集体土地上房屋征收法律思考

肖南昌

于都县住房保障安置服务中心

引文

2011 年1 月21 日，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自公布之日起施行。这是我国在城市房屋征收补偿制度上的一次重大改进，是“立法向权利本位迈出的重要步伐”，同时会对农村集体土地的征收和补偿有深远的影响。目前，征收补偿还存在巨大的漏洞，许多规定没有落实到位。这些现象促使我们必须对房屋征收补偿相关制度条例做出更深刻的思考。

一、土地上房屋征收补偿应遵循的原则

关于征收房屋所有权问题，我国宪法和相关的法律做出明确规定，需要遵从以下三个原则，即公共利益需要原则、依照法定程序原则和依法给予补偿原则。

（一）公共利益需要原则

我国宪法及相关法律都规定了征收必须遵循公共利益需要原则，这是我国法律首次以列举的方式界定公共利益《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8 条明确，出于保障国家安全，促进国民经济和社会进一步发展的目的，如果遇到以下情形，需要进行房屋征收的，要由市，县级人民政府才可以做出征收房屋决定，这些情形包括：

1.国防和外交的需要；

2.由政府组织的进行公共基础设施建设的需要；

3.由政府组织实施的科教文卫体环资以及防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

4.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

5.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

6.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

（二）依法给予补偿原则

首先，关于补偿主体。《条例》规定的主体与之前的规定存在一些差异。如第4 条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”作为公益性征收，那么应承担补偿责任的主体应该是政府，不能把供应商纳入责任范围，这是政府应独立承担的责任。其次，关于补偿的范围和标准。《条例》规定在发布对房屋的征收公告时，应明确补偿金额应不低于当时的房地产市场价格。有两种方式可供选择，一是货币补偿，二是房屋产权调换。由此可以看出，该条例在最大化保护被征收人的财产安全利益，避免其因为公共利益而损失个人利益，实现现代化发展进程与个人利益共同发展的统筹兼顾。

（三）依照法定程序原则

首先，根据条例规定，在征收补偿前，需要依法进行公告，征求被征收人的意见或进行听证。这是在《条例》第13 条的规定，市、县级人民政府在对房屋进行征收时需要先出公告，公告应包含征收范围以及对被征收人拟定的补偿方案，行政复议和行政诉讼权等内容，其次，应该不断完善征收程序的监督机制和救济措施。如果被征收人不满意政府的征收决定，可以通过行政复议和行政诉讼的方式捍卫自己的权益。一方面，市、县级人民政府被赋予征收补偿决定的权力，同时这些权力受到监督，且监督程度越来越高，尤其是司法部门的监督。在之前，被补偿人只能对补偿、安置方式进行复议或诉讼，而现在可以采取更多的方式捍卫自己的权利。同时缩小政府部门拆迁权力，只有司法部门可以采取强制拆迁，且禁止采取暴力、威胁的方式。

二、集体土地上房屋征收补偿法律制度存在的缺陷

（一）征收目的不明确

首先明确征收补偿制度的法律依据“公共利益”的把控标准，《宪法》是我国的根本法，其中的第13 条是关于征收公共利益的规定，然而其中并没有对公共利益进行明确的定义。在2019年国务院重新修订了《土地管理法》，增加了为了公共利益需要征收土地的六种情形，相比《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在用词上有所区别，如将“国防”变为“军事”、增加“通信”“邮政”“社区综合服务”“优抚安置”“英烈保护”“扶贫搬迁”，将第五项“危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”修改为“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”，通过分析比较，我们可以看出，关于“公共利益”的范围，是一个逐渐发展和变化的过程，其中仍然存在一些模糊的地方，需要政府有关部门进一步确定。

（二）征收主体不完善

征收的程序是十分复杂的过程，这是因为，在具体征收过程中，涉及许多主体。通常来讲，征收部门指的是负责土地房屋征收与补偿工作的市、县级政府部门，然而，因为征收工作十分复杂。根据《土地管理法》规定，土地及地上附属物、建筑物的征收由县级以上地方人民政府自然资源主管部门负责实施。而实际上，大部分县（市、区）政府对于房屋征收，无论是国有土地上的还是集体土地上的，都一并纳入县直属房屋征收部门（如原房管部门的房屋征收办等）。但从法律意义上来说，这些部门并不具有集体土地上的房屋征收的法定职能，需要县一级政府在土地房屋征收方案中加以指定并明确授权，这样一来，房屋征收部门在具体实施过程中，就会遇到诸多的法律障碍，严重影响征收项目的实施和推进。目前，大部分区域集体上的房屋征收采取属地管理，由征迁项目所属乡镇负责实施，县一级房屋征收部门负责监督指导，这种模式，对房屋征收具有极大的促进作用。

（三）补偿标准不统一

我国的不动产征收工作中，国有土地和集体土地的征收措施存在很大的不同，国有土地房屋的征收涉及的财产只有房屋，然而在进行集体土地征收时，除了房屋外，还可能包括土地上的附着物，农作物，以及土地等。在进行国有土地上房屋征收工作时，需要遵循的原则是保证被征收人居住条件等于或高于原有水平，生活水平保持不变，据此进行补偿。除此之外，宅基地上房屋的补偿标准由于地域的区别存在巨大差异，参照相关法律规定，可以看出还有许多重要项目没有被列入补偿类目，与此相关的法规条款也不够完善，征收补偿政策根据地区不同存在很大差别，补偿标准没有统一，因此有必要建立更加规范科学的补偿条款。

（四）救济措施不全面

征收宅基地上房屋属于多阶段的行政行为，对于不同阶段的救济措施，法律也进行了不同的规定。司法方面的救济还存在很大的疏漏。首先表现为，司法救济很多表现为事后救济，且救济程度不够。其次，存在部分问题没有得到法律明确认定，虽然相关法规在不断完善，但在实际操作过程中还是存在许多不合规的情形。举个例子，该问题有时既属于民事问题，又属于行政问题，存在很多交叉部分，补偿款的分割属于民事范围，而征收又属于行政部责任范围，因此，如何妥善处理这种跨部门事件，还需要进一步思考。

三、集体土地房屋征收补偿制度的完善

（一）明确征收目的

面对不同的社会实践问题，从我国国情出发，结合我国法律现状，比较不同模式下的优势与劣势，以现有法律为基础，进行优化和改进，使法律发挥最大的作用。

从征收补偿的过程来看，相关的审查程序还不够科学规范，应该以满足公益目的为目标，不断完善征地事项相关流程，除此之外，还要不断改进监管和制约机制，使整个流程更加规范。

（二）完善征收程序

首先对征收主体进行统一，减少不必要的流程和纠纷。在进行主体执行时一切按照法律规定的流程进行，在进行征收工作时需要专业知识才能完成，因此在选择团队成员时，应注重少而精，把控好成员专业素质，尽量减少权力的分散，从源头上杜绝风险隐患；其次有条件地实行批前预征收，虽然有很多批前预征收的流程，但还是存在行政部门强制性收取房屋的现象。为了减少此类现象的发生，各方应做好监督工作，从各个方面进行监督，扩大监督范围，增强监督力度，引入听证程序，诉讼范围等，迫使工作人员在进行相关工作时遵守相应的程序；三要明确规定征收期限，对预征收时间维持较长的项目，因此需要设置好时间节点，就每个时间点要完成的事情进行明确，提高办事效率；四是完善接受监督程序，土地改革的定州模式中，提炼出“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的改革模式，不断扩大听证和公开的范围，要让更多的公民了解征收补偿的具体细节和赔偿措施，赔偿金额，让百姓参与到整个征地环节中来，举行多场听证会，就征不征，怎么征，如何征，征多少，怎么进行补偿等问题在听证会上进行详细讨论和说明。被征收人可以在听证会上就相关问题提出自己的看法和疑问，并要求行政机关予以解释和说明。行政机关应该重视被征收人提出的问题，能现场解释的现场解释，不能解释的问题要在听证会结束之后进行全面了解后予以周全地回复；不断完善听证制度，包括各项细节问题，如笔录制度，听证官制度等；可以在网上建立公众参与平台，让百姓更多地参与到征收细节中来，让权力在监督下运行。

（三）统一补偿标准

在宅基地和其上房屋进行征收后，不仅要对被征收人进行补偿，还要对其进行合理安置，这是两种补偿措施，应同时进行，政府应充分意识到，补偿行为仅是对征收人损失的房屋及其他财产进行的合理赔偿，但农村土地上建的房屋同时提供给农民安身立命之所，一旦失去，就没有了居住的地方，所以要对其后续安置问题进行妥善解决，做出完备的预案。

要明确区片综合地价是否包含宅基地使用权，明确对宅基地使用权予以补偿，明确区片综合地价中土地使用费和安置补偿费的比例，明确村集体经济组织和农户的分配比例，明确地上附着物的评估程序和补偿标准，明确被征地农户的社会保障方式和相关流程，明确村集体经济组织成员身份的认定标准，明确集体经济组织应当将预留的土地补偿费用用于农民再就业的投入和基础设施的改善等。

总而言之，政府要不断完善制度建设，与时俱进，保障农民生活水平不降低，长远生计有所依，认识到土地资源的珍贵，关于土地的使用涉及整个社会和国家的长远利益，包括公共利益，财富分配效益等等，要尽力平衡社会利益与个人利益的平衡，符合当前形势下公平合理的赔偿。

（四）完善救济措施

目前我国常用的救济方式为行政复议，和司法救济两种方式，后者适用范围更加广泛，然而，司法救济存在很大的弊端，即耗时较长，不能使问题得到及时解决。政府考虑到农民的知识水平有限，法律意识薄弱，缺少利用法律维权的意识，所以应将由于征收房屋而失去土地的农民纳入法律援助人群中，增加群众的维权渠道，降低维权成本。法律也应考虑延长农民申请复议，诉讼的时长，尽可能地保障农民的利益。此外，虽然征收经常和补偿放在一起讲，但两者可以是不同的两个行为。从属性上讲，立法将征收和补偿规定为两个不同阶段的行为，分属于行政和民事两个领域，两个领域都具有各自的纠纷解决机制，即征收涉及行政行为，可以通过诉讼的方式得到救济，然而补偿可以归为合同，通过民事诉讼进行维权。

随着智能手机，互联网技术以及5G 技术的发展，农村地区的网民数量激增，他们已经越来越善于通过各种网络渠道获取信息。为了顺应这一变化，政府也可以通过网络将更多的信息以老百姓常用的网络渠道发布出去，将国家的政策，法律及相关的惠民工程等信息及时通过网络进行传递，让百姓及时掌握维权的方法，途径，足不出户就可以了解征收的法律，政策和补偿范围，补偿金额，如何分割，等问题，从根源解决问题，维护社会治安与和谐。

结语

农村土地充满着无限可能，农村土地的承包经营权和宅基地使用权是具有中国特色的制度，符合农村的发展现状，对于农村的发展建设有着重要的保护作用，可以更好地推动“三农”问题的解决，是中国实现长期发展的巨大动力和保障。然而，目前的农村土地房屋征收补偿条款还存在很大不足，需要进一步完善各项制度和程序，不断调整救济措施，保障公民的合法权益。