我国养老机构可持续化运营的现实困境及破解策略

吴峥嵘

(中共江苏省委党校,南京 210009)

我国人口老龄化日益加剧,产业结构不断调整,养老服务业逐渐成为社会关注热点。发展社区养老机构,支持建设专业化养老机构,全面放开养老服务市场,鼓励社会资本进入养老服务业,满足不同层次的养老需求等是今后养老服务业发展的主导方向。政府前期的引导支持是养老机构健康发展的关键条件,若该条件出现变动,将会对养老机构的发展产生直接影响。

当前,我国的养老机构面临着自我“造血”功能低下、人力资本短缺[1]等运营困境,引导其规范化、持续性、长效化发展是亟待解决的重要问题。就摆脱困境的路径而言,有学者认为应建立养老机构统一的行业规范与标准并提升政府监管效率[2],落实税费优惠政策,支持社会资源投资[3]。基于已有研究,本研究借助资源依赖理论分析养老机构在非均衡性环境下面临的资源困境,并提出以超越资源依赖突破养老机构的运营困境。

1 资源依赖视角下养老机构运营的要素

1.1 资源依赖理论的核心要义与研究视角

萌芽于20世纪40年代的资源依赖理论是组织理论的重要分支,被广泛应用于组织关系的研究中。组织对外部资源必然存在依赖性,资源依赖根据其依赖程度与形式可分为共生依赖、非对称依赖、竞争依赖三种模式[4]。资源依赖视角下,环境是可以被组织塑造的内生变量,当环境中资源依赖出现状况,组织会主动采取各种策略以减少对外部环境的依赖与制约。大多学者建议组织通过实现资源自给自足或资源来源多元化来降低资源依赖性,从而提高自治性[5];也有学者从政府角度提出放宽对组织所需资源的控制,通过直接支持性政策、间接保障性政策和规范引导性政策创造宽松的政策环境[6]。

1.2 养老机构运营需要的资源属性及面临的资源难题

合法性资源。任何组织的存在都需要资源与合法性的支撑[7],即源自政府的合法性支持,包括相关的法规政策。组织的生存空间依赖于法律政策对其活动范围的界定,如组织登记管理条例等。合法性资源包括制度合法性和社会合法性[8],前者是指登记注册等合法化流程,后者是指来自社会公众的认同,特别是服务对象的认同。

资金资源。拥有一定资金是组织进一步获取人力资源、创新技术、拓展市场的重要物质保证。养老机构的资金资源来源包括服务性收费、政府补贴、政府购买项目、社会捐赠等。部分服务机构在政府补贴的条件下勉强生存,政府补贴缩减、购买养老服务的力度不足或养老机构对项目的争取失利,则会面临经费不足难题。

场地资源。场地资源由养老机构独自负担会导致运营成本过高,使得优质高效的养老服务供给严重不足。部分地区政府无偿或低偿为养老机构提供场地资源,一定程度上降低了养老机构的运营成本,但无形中提高了养老机构对政府和社区的依赖。

人力资源。养老机构的运营对专业人员的要求较高,老人的日常生活照料、医疗护理、心理咨询、临终关怀等均需要专业化人才的支撑。养老机构从业人员的工作质量直接影响着老年人对其服务的满意度,当前养老机构中人力成本普遍不足,这限制了养老机构的发展。

信息与项目资源。养老机构所需的信息资源目标对象包括老年人和政府。实时了解老年人不同层次化和差别化的养老需求才能提供精准服务。政府招标的养老服务项目是养老机构运营的重要资源条件。

社会关系资源。养老机构的社会关系资源包括其与政府、社会的关系质量。养老机构与公众的社会关系表现为后者对机构品牌的接受度、满意度。养老机构与政府间的关系能够折射出后者对前者的信任程度、选择可能、支持力度。社会关系维系良好的机构更能获得服务资格。

不同资源对不同养老机构的重要程度各不相同,各类资源对不同类型养老机构的价值各异。养老机构所需的运营资源按其重要程度可分为基础性资源和发展性资源:基础性资源是决定养老机构能否正式进入居家养老服务供给序列生存运转的关键性资源,如合法性资源;发展性资源是养老机构在生存的基础上提升服务质量、拓宽服务项目所需的资源要件,如服务机构需要借助信息技术资源开发智慧养老平台。基础性资源与发展性资源之间的界限随各养老机构所需而动态变化;针对经济实力较强的企业型养老机构,资金资源可以纳入发展性资源,并不影响其生存;针对起步阶段的新兴非营利组织,资金资源属于基础性资源。明确各类运营资源对自身的价值及重要性是养老机构逆转资源依赖困境、谋求可持续化运营的首要步骤。

2 养老机构可持续化运营面临的资源困境

政府是养老机构运营资源的主要提供者,两者合作的理想状态是基于资源互换共享的均衡性依赖关系;但实际上政府是资源分配与调控的决定性力量,两者的资源依赖关系呈现非均衡性。社会组织处于弱势地位,而政府对社会组织的依赖则是锦上添花[9]。

2.1 政府对养老机构资源依赖的多向选择性

随着养老需求的多样化、个性化及需求量的剧增,政府与社会分工合作提供养老服务已是必然趋势,政府对养老机构的依赖程度有所增强。养老机构主要通过政府购买居家养老服务的形式参与到居家养老服务中,其基本表征为双方通过资源互换与共享实现各自的利益诉求。政府通过购买公共服务,承担了服务发包者、资金供给者、监督管理者、绩效评估者等角色,而养老机构则扮演着服务提供者的角色。

政府虽然对养老机构提供养老公共服务的专业与技能产生依赖,但其依赖的供给主体较多,可替代性与可选择性较强,对养老机构的资源依赖程度明显较低。政府通过绩效考核、监管整治等方式成为养老机构的监管者,这进一步强化了两者间资源依赖关系的非对称性,增加了政府的话语权和主动权。

2.2 养老机构对政府资源依赖的定向被动性

养老机构对政府的资源依赖呈现出过度性、被动性及非均衡性的特点。大多数养老机构脱离政府扶持就无法生存发展,这注定了机构发展初期对政府的依附性地位[10]。养老机构对政府资源的过度依赖反映在对资源依赖的程度上,包括资源重要性、资源控制权、资源控制的集中度[11]。从资源重要性来看,行政资源使政府在问题的解决上更具权威性,如监管职能[12]。养老机构所需运营资源多数由政府掌握,如政府发放许可等,具有较强的不可替代性,因而养老机构为获取这些资源,需要在政府引导下活动。

政府可以通过内部化购买策略、更换具体合作对象、调整购买服务资金等方式对社会组织施加控制与影响[13]。养老机构对登记注册、政府资金、行政体制等资源的高度单一性依赖使得其生存发展离不开政府的扶持培育。政府利用特定的机制和策略营造组织运营环境,从而达到对组织的运作过程逻辑进行植入性干预和调控的目的。养老机构对政府的过度性资源依赖还表现在对政府资金的依附上,大部分机构需要政府补贴才能维持运营。

2.3 资源依赖导致养老机构发展比例失衡

不同养老机构的资源禀赋及资源利用效率均存在差异,导致其成长水平相差悬殊,诱发了养老机构发展的比例失衡。龙头企业具有较强的社会资本,更容易获取资源和政府支持,形成了马太效应。政府在选择居家养老服务提供者时出于便利,倾向于沿袭之前的选择,造成选择依赖,从而陷入非竞争性与指定导向的购买合作模式困境,使一些养老机构承接了相关项目业务,积攒了先入为主的资源优势,对政府人员、工作偏好等都有更深的了解,更容易获得项目和资源,但也丧失在竞争中被淘汰的危机感,同时对其他没机会加入的组织形成了非竞争性的隐形不公。

3 突破可持续化运营困境的策略选择

3.1 双方层面:转变意识

资源依赖理论将政府和养老机构置于对立非共生性的话语环境中。组织的生存是获取周围环境能量和资源的过程,任何组织都不能自给自足,必然对外部资源产生依赖,社会关注的重点应该是在事实基础上如何突破资源依赖困境。实现资源依赖转换的突破口在于双管齐下,既要鼓励政府释放对部分资源的控制,又要提升养老机构获得资源的效率。

3.2 政府层面:放宽资源控制与改善资源供给并行

政府和养老机构间的资源依赖属于共生性依赖关系而非竞争性依赖关系,即相互需要与补充的命运共同体。政府要重点保障基础性资源,积极开发发展性资源,通过适当放宽资源控制和改善资源供给条件,营造更独立宽松的外部资源环境,为养老机构提供更多获取外部资源的渠道。

一是合法性资源获取便捷化。政府可适当释放合法性资源,改革审批登记制度,降低社会组织的准入门槛,加强过程管理,对服务承接和供给的过程进行有效监督和评估。优化购买服务的制度设计,构建与养老机构间进行资源交换的规则,及时公开机构服务供给信息,做好绩效评估,通过成熟完备的法律和政策框架将双方交易内容和方式等置于制度体系内。

二是资金资源供给差别化。政府的资金支持需要综合衡量社会对养老服务价格的承受能力、养老机构对政府补贴的依赖程度、政府对补贴支出的承受能力,并以服务内容与对象作为依据。应规范政府补贴发放流程,委托第三方组织评估运营机构的服务绩效,将评估等级和补贴资金挂钩。针对不同类型的养老机构及其运转情况,可灵活给予建设补贴、运营补贴、前期投资和后期运营混合补贴、事前交叉补贴等。

三是项目资源追求多元化。政府应更加关注社会组织的利益诉求,打造更为开放的政策议程设置系统,升级政府与养老机构的伙伴关系,实现双方的权利对称和利益共享。政府需要合理规划养老服务的项目资源,通过项目外包的形式突出社会力量提供养老服务的优势,尽可能将养老服务项目资源多元化并合理释放,为养老机构提供更多的选择与参考。

3.3 养老机构层面:资源评估、获取、转化、利用效率四维提升

为了获取所需资源,组织必须与环境中的其他要素进行交换[14]。养老机构能否在社会选择中生存取决于其功能路径与社会需求是否匹配,即其资源效率是否合理,包括资源获得效率和资源利用效率。

一是精准评估资源的存量与需求。在承接不同的养老服务项目时,养老机构应先理性审视并精准评估自身的资源存量与缺口,确定对外部资源的需求类型与优先等级,识别自身优劣势。对外部环境资源要有充分掌握,明确资源的属性边界与获取渠道,包括外部资源主体的资源禀赋、议价能力、行动策略等,以此确定自身获取所需外部资源的可行性与挑战性。

二是拓展资源获取渠道。组织对周围环境资源的汲取能力决定了其生存状态[15]。养老机构对资源获取的效率决定其生存状态。养老机构需要积极寻找替代性资源,减少资源依赖的唯一性与定向性,如提供不同等级的服务,实行差别化收费,满足个性化需求,增强组织“造血”功能;可以鼓励其他社会投资者以入股、合伙等形式参与进来,以连锁运营模式带来规模效益,强化资源获取优势;应积极借助扩张性运营策略,广泛参与各类养老项目竞标,增加资源的获取机会。

三是强化资源的转化能力。不同类别的资源间能够相互转化以供不同主体所需,强化对资源的转化能力可以减少养老机构对外部资源的定向依赖,提高部分自有资源的价值,如机构可以通过借力基层老年协会、基层组织、志愿者等资源并将其转化为组织独有资源;应根据对存量资源的评估和所需资源的预测,主动调整不同自有资源的比例构成;要优化不同主体间的资源转化路径,鼓励不同服务类型的养老机构在满足自身资源转化需求基础上让渡部分自有资源来获取对方的部分资源,如建立合作联盟、委托代理,通过信息共享等实现资源流动,活化闲置资源。从信息资源方面来看,应打破信息壁垒,消除信息孤岛,养老机构的信息库应该主动纳入政府信息资源库,通过制定统一的数据标准和信息系统,审查并接入合作机构提供的信息,实现双方信息的共享双赢。

四是提升资源的利用效率。资源利用效率决定着资源获取效率,也决定着养老机构的发展。衡量养老机构的资源利用效率可以从实际利用效果和投入成本两个角度切入:实际利用效果是衡量养老机构自治能力的重要表现,即养老机构对某类资源的消化程度;投入成本包括显性成本和隐性成本,前者是指资金投入、空间利用等直观经济耗费指标,后者则指向公共治理层面社会可能承受的福利损失,如税收流失、游说成本等。养老机构要最大化呈现多类别、多层次、高质量的养老服务成果,明确服务供给背后对自有资源和社会资源的消耗比,并以资源利用效率作为调适未来服务供给策略的标杆。

4 结束语

运营成本高、收益周期长、专业要求高等特质使得养老机构对外部资源的依赖程度较大;资源依赖的非均衡性限制了养老机构的连锁化、品牌化、专业化、可持续化运营。为了更好地推动养老服务高质量发展,政府需释放资源控制,改善资源供给环境;养老机构应提升资源评估、获取、转化及利用的效率,减少其非均衡性定向依赖,激活社会养老服务资源。