，出现了“为官不为”“得过且过”的现象。而容错机制的诞生就从根本上解决了这一问题，即我们需要制定一个容错的底线，降低“试错”成本，在不违反底线的前提下，对乡镇干部在不完善情况下前瞻性地决策予以包容，从而激励干部积极创新，敢于作为，善于作为。

一、理论逻辑：乡镇干部容错机制是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的应然之需

（一）符合马克思主义实践观的基本要求

马克思主义实践观认为：“实践是主观理念与客观现实、主体与客体间能动作用的一种活动方式，是活动过程和结果反作用于现实的发展过程。”[1]在实践中，只有主体不断地打破客体的限制，才会使得社会进步和客体发展。由于乡镇干部并非完全“理性人”，他们的决策往往受到主客观多方面复杂因素的影响，如外部环境、个人情感或个人偏好等等，这往往会导致他们决策的失误。作为马克思主义政党，我们应用辩证唯物主义的视角来看待乡镇干部犯“错误”的实质与价值。一方面，乡镇干部犯“错误”损害了人民的利益，不利于社会的发展；另一方面，乡镇干部也能在不断犯错的实践中探索事物发展的客观规律和人类社会的发展规律，使其通过“实践-认识-再实践-再认识”这样一个无限反复发展的过程去完善和修改错误，从而实现螺旋上升式发展，实现基层治理的创新。

（二）蕴含综合型激励理论的丰富内涵

容错机制和综合型激励理论有着密不可分的联系。在现实情况中，由于人是“复杂人”，激励的效果并非取决于某一方面的因素，而与工作环境、考核公正性、奖惩制度、组织氛围、领导作风以及个人的期望等多重因素密切相关。实践证明，对乡镇干部队伍的激励，绝不能仅仅只靠某一方面的要素去维系，要从多个角度去构建一套完备的体系，这样才能促进基层治理的创新。而随着全面从严治党和追责问责机制的不断成熟，面临复杂的任务和多方主体的压力，乡镇干部在处理工作时难免会出现错误。此时，若是能免除他们一些非原则性的错误，给予他们一定的人文关怀，不仅能够减轻乡镇干部的一些压力和负面情绪，而且能够激发其工作的动力。

（三）丰富国家治理能力现代化理论的关键所在

党的十八大以后，国家治理能力现代化理论应运而生，并在实践中不断发展。推进乡镇干部容错机制的发展，无疑丰富了国家治理能力现代化理论的发展，有利于统筹推进乡镇干部进行社会治理，激发乡镇干部内生动力，探寻基层治理的新模式。而我们想要推进国家治理体系和治理能力的现代化，无疑也需要一大批敢闯敢拼的基层乡镇干部冲在前线，为国家全面深化改革做出贡献。然而这一大批基层乡镇干部在新的领域开展工作时，往往会因为缺乏经验而出现错误，有错误肯定要被问责，这也就导致了许多乡镇干部不愿作为、不敢作为的情况。我们要想解决这种情况就情况，卸下乡镇干部的思想包袱，就应当建立问责与激励相融合的乡镇干部保健机制，即乡镇干部容错机制。

二、实践逻辑：乡镇干部容错机制是克服基层治理创新“疲劳症”的重要举措

（一）实施乡村振兴战略的实践要求

乡村振兴，关键在人，关键在干。要想实施乡村振兴，我们需要打造一批敢作为、善作为、能作为的干部队伍。然而，长期以来，部分乡镇干部受绩效考核等因素的影响，过度推崇业绩，认为只有出结果才是最重要的，若是在此过程中出错，那么之前所付出的一切努力都会被否认。所以，部分乡镇机关干部对于容错机制仍然持观望态度，认为到其具体实施还存在一定的时滞性，对于他们做事的保护力度具有局限性。若是一旦不小心犯错，就会导致他们失业。同时，在新的一轮改革创新中，许多乡镇干部担心改革的风险大、难度大、易得罪人，往往会为了求稳而不愿作为、不敢作为，使得改革在“深水区”停滞不前。对此，我们应当克服“改革疲劳症”，打破乡镇干部的思想藩篱，发挥乡镇干部的主观能动性，加强乡镇干部容错机制的廉政建设，打造一批德、能、勤、绩、廉全方位发展的机关干部。这样我们才能培养出为人民服务的好干部，切实保障人民的既得利益，推进基层治理创新，从而实现乡村振兴。

（二）实施基层治理现代化的实践要求

习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。但是，探索就有可能失误，做事就有可能出错，洗碗越多摔碗的几率就会越大。[2]我们要想提高基层政府效能，使乡镇干部为老百姓干实事，就要建立健全容错机制，使乡镇干部敢作为、愿作为。这就要求不断提高乡镇干部的政治站位、服务水平以及应对风险的能力，让他们始终遵循“摸着石头过河”的基本道理，在实行一项政策时勇于试错, 从而激发广大乡镇干部的主观能动性，促使其全身心投入自己的本职工作当中去，实现自我价值，为组织健康发展做出贡献。在此基础上，我们还应给予广大乡镇干部以某种程度上的包容，从而激发其积极性和创新性，保证决策与执行的一致性，从而促进基层治理现代化的实施。

（三）体现基层组织人文关怀的实践要求

随着全面从严治党不断深入发展，基层治理问责机制也愈发成熟，然而，与其配套的保护机制发展并不完善，即乡镇干部容错机制。这样就导致了基层治理问责大于激励，使乡镇干部出现“多干多出错，少干少出错”的错误思想，这对于基层治理创新的发展极为不利。党的十八届六中全会明确了将容错机制纳入“全面从严治党”之政治导向，并强调了容错激励机制与监督机制之重要性。从严管理与关心乡镇干部并不矛盾，我们应该平衡二者之间的关系，使约束和激励处于动态稳定的状态。建立健全容错机制就是在全面从严治吏的基础上，给予乡镇干部坚强的后盾保障。只要乡镇干部知错就改，就不影响其后续的绩效评价以及职位晋升，这体现了基础组织的人文关怀。

三、制度逻辑：乡镇干部容错机制是实现“中国之治”的重要法宝

（一）乡镇干部容错机制日趋完善

十八届三中全会最先提出容错机制问题，明确要“宽容改革失误，为全面深化改革营造良好社会环境”。[3]自此，人们对容错机制的认识日趋增多。随后，2016年的政府工作报告提出要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”；党的十九大报告强调“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”；党的二十大报告强调，“坚持严管和厚爱相结合，加强对干部全方位管理和经常性监督，落实‘三个区分开来’，激励干部敢于担当、积极作为”。此外，2018 年 5 月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，首次从制度层面提出“三个区分”“四个原则”“七个条件”[4],这为地方政府建立容错机制提供了政策和文本依据。2019 年3 月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求 “建立对基层公职人员履职既有约束又有激励的考核评价体系以及容错纠错机制，为愿干事、干实事、多干事的人解除后顾之忧”，这不仅将容错机制的主体扩大到基层公职人员，更将容错机制推向了基层治理。由此可见，容错机制形成和发展的时间虽还不长，但其内涵却一直在随着改革创新的步伐而不断发展完善。

（二）乡镇干部容错机制的构建

首先，我们应建立乡镇干部容错专项机制，对于容错机制的对象、主体、性质、程序等都要有一个清晰的界定。这主要是根据党中央提出的“三个区分”原则来界定的，对于乡镇干部在改革创新中出现一定偏差的；对于乡镇干部由于缺乏经验而出现错误的；对于乡镇干部在为民服务过程中，为提高政治效能而出现操之过急的；对于乡镇干部出现错误而及时纠正的……我们都应在查明情况后，再给予相应的宽大处理。

其次，我们应进一步细化容错机制的相关程序。从地方探索情况看, 容错机制实施程序一般分为申请、核实、认定、报备四个环节。[5]申请要明确符合容错条件的行政行为，不能什么都申请，否则就会失去容错机制的权威性。核实认定是容错机制的关键环节，需要广泛搜集证据材料，全面调查容错主体是否符合容错条件。认定反馈就是对于可以进行容错的主体给予及时反馈，并上报上级，消除档案；对于不能容错的主体，应该及时说明原因，并做出相关处罚。

最后，我们应建立乡镇干部澄清申诉机制。声誉对一名干部的影响是极大的，甚至会影响其积极性。我们对于被诬告或是有轻微失误的乡镇干部要进行适度地澄清申诉，建立心理疏导评估系统，对其进行心理疏导，及时消除负面情绪，使他们能积极投身到社会建设当中去。

四、价值逻辑：乡镇干部容错机制是坚持“人民至上”的正确价值理念

（一）符合“以人为本”的基本原则

我们知道改革的道路并不是一帆风顺的，由于人们认识的局限性和改革创新风险的未知性，我们往往要经过多次“试错”才能找到正确的方向，而乡镇干部容错机制正符合这种客观规律。“人非圣贤，孰能无过”，犯错误并不可怕，关键是如何在基层治理创新的道路上避免重蹈覆辙。对此，容错机制的实施应该遵循一定的价值逻辑，坚持“以人为本”的原则，进行人性化管理。对于那些敢于担当，勇于创新，不墨守成规，积极进取的乡镇干部应给予一定的宽容，这样有利于激励其不断前进，创造业绩；对于不违反底线而由于缺乏经验导致的错误也应给予一定的宽容，这样有利于卸下干部怕干错事的思想包袱，为乡镇干部敢作敢为搭建一个宽阔的平台。

（二）符合依法治国的基本理念

乡镇干部容错机制是完善依法治国的应然之需，是进行全面深化改革的必然要求。在法治化时代，法律、法规和政策对国家社会秩序的控制越来越重要了。纵观我国法律体系，有关干部问责机制方面的内容已非常完善，但对于干部保障机制方面的内容却不完善，而容错机制的建立正好弥补了法律方面的空白。就法律视角来看，容错机制所容之“错”，本质上仍然带有损伤、侵害之意，我们不能将容错机制当作“免死金牌”“尚方宝剑”，更不能当作“保护伞”，我们应当遵循依法治国的相关原则，对于乡镇干部所犯之错进行区分，适当酌情进行从轻、减轻或免除的处分。可见，容错机制与权责相统一原则具有同质性，这势必可以导出那些失职、渎职以及违法的政府官员必须承担政治责任与法律责任。[6]

（三）符合最广人民群众的根本利益

正如习近平总书记所强调的：“改革开放是亿万人民自己的事业，必须坚持尊重人民首创精神，坚持在党的领导下推进。”乡镇干部容错机制在实行过程中的价值遵循是什么，我们应当如何检验其实行效果的好坏，以及其“为什么人”的根本立场问题等，这都体现了其服务于最广的人民群众的基本逻辑价值。建立健全乡镇干部容错机制，我们应当树立“人民至上”的价值理念，并将其贯穿于该制度的始终。对此，我们可以建立起群众监督制度，使人民群众积极参与到容错机制制定和实施的过程中去，从而保障基层治理创新，增加政府公信力，形成良好的政治环境。

结语

基于事物发展的客观规律和中国特色社会主义建设的伟大实践要求，乡镇干部容错机制的构建具有理论逻辑、现实逻辑、制度逻辑以及价值逻辑。建立健全乡镇干部容错机制是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的应然之需；是克服基层治理创新“疲劳症”的重要举措；是实现“中国之治”的重要法宝；是坚持“人民至上”的正确价值理念。