加强基层政法干警履职保护的若干思考

徐国平（浙江省宁波市鄞州区人民检察院）

政法队伍是捍卫党的领导和人民民主专政的国家政权的重要力量，肩负着维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务。作为具体承担前述职责的主要群体，基层政法干警履职过程中受到的冲击和挑战与日俱增。有效加强基层政法干警的履职保护，仍然是亟待进一步重视的重要议题。

当前，在政法工作新形势新任务下，基层政法干警的职业风险增大，并受到辞职潮、司法改革、履职环境等冲击和影响。对此，中央和地方相关部门注重加强履职保护，进行了相应的努力和探索，并取得了一定成效，但基层政法干警仍然存在履职干扰与阻力。笔者建议坚持依法依规、适当必要的原则，从多个层面，进一步加强基层干警履职保护。

一、新形势下基层政法干警履职面临的冲击与挑战

长期以来，基层政法干警作为政法队伍和执法司法的主力，工作岗位性质特殊，入职门槛较高、职业约束较强、责任风险较大。不仅如此，随着政法工作形势、任务的变化，基层政法干警履职还面临新的冲击和挑战，主要体现在以下四个方面。

一是职业风险增大。近年来，政法机关法定职能增加、工作标准提高、矛盾纠纷多元、群众期待增强的趋势明显，在案件数量增加的同时，政法工作复杂化、专业化、精细化的特征更加突出，而政法资源的有效追加往往存在周期差，其间的紧张关系更加剧了职业风险。特别是自媒体时代，当事人以及社会舆论对执法司法的监督介入全面且影响深远，基层政法干警在依法办理案件、严格约束个人行为的同时，还要学会应对和引导社会舆论，为群众提供网上服务等。在此过程中，执法司法的瑕疵和干警下意识的言行容易被放大、炒作，职业风险加剧，“自证清白”与舆情处置的任务繁重。

二是干警辞职潮冲击。尽管总体上辞职是小概率事件，与个人职业规划、兴趣特长、婚姻家庭、经济状况等因素有关，然而，政法干警辞职人数呈上升趋势、比重上高于其他类型公务员、群体上以年轻干警和业务人才为主、地域上集中于经济落后与经济发达二类地区。这些特点不得不引人关注，其对整个政法队伍及政法事业的冲击不容小觑。在流失既有人才、不利于稳定队伍的同时，还容易产生职业吸引力下降的社会效应，从而造成政法队伍“隐性”减员。

三是司法改革的影响。司法改革持续深入推进，取得了显著成效，同时，经过实践的检验和反馈，也暴露了一些深层次的履职困扰。比如，员额制改革十年来，随着员额编制的填满，大规模入额已成为过去式，导致部分干警因名额有限甚至无空缺无法入额，其中不乏优秀、年轻干警。有研究者通过对某基层法院调研得出结论，该法院法官助理最快晋升员额法官的期限是七年，要求是表现非常优秀突出，并要在入额考试中领先于其他法官助理与未入额法官。因此，在大部分法官助理看来，进入员额遥遥无期。①秦前红：《司法员额制改革的多维观察》， https://www.thepaper.cn，最后访问时间：2023年5月10日。有的干警则由于办案责任重压力大、入额后限制多管理严，甘当“员外”、积极性不高，不愿意入额或退出员额。五年来，全国检察机关通过考核使不胜任检察官退出员额500多人，因考核压力主动申请退出员额1600多人。②刘亭亭：《五年来，检察官因考核退出员额超2100人》，https://www.spp.gov.cn，最后访问时间：2023年5月15日。前述两种现象不仅直接减少了一线司法力量，员额法官、检察官的工作增量，还使部分司法机关员额面临断档，无法为员额队伍提供有效后援。又如司法责任制改革，由于对本轮司法体制改革“去行政化”存在曲解，在办案监督管理上，出现不愿管理、不敢管理、不会管理，以及不服监督、拒绝监督、排斥监督等现象，带来了放权与监督脱节的问题，部分案件质量下滑。③李占国：《当前司法实践中影响公平正义实现的若干问题》，《中国应用法学》，2022年第5期。

此外，随着正规化、专业化、职业化改革的深入推进，整体来看，政法干部的交流、晋升通道收窄，更多地只能靠系统内自行消化，基层干警容易形成队伍积压。而在法院、检察院系统的内设机构改革等背景下，部分地方两院的职数职级也在规范和收缩，对干部队伍建设造成了一定影响。

四是履职环境有待改善。随着群众法治意识增强、执法司法规范、个别极端事例严厉打击、立法保护加大，近年来，政法干警履职环境总体向好，但干警因履职而受到的精神层面的负重以及附随的职业影响仍然存在。比如，警察、法官、检察官在执法办案过程中受到当事人随意辱骂、威胁，政法机关和政法干警被网民讥讽等现象屡见不鲜，袭警案件多发高发，给基层干警带来额外焦虑与心理压力；申诉举报控告是当事人的法定权利，但权利滥用却挤占了大量的社会资源。实践中，因对案件结果不满，不附证据地简单臆测职务犯罪并举报控告的并非个例，政法机关和政法干警不得不把原本紧张的资源，重复耗费在汇报、调查、答复等环节。对政法干警个人而言，由于沾上了“嫌疑”或“嫌疑前科”，晋职晋级、评优评先必然受到暂缓或延误影响。

二、当前政法干警履职保护的探索与努力

为了加强政法干警履职保护，出台了不少政策、规范性文件以及与之配套的措施交互推动，并取得一定成效。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年7月印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，中央政法委也要求各级政法机关建立政法干警权益保障委员会，健全完善保护政法干警依法履职的制度机制。最高人民法院、最高人民检察院在各自系统中也推出了相应落实文件，如最高人民检察院制定了保护检察官依法履行法定职责的指导意见，有效保障了检察官依法办理案件，解决了一系列问题，取得了较好效果。

关于司法机关员额制出现的实践问题，有关部门也在逐步规范，防止体系漏洞。2019年修改了法官法、检察官法，分别明确法官、检察官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民法院审级（检察院层级）等因素确定，在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理，优先考虑基层人民法院（检察院）和案件数量多的人民法院（检察院）办案需要。

为了进一步解决员额分配不平衡的问题，2019 年10 月最高人民检察院出台《省以下人民检察院检察官员额动态调整指导意见》，2020 年最高人民法院印发《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见（试行）》，实行省级统筹、动态调整。2019 年最高人民检察院出台《人民检察院检察官员额退出办法》，最高人民法院在2020年印发《人民法院法官员额退出办法（试行）》，规定了检察官、法官员额退出的情形、程序及后果。

在地方，作为经济发达地区，江浙两省在2022年作出了制度层面的设计、保障。

江苏省于2022年上半年印发了《关于健全和落实政法干警依法履行法定职责保护机制的指导意见》，提出政法干警有权拒绝任何单位或者个人违反法定职责或者法定程序、有碍执法司法公正的要求，健全和落实不实举报澄清机制、依法履职免责机制以及容错纠错机制，为想干事的人鼓足干事“底气”，严肃处理通过散布张贴不实材料、泄露个人信息隐私以及对政法干警及其亲属实施辱骂、恐吓、拦截等不法行为，切实维护政法干警的人格名誉和职业尊严。④参见陈珺璐：《为担当干事者鼓劲 为公正执法者撑腰》，《新华日报》，2022年4月1日。

浙江省2022年以省“两办”名义出台《关于加强政法干警依法履职保护工作的意见》，要求省、市、县（市、区）设立政法干警依法履职保护委员会，保护政法干警的人身财产安全、人格尊严、职业尊荣、职业晋升以及近亲属的相关权益等不因其依法履行职责、行使职权行为而遭受现实损害或潜在威胁，支持和激励广大政法干警依法履职、担当作为。随后，浙江省委政法委和浙江省卫健委联合印发通知，就加强全省政法干部履职受伤紧急医疗救治工作作出规定，确定定点医院并建立“绿色通道”及紧急医疗救治联络协调机制。⑤《浙江两部门联合出台制度，保障落实政法干警履职受伤紧急医疗救治规定》，http://www.chinapeace.gov.cn，最后访问时间：2023年5月15日。

上述规定形成了较好的制度框架，有利于营造支持政法事业、关爱政法干警的社会氛围，同时还存在相应的不足，保障更多停留在最低标准和最起码义务，有的在执行中还出现一定的打折扣现象，因此基层干警的获得感不够明显，履职仍然存在一定的干扰和阻力。比如，由于案件数量多、法定办案期限明确且有限、新型疑难复杂案件层出不穷，政法干警不得不在工作时段之外加班，难以保证正常休息休假，补休补假也很难落实；除了任职时的敬业义务外，办案终身追责、离职和退休后职业限制、法官检察官等级待遇在退休后能否享受还不明确，这些责任约束与待遇补偿缺乏衔接配套；随着经费压缩与财务规范，在有的地方，政法干警的每月加班补贴出现不同程度的质疑和缩水；《保护司法人员依法履行法定职责规定》明确，任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。但是实际上，基层政法干警承担各种手机APP下载推广任务、被派上路面参加文明城市创建等现象并非罕见。

三、进一步加强履职保护的若干建议

当前，政法工作的新形势新任务在促使政法干警履职保护更加紧迫的同时，也使履职保护加大了难度。建议在依法依规基础上，坚持适当和必要的原则，统筹考虑政法干警履职保护与其他公职群体履职保护、公民正当权益维护的关系，注重顶层设计，使之符合公平正义价值、经得起历史检验。

一是政法干警自身要加强学习。在强化执法司法专业学习、促进规范的同时，要积极适应形势任务变化，注重学习在镜头监督下执法司法，并运用执法记录仪、同步录音录像等设备记录执法过程，熟练借助新媒体开展工作，增强自我保护意识和水平。正确看待辞职，摆正个人心态，审慎判断职业风险与就业压力，权衡付出与收获的比例关系，理性选择职业发展道路。

二是政法单位要进一步关心、爱护干警。要把现有的津补贴、调休假等各种政策福利用足、用实，积极向组织人事部门推荐优秀政法干部，盘活政法队伍，疏通交流渠道，尊重干警个人意愿，努力创造良好的晋升空间，稳定人才队伍。及时调查涉及政法单位或干警的举报控告，在严厉查处干警利用职务实施违法犯罪、损害人民群众权益的同时，针对举报失实的要第一时间公开澄清、恢复名誉、给予慰问，并加大对诬告陷害、栽赃嫁祸行为的打击力度，适时发布典型案例，引导公民依法行使权利，维护和促进社会公平公正。

三是顶层设计上要健全履职保护体系。支持各级各地政法机关抵制超职责的事务分派，将精力集中于法定职责，针对《保护司法人员依法履行法定职责规定》以及各省出台的配套文件落实执行情况，适时开展专项督查、通报正反面典型案例，确保文件和政策落到实处。适当增加政法编制与员额（警官）比例，设定相应周期并实行动态调整，使之与案件数量、工作强度相匹配。全面准确落实司法责任制，坚持放权与监督并重，完善法官检察官权力和责任清单，明确员额与部门负责人、院长（检察长）的各自权限与职责，在办案业务系统上实现对各类履职行为的全程留痕。在坚决纠正错案、依法追究责任基础上，探索从立法上确认司法人员豁免制度，吸收借鉴最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、最高人民检察院《检察人员执法过错责任追究条例》等关于不承担责任的条文，合理划定豁免权范围，明确在非“故意或重大过失”情况下予以豁免。⑥参见陆旭、王文萍：《错案责任制视角下的司法人员豁免制度》，《犯罪研究》，2016年第2期。