江苏省昆山市实现“乡村有效治理”的调查与思考

■ 庄社明

实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。推进治理体系和治理能力现代化，是党的十八大以来一直推进的重要工作。作为全国县域经济综合实力百强县（市）第一名的昆山市，十分注重推进乡村有效治理，不断加强治理体系和治理能力建设，但也碰到不少问题和矛盾，亟需认真总结，不断完善，全面提高。

一、主要做法与成效

（一）加强基层党组织建设，为有效实施乡村治理提供了组织保障

党的十八大以来，特别是近几年来，昆山市基层党建坚持以提升组织力为重点，以高标准打造践行初心使命的坚强堡垒为目标，全面推进组织建设、党员管理、服务群众、职责落实等标准化建设，并取得了明显成效。一是利用各种形式大力宣传社会主义核心价值观和党的路线、方针、政策，使党的声音及时传入寻常百姓家，巩固和发展了党在农村的思想阵地。二是狠抓党的基层组织、基本队伍、基础活动、基本制度建设。通过广泛开展专项行动，使基层党组织增强了实战能力；通过开展党建品牌创建，提升了基层党组织的影响力。三是深入开展党员先锋“十带头”活动，使每个党员的先锋模范作用更具有针对性和实效性，党员的作用明显增强，党员的诚信进一步提高。四是完善党建服务体系，使党组织扎根在群众之中，哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有需求哪里就有党员的服务，哪里有困难哪里就有党员的担当。在乡村治理的实践中不断提升基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。

（二）实施政经分开的农村改革，为有效实施乡村治理注入活力

一是厘清了村（社区）党组织、村（居）民委员会、集体经济组织三者的各自职责，明确了基层自治组织主要承担行政管理的社会职能，当好村（居）民群众的“大管家”；集体经济组织主要承担发展经济职能，通过市场化、专业化运营，确保集体资产保值、增值，丰富老百姓的“钱袋子”；村（社区）党组织则回归党建主业，专心抓好基层政权建设，为群众排忧解难。二是明确了村（社区）办公经费，“两委”班子成员及工作人员的薪酬待遇，由市、镇（区）财政全额承担，村（社区）干部不再像以前那样为工资补贴，日常经费等问题操心，从而使他们在乡村治理中更加专心和安心。三是基层自治组织和集体经济组织实行“两本账”，村（社区）所有资金的运用要接受区镇财政预算管理，使用资金需要通过区镇有关部门审批，实现了收支透明、监管严格，也铲除了小金库、账外账等滋生腐败的土壤，减少了基层领导的权力风险，使乡村治理更加规范。四是完成了社区股份合作社的股权固化改革。让动迁进社区的农户依然可以充分享受原村集体资产的增值红利，保证了他们的合法权益，解除了他们的后顾之忧，使乡村治理更得民心。

（三）完善公共服务体系，为有效实施乡村治理奠定扎实基础

昆山多年来通过不断完善公共财政体系，充分发挥公共财政作用，积极推进农村教育卫生、文化体育、社会保障、养老服务、法律服务、便民服务、饮水安全、道路交通等诸多方面的公共服务均等化建设，使农村居民基本都能享受与城里人一样的公共服务，城乡差别越来越少，生活质量日益提高，到2022年底，全市已建立三大类22项农村基本公共服务清单以及功能配置、运行维护、资金保障等标准化体系，从而使公共服务均等化、标准化水平进一步提升。由市、区镇财政和村（社区）集体经济组织三方共同投入农村基本公共服务的资金逐年增加，市级财政年均投入资金2亿多元。比较完善的公共服务体系，不仅大大增强了农村居民的获得感和幸福感，也为乡村治理的现代化打下了扎实的基础。

（四）网格化、信息化管理全覆盖，为有效实施乡村治理提供科技支撑

近几年来，面对社会治理出现的新情况、新挑战，昆山不断创新社会治理模式、机制，投入大量财力、物力和人力，把城区的网格化、信息化管理模式，逐步延伸到乡村综合治理，扩展到条线行业管理，形成了基础网络格叠加专业网络格的管理机制。先后整合了城管、消防、安监、环保、民政、卫生等7条专网，全面构筑起“横向到边、纵向到底、任务到人”的全要素综合治理“一张网”体系。通过建立三级网格长处置机制，实现了人在格中走，事在网中办，小事不出格，大事不出村（社区），全方位提升了基层精细化管理能力。同时，全市166个村（涉农社区）依托“智慧城市”建设，不断推进安居工程智能化管理改造，安装技防设施，建立人口、车辆管理等信息库，将所有智能化数据、视频及流动人口管理数据等综合到集成管理指挥中心平台并网运行。全覆盖的技防安防网络，有效地预防和降低了各类治安事件的发生，守护了乡村安静。

（五）各类专项行动集中开展，解决了乡村治理中的热点难点问题

清除了黑臭河道、畜禽养殖污染隐患；整治了“三合一”场所、群租房、违法建筑和非居住场所出租住人、违规使用液化气钢瓶和乱拉接电线、电动自行车室内停放等安全隐患；打击了黑恶势力、黄赌毒犯罪等。近年来，通过“263”“331”以及“打黑除恶”等专项行动，对各种影响农村生态环境、影响人民群众生命财产安全、影响社会安全稳定等恶习隐患开展了全面专项突击整治，均取得了明显成效。这些专项整治行动，不仅为基层社会的长治久安扫清了障碍，排除了隐患，更为今后进一步强化乡村治理营造了良好的氛围。

二、存在问题与原因

昆山乡村治理存在的问题大多集中反映在涉农社区。所谓涉农社区，主要指由农民动迁安置组建而成的社区，与现有的行政村同为乡村基层自治组织。现有的涉农社区又可分为几种类型：一种是以整个行政村整体动迁安置为主的居民小区；第二种是由多个行政村的农民动迁小区共同组建的社区；第三种是既有农民动迁安置，又有商品房出售共同组成的社区。这些社区在基层治理中存在的主要问题如下。

（一）外来流动人口较多，有效治理情况复杂难度大

据初步统计，昆山全市166个行政村（涉农社区），居住外来人口近150万人，占全市总人口的60%以上。其中花桥、陆家的外来人口占比超过70%，开发区外来人口超80%。这些外来人口的绝大多数集中居住在全市78个涉农社区中，且大多来自中西部欠发达地区的农村，与纯商品房社区相比，这里蓝领多白领少，租房的多买房的少，没有户籍的多有户籍的少。另外，在花桥、陆家、高新区（玉山镇）等沪宁沿线涉农社区中，还居住了一大批在上海、苏州工作的通勤人员。据了解，仅在高新区（玉山镇）南星渎几个涉农社区中，就有近3万人在苏州工业园区工作，这些人既是新昆山人，又不完全是新昆山人，情况相当复杂。同时，由于外来人口来自全国各地，文化背景、风俗习惯、生活方式各有不同，涉农社区碰到的新问题、新挑战较多，治理难度较大。

（二）现存的“二元化”管理体制，弱化了社区自治能力

由于各村拆迁的时间有先有后，涉及动迁的农户有多有少，动迁农户的安置有早有晚。有一些行政村还留有少数自然村和少数农房，致使一个行政村的村民既有居住在社区，又有居住在自然村落里的情况。为了尽量尊重原有村民的传统习惯，保障农民的合法权益，保持各村原有的福利待遇，现绝大多数涉农社区都实行二元化管理体制，即三大合作社的股份分红、老年的节日福利、村民的选民资格、党员的组织关系等，基本都由原行政村负责，其日常管理由现社区组织负责。这种二元化管理体制，不利于社区自治功能的充分发挥，也制约了乡村治理体系建设和自治能力的提升。

（三）入区村民身份转换教育跟不上，影响德治作用发挥

对于入住社区广大农民村民来说，确实是一次身份大转换。但是这些农民居住条件变化后，却缺少了十分迫切的转换后续教育，致使这些人无论在思想观念、生活方式、传统习惯等方面，还是行为举止、待人处事等方面，都与社区的性质、城市化的要求存在较大差距，不少人还停留在原来的农村的那一套。比如，有的在走廊里堆杂物、在车库里居住老人，对公共设施不爱惜、对公共场所不爱护；对小区管理不配合，以及铺张浪费大办婚丧事，搞一些迷信活动等等。

（四）家庭收入与支出没有同步增加，百姓的幸福指数不高

以前，这些动迁农户生活在自然村落，日常生活所需的粮食、蔬菜、副食品可以自给或半自给，不管市场物价怎么变化，对他们都影响不大。现在，居住在社区环境条件好了，出门七件事，样样都得花钱，且近几年物价不断上涨，这些居民深感入不敷出。而且有些文化偏低年龄偏大的居民工作难找，工资减少；有些家庭小微企业、小作坊被整治关停；有些不合格房屋车库禁止出租，物业收入减少了。不少基层干部反映，民生问题是乡村治理的关键，搞好乡村治理不仅要解决广大居民群众的思想认识问题，更要关心老百姓的切身利益，否则乡村治理的长效机制很难巩固和持续。

三、几点建议与思考

（一）深化涉农社区体制改革，逐步改变“二元”结构管理模式

一个社区居民，既受原村委会领导，又受现住居委会管理。从全面构建自治、法治、德治相结合的现代化乡村治理体系角度考虑，实现一元化居委会社区管理模式势在必行。在这方面，花桥经济技术开发区已做了积极的探索。他们在实施政经分开改革后，又大胆探索社区属地化管理体制改革，具体由各个涉农社区居委会（甲方）与入住社区的动迁农户（乙方）签订《入迁社区协议书》，以《协议书》的形式，明确规定乙方所属的行政管理隶属关系，明确了甲乙双方的权利和义务，特别是乙方入住社区后应享有原来各村的政治经济福利待遇，从最大限度保护农民在原村合作经济组织中的合法权益出发，逐步理顺居委会与居民及原行政村的三者关系，把原行政村的一些集体经济红利分配和土地补偿及有关福利待遇，“一揽子”委托居委会发放，其他的政治、经济、社会保障等待遇均由居委会负责对接落实。花桥的做法，实质上已经将名存实亡的行政村的所有职能逐步移交到了社区居委会，从根本上消除了二元管理体制带来的弊端。

（二）淡化行政“万能”色彩，强化社会自治功能

由于强势的传统行政管理体制的影响，乡村治理过程中，普遍呈现行政行为太过强势，在基层治理中产生了不少负面影响。比如容易引起群众与基层政府的对立情绪，容易出现问题的反弹，增加治理成本。其实，在基层治理中碰到的许多矛盾和问题，情况千差万别，原因错综复杂，用行政强势手段一刀切的简单方法很难解决，而应该依靠基层自治组织，广泛激发群众的智慧，发挥老党员、老干部、老教师、老邻居的积极作用，才能收到事半功倍的效果。像淀山湖镇各村开设“村级事务听证会”“公众评判庭”等自治平台，让老百姓来解决自己的事。千灯镇石北社区，通过建立“老党员巡查队”“老干部工作室”“道德评判员”等志愿者队伍，开展多形式的社区自治活动。每天有两名老党员戴着红袖标，对本社区内的出租房情况、河道保洁、垃圾分类、污水排放等进行巡查；请一些德高望重、热心公益事业的老干部及时调解各种民间纠纷，协调邻里关系。高新区南星渎办事处下属的六个社区，积极推进社工社会化、社区社工化的活动，不断提高社区工作人员在基层治理和社会服务方面的能力和水平。这些成功的经验和做法都应该及时总结推广，使之逐步形成昆山特色的基层自治模式。

（三）广泛开展文明实践活动，不断增强社区居民自律意识

社区居民是社区自治的主体，提高居民的综合文明素质是发挥社区德治功能的关键，也是完善乡村治理的基础。一是要创造条件，让社区居民之间从隔壁陌生人转变为邻居熟人。二是要科学划分设置社区规模。几万人的过大社区，难以开展精细化管理，也难以向熟人化社会转变。三是开展多形式的文明教育活动。让居民在文娱活动中潜移默化接受教育，提高素质。如周庄镇蚬江社区，利用网格技术的优势，建立了“蚬江社区法润民生”微信群，吸纳多名居住在社区的律师，开展公益律师进社区活动。淀山湖镇不少社区，利用“戏曲之乡”特色，创作和演出各种折子戏、小品等文艺节目。四是树立典型，弘扬正气。善于用身边的好人好事来教育、引导群众。俗话说得好“榜样的力量是无穷的”。我们应该通过培养典型、总结典型、宣传典型来弘扬正气，教育孩子，引导群众，营造一个风清气正的社会氛围。

（四）切实关注民生诉求，创新创优治理机制

近几年，在基层治理中，碰到的一个突出问题是如何更加有效地开展“263”“331”等专项行动，防止简单化、一刀切、一阵风。在这些专项治理中，既要坚定不移地执行有关规定，整治违法违规行为，消除安全隐患，又要保护好集体经济组织和农民的利益，尽量使广大农民群众的收益少受或不受影响。像周市永共社区，在专项整治过程中，引入第三方专业机构——上海唐巢公共租赁住房运营有限公司，对全区539套群租房进行规范化改造，经验收合格后由第三方统一出租和管理。这样，既消除了安全隐患，又解决了外来打工人员的住宿，还保障了业主的合法收入，很受广大干部群众的欢迎。在专项整顿治理中一定要做好深入细致的思想工作，坚持“亲民、富民”理念，坚持实事求是，坚持堵疏结合，坚持循序渐进，让法治、自治、德治同时发力，这样才能达到长治久安的成效。