数字时代背景下政务服务一体化建设进展及展望

冯妍 屈梓桐

摘   要：基于数字时代背景下汉中市政务服务一体化发展现状，分析了制约汉中市数字政务服务一体化建设的瓶颈：分散的政务服务抑制了服务效率；信息资源共享难以真正实现，差异化政务服务基础平台造成了信息壁垒，信息安全问题日益凸显，群众对于数字化政务服务接受程度不高。解决这些障碍需要完善政府服务基础平台，全面推广“一网通办”；需要完善政务信息资源共享机制，打破“信息孤岛”；需要全面提升政务服务供给能力，积极推进“网上帮办”；需要保护信息安全，筑牢数字“安全锁”；需要绘制“全生命周期树”，持续深化“放管服”改革。

关键词：数字时代；政务服务；一体化；汉中市

中图分类号：F20      文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）16-0141-05

数字经济是继农业经济和工业经济之后的主要经济形式。它是以数据资源为核心要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术集成应用和全要素数字化转型为重要驱动力，推动形成更加统一的公平和效率的新经济形态。我国“十四五”规划纲要明确指出，要把握数字化发展新机遇，拓展经济发展新空间，推动我国数字经济健康发展[1]。汉中市抢占“大智云移”时代高质量发展制高点，在立足自身实际、开掘优势资源、学习吸纳数字时代先行地区先进经验的基础上，制订了《汉中市数字经济发展三年行动计划（2021—2023年）》。数字时代背景下，加快汉中市数字政务服务一体化是推动汉中市经济快速发展的重要组成部分。

一、数字时代背景下汉中市政务服务一体化发展现状

汉中市“互联网+政务服务”平台以市级建设为主，主要包括互联网政务服务门户、政务服务管理平台、业务办理系统、政务服务数据共享交换平台等内容，以实现全市政务服务统一申请、统一受理、统一反馈和全流程监督等功能[2]。2018年，陕西省正式开始推行“一网通办”，即陕西省政务服务网，省、市、县三级一张网，继续深化行政审批“一个平台、一个网络”改革，实现政务服务全网络化，兑现“数据多跑路、人少走路”的承诺。2019年4月至2022年3月，陕西省政务平台累计办理行政审批事项5 754.25万件，办件速度有所提升。其中，网上办件（PC端+移动端）约3 778.19万件，占总事项的66%；大多数审批事项办理环节大幅缩减，单项审批时间也得到了普遍压缩。

2019年下半年，为进一步加强和创新基层社会治理，提升基层便民服务机构服务能力和水平，汉中市扎实推进基层便民服务机构标准化建设，打造“15分钟便民服务圈”，即百姓只要步行15分钟就可以享受到社区卫生、养老、就学以及到便民菜站购物等一系列的服务[3]。2019年以来，汉中市汉台区先后制定出台了《汉台区实体政务大厅管理暂行办法》《汉台区基层便民服务机构标准化建设指导意见》，并坚持先行试点原则，选择4个镇（街）、4个村（社区）开展基层便利服务标准化建设试点工作，创新实施政务服务改革举措，实施“五下沉、五提升”政务服务升级，积极推进“最多跑一次”服务改革和“互联网+政务服务”模式发展；建立一个标准建设、一个大厅承载、一张清单公开、一支队伍服务、一套制度管理、一个平台运转等“六个一”工作标准，并逐步向15个镇（街道）复制推广，成功打造街道（社区）15分钟服务圈、乡镇30分钟服务圈，打通政府服务群众的“最后一公里”。实践证明，由点到面渐进式推进，是积极稳妥地进行改革创新的有效途径。

汉中市以“有人接、接得住、干得好”为重点，进一步加强基础保障。设立镇（街道）便民服务中心，固定人员、固定岗位、固定责任，确保“有人接”；成立专项小组，对166个下放事项进行全面审查，逐一编制“两单一图”，做到“三级四同”，确保“接得住”；财政按照镇（街道）50万元、村（社区）10万元的标准，保障岗位建设，确保“干得好”。

此外，行政审批局及政务中心先后深入镇（街道）、村（社区）调研指导200余人次，开展各类培训300余人次，及时跟进建设过程中存在的问题，并积极协调相关部门有效解决。

二、数字时代背景下汉中市政务服务一体化发展存在的主要问题

在数字时代背景下，公共事务领域对政府提供公共服务的方式和效率提出了更高的要求。公众对政府的公共服务不断提出新的高要求，倒逼政府跟随时代变革治理模式，提供更优质、更高效的公共服务。如今大数据技术已逐渐成为政府改革公共事务领域治理模式的新选择，对简化传统公共服务流程具有重要意义，对推动行政审批改革具有重要作用[4]。然而，过度的“数字化、信息化”现象频频出现，使得一些弱势群体难以适应这种政府服务模式，引发了人们对政府行为和观念的质疑[5]。

（一）分散的政务服务抑制了服务效率

政务服务平台分散化主要表现为，在汉中市建立了多个职能相同的网上政务服务平台和门户网站，且由不同的机构管理。由于各部门的在线审批要求使用专网，审批操作是封闭的，造成了多网并行的现象，使协调工作难以推进，对县区一级协调难度大，而对省部一级则无权协调。事实上，许多相关政府部门业务性质差别并不大，但这些部门对信息技术标准的选择和信息共享尚未完全达成一致，这就导致了信息的重复提交，进而使得工作效率降低。此外，在同一领域不同的政府部门在政府事务服务上可能还会存在竞争关系，这种竞争关系在某种程度上已经违背了搭建网上政务服务平台的初衷，从而在一定程度上既使得民众和工作人员都容易出现抵触心理，削弱了公众对政府服务的满意度，也在客观上加大了工作人员的负担，抑制了政府服务效率的提高。

（二）信息资源共享难以真正实现

目前，80%的信息资源掌握在政府手中。然而，部分部门思想观念落伍，加上长期以来对政府数据保密的要求，一些部门认为数据是本部门的私有资源，还有一些部门领導只考虑政府数据开放可能带来的风险，缺少数据开放意识和担当，从而使得这些政府数据大多处于“沉睡”状态。由于政府管理内容复杂、涉及面广，信息采集是针对不同部门、不同层次而设计的，因此，政府信息的采集整理面临着许多实际困难[6]。这就导致了公众在寻求政务服务时，很难体验到高效的服务，从而降低了获取数字政务服务的满意度。近年来，汉中市积极推动“互联网+政务服务”向基层延伸，构建县、乡、村三级联动政务服务体系，打通服务群众的“最后一公里”。虽然这些措施可以提高政府服务的可及性，但是部分乡镇政府的大数据服务资源没有得到充分开发与利用，导致政府服务资源闲置和浪费；此外，还有很多乡镇没有建立起政府服务网络、政府微信和政府微博。由于基层政府服务人员业务水平的限制，许多延伸到基层的政府服务人员都力不从心，这使得许多便利服务平台使用效率低下，名存实亡。传统的电子政务建设模式导致了“信息孤岛”和“数据烟囱”的普遍存在，信息不愿共享、不敢共享和不能共享的“老难题”仍然是阻碍政府信息资源公开共享的主要瓶颈。

（三）差异化政务服务基础平台造成了信息壁垒

虽然地方政府服务部门提供的政府服务性质没有差别，但是地方政府在建设政府服务平台时具有一定的决策权，他们通常会根据地方特点建立政府制度，导致具有不同功能的业务系统无形中产生了信息壁垒，以至于不同政府服务部门之间难以充分利用共享的政府信息，信息对接、信息交换和信息融合都需要大量时间，从而影响了政府部门的业务协调能力。政府信息平台具有独立性，目前尚未有统一的标准和规范。因此，在信息资源共享过程中，不同部门提供的信息资源在数据内容、格式、质量等方面差异较大，形成了技术壁垒，难以实现政府间的信息资源共享[7]。不同部门间的数据资源壁垒阻碍了政府部门服务模式的优化和服务水平的提高，最终抑制了政府服务效率的提高。

（四）信息安全问题日益凸显

政府数字化转型是党和国家的战略定位和改革方向。物联网、云计算等现代信息技术充分应用于数字化建设，这无疑提高了网上政务服务的效率。但是在实际操作中也存在一些问题。政府部门通过网络政务服务平台收集了大量有关用户的相关信息，但却还没有能力充分保护公众的个人信息。近年来，个人信息泄露、盗用等事件不断发生，甚至还有可能造成直接經济损失。此外，对于国安、公安等部门的涉密信息是否能够做到安全妥善保管、是否能够合法合规使用等问题也还存在着一定的疑问。

（五）群众对于数字化政务服务接受程度不高

由于数字化是一个长期性的任务和目标，不仅需要长期的数据积累，而且需要长期的推广使用。现阶段之所以会存在使用率不高的问题，其中一个直接原因是群众对于数字化的接受程度不高。对于工作人员来说，电子档案与纸质存档共存在具体实务操作中难以完全实现；对于民众来说，相比于网上办理，大部分人更愿意前往业务大厅进行有现场工作人员协助的自助办理。对此，笔者做过一项市场调查，通过电话访问的方式咨询民众是否愿意接受证件免费邮寄，结果发现民众对这一方式的接受程度并不高。当然，这可能也与汉中市的地理因素有关，由于汉中市占地面积不大，对于民众来说，出门前往业务大厅的成本不高，因此他们更愿意使用传统方式，而对于数字化政务服务相对来说比较抗拒。

三、数字时代背景下汉中市政务服务一体化发展的建议

在数字时代背景下，如何突破汉中市政务服务一体化建设过程中的瓶颈？针对这个问题，笔者提出了以下建议。

（一）完善政府服务基础平台，全面推广“一网通办”

在线政务服务已渐成趋势，政府服务应该充分借鉴互联网思维，思考如何将政府从一个售货机界面转变为一个开放的平台，鼓励内外力量参与合作，实现创新[8]；与此同时，公众对于提高政府服务效率的期望值也在逐步提高。因此，应加快汉中市数字网络政府服务基础平台建设，实现政府“一站通”架构，进一步推动政务服务标准化、规范化、便利化，推动企业群众办事线上只登录一次即可全网通办，逐步做到一网受理、只跑一次、一次办成。

1.运用中台架构，全面赋能建设

全面引入中台架构，进行政务服务“一体式办公”建设的架构创新，将前台稳定、通用的业务能力“沉降”到中央平台，而将后台频繁变化或前台可直接使用的业务能力“提取”到中台。通过中台强大的技术架构支撑平台的业务集成能力、产品研发能力和数据运营能力，实现更加敏捷、灵活、高效的创新和服务。

2.打破部门壁垒，加强资源整合

网上行政审批系统要依托目前已有的一体化在线政务服务平台，通过规范网上办事标准、优化网上办事流程，实现信息数据的整合共享。建立统一的受理平台，完善各级办公室和部门的数据共享和交换系统，实现申请信息、申请材料信息、受理信息等办公信息的交互操作。构建统筹架构、统筹规范、统筹管理、统筹安全的数据资源管理系统，实现基本的存储库和业务信息库的共享，为各级部门提供政务数据共享开放和业务协同支撑能力，逐步打通各级部门之间的政务数据和业务应用，提高信息资源的综合利用。

3.实现统一发展，促进多维拓展

实现广覆盖、高应用频率的移动多终端应用的接入和开发，实现多通道业务同源，保证各端、各通道业务信息查询的一致性，实现政府服务项目、服务指南、办理情况等信息数据的同源，构建统一的政府服务平台，推动政府服务向多方向延伸，帮助政府全面提升政府服务便利化水平。

4.优化流程材料，便捷办事服务

实现多部门、多层级、多项目政府服务的整合和流程再造，促进政府信息资源的互联互通，消除所需提交材料的复杂性和冗余性；与电子证书库对接，减少公众证照的上传，实现材料的“少提交”，提高办事的便捷性。

（二）完善政务信息资源共享机制，打破“信息孤岛”

如何打通政府部门间数据交换和共享的渠道，将原本存储在不同部门、不同行业的公共数据逐步汇集到一个统一的公共数据中心，促进政府部门间数据共建共享？这已经成为了汉中市政务服务一体化发展过程中亟待解决的问题。而政务信息共享是一个复杂的过程，政务服务部门可以从以下几个方面完善政府政务信息共享机制。

1.完善顶层设计

要完善顶层设计，为大数据统一平台建设提供政策和制度保障。整合分散在各个部门的信息数据，打破“信息孤岛”状态，为提高政府效率奠定基础。同时，加快数据资源整合，为构建统一的大数据平台奠定基础。改造升级政府现有内外部电子政务网络，推动各级政府部门统一使用电子政务网络，以实现所有政府数据共享应用为目标，按需求逐步将各部门、各单位的数据资源批量集成到大数据中心。

2.构建以大数据为支撑的社会诚信体系

以基础信用数据库为依托，做好基本信用信息和信用行为的收集、记录和申报工作，逐步完善以法人信用、政府信用、个人信用为主体的社会信用体系建设；建立协调领导机制，定期召开数据系统分析、判断、调度会议，解决信息数据库互联中的各种问题；建立统一的系统维护监督机制，防止重复建设、维护监督和财政资金浪费。

3.全面提升政务服务供给能力，积极推进“网上帮办”

由于经济发展水平不同，不同地区政府间服务的供给能力存在一定的差异。只有提高汉中市欠发达地区政府服务网络供给能力，才能从整体上发展汉中市政务服务一体化。

（1）改善网络政务服务发展滞后地区的供给要素

针对不同地区网上政务服务供给能力的差异，可以鼓励网上政务发展较好的地区对网上政务发展较差的地区进行精准帮扶。比如，汉中市可以首先借鉴学习上海市、西安市等政务服务一体化发展较为成熟的地区的相关政策，再由汉中市不断向下延伸，带动周边乡镇、农村政务服务一体化发展，形成良性循环。第一，应做到为欠发达地区提供必要的技术帮助与支持，帮助他们构建完善的综合政务服务平台，加强基础设施建设。第二，应重视对网络政务服务发展较差地区的人才培养。通过政府与高校的联合，加强对于“数字弱势群体”的技能培训；通过继续教育的方式使政务服务人员获得继续学习数字化技能的机会，提升政务服务人员的技能水平和专业素养。

（2）积极完善帮办制度，促进线上帮办和线下帮办相辅相成

完善线上帮办系统，主要是为了解决广大群众在网上办理事务的过程中无法得到專业人员的实时帮助问题。一是提供电话咨询，设立市民服务热线和单位咨询电话，承担电话咨询工作。然而，由于知识库和专业知识的限制，电话座席无法实时回答专业问题，因此，需要向业务部门发送订单，业务部门再按要求向职员汇报工作，这在时效上不能满足群众办事过程中实时响应的需求。二是开通在线智能客服，依托“一网通办”知识库提供快速智能问答。其一，建立统一的知识库，包括办理流程、业务范围、规章制度、系统操作指南等。相关问答应在新政策文件实施前1个工作日更新到知识库；“在线人工帮办”的有效解决方案应该及时同步到知识库；对于未能解答的询问，应在5个工作日内将答复口径添加到知识库中。其二，创新在线帮办微视频，在线申请的整个过程通过屏幕录制一步一步进行教学，针对常见问题和容易填报错误的地方重点讲解和提示。三是提供在线人工帮办，在PC端或移动终端上通过文字、语音、视频、截图、录音等方式提供在线互动助理服务。“在线人工帮办”主要解决广大群众在“一网通办”过程中遇到的在线运营、材料准备、业务标准、业务流程等方面的专业问题。各责任单位应根据咨询数量和业务情况配备有较强业务能力的工作人员，选派业务主管部门工作人员，或委托政务服务中心受理人员进行解答。此外，市大数据中心还应配备专业技术人员，解答有关平台的技术问题。

4.保护信息安全，筑牢数字“安全锁”

在数字经济背景下，应注重政府网络信息安全体系建设。汉中市政府部门应在多方合作的基础上，为政府网络信息安全构建一条坚不可摧的安全防线。

（1）提高相关工作人员的信息安全意识

当前信息安全管理工作中最突出的问题是工作人员安全意识淡漠、对网络安全重视程度不够、信息安全措施落实不到位，甚至存在违规操作问题。因此，在实际工作中，要不断增强相关工作人员的安全意识，加强信息安全教育，从根本上杜绝由于工作人员的粗心大意而造成的信息安全问题。同时，要加强对工作人员的安全技能培训。因为员工对信息安全知识的掌握，直接关系到政府网络的安全应用，所以必须对员工进行必要的安全技能培训，不断丰富其业务知识，尽快建立起一支政治可靠、技术熟练、作风优良的内部技术人员队伍。

（2）加强信息系统内部建设

首先，根据数据重要性的特点和保密领域信息系统的保密级别，建立自主可控的数据安全保护灾备平台。通过在线分员管理和分级设计对涉密域信息系统进行有效的备份和保护。其次，针对数据的重要性特点，除了建立自主可控的数据安全灾备系统外，还应根据国家相关政策法规的要求建立不同介质的离线归档系统。最后，基于内网域信息系统的共同特点，构建一个满足内网域信息系统集中数据备份和恢复管理需求的系统，保证本地数据中心发生灾难后，异地灾备中心数据的快速恢复和业务的快速重建。

（3）建立公众广泛参与的监管体系

目前，在很多情况下，公众只知道政府服务平台展示的政府服务项目，却不了解政府部门是否能够合法保存和正确使用政府服务平台收集的相关信息。因此，建立公众广泛参与的监管体系，是保护信息安全的重要举措。其一，完善公众获取公开信息的渠道。如果政府不能向公众提供足够的信息，或者公众缺乏畅通的信息获取渠道，公众参与信息监管的效果将大大降低。针对此问题，汉中市可以制定相关政策，规定政府披露公开信息的义务以及披露的方式和场所，使公众能从正规渠道获得相关信息，为保护公众知情权、参与权、监督权提供依据和条件。其二，建立政务服务投诉举报制度。公众发现政府线上或线下提供政务服务时有缺位现象的，可向有权受理机关提出投诉举报，从而提高数字政府政务服务一体化建设的效率。

5.绘制“全生命周期树”，持续深化“放管服”改革

借鉴西安市莲湖区“放管服”改革思路，对行政审批、政务服务事项的各个领域通过精梳和整合进行分类，绘制出“自然人、法人全生命周期树”，以直观地显示出行政事务处理的全周期、全过程，进一步加强改革的系统性、整体性、协同性，有效提高企业和群众的获得感和幸福感。

基于全生命周期树法，围绕自然人的整个生命周期，如新生儿出生、高校毕业生就业、企业招聘就业、员工退休等“一件事”进行梳理；围绕企业的全生命周期，梳理出开书店、开餐厅、开诊所等“一件事”，通过大力精简材料、优化流程、并行处理，实现每个主题只跑一趟。同时，企业群众也可以通过线下服务区和线上政务微店申请办理，工作人员将帮助他们免费办理整个流程，真正实现“一件事一次办”。通过专题服务项目的实施，汉中市应从政府部门“上菜”转变为企业和公众“点菜”，为创业创新提供精准的服务。此外，新办企业可以一次性办理营业执照、公章刻制、银行开户、税务登记、行政许可、养老保险等相关事项，从而大大降低制度性交易成本和生产经营成本。

参考文献：

[1]   国务院.国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知[EB/OL].[2022-01-12].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_

5667817.htm

[2]   汉中市人民政府办公室.汉中市“互联网+政务服务”平台建设方案[EB/OL].[2018-09-15].http：//www.foping.gov.cn/fpxzf/zfwj/201809/t20180925_539072.shtml

[3]   李海军，李民峰.“15分钟便民服务圈”打造舒适生活[N].黑龙江日报，2014-08-11.

[4]   郭志远，潘燕杰.大数据背景下网络空间治理的法治化研究[J].理论视野，2020（8）：7.

[5]   黄建伟，陈东强.数字政府建设中的政务服务[J].行政与法，2022（2）：12.

[6]   贺军.电子政务信息资源整合的障碍分析[J].现代情报，2007，27（2）：4.

[7]   张震，王雪姣，华洁莹.破除我国地方政府间信息壁垒的思考[J].决策与信息，2019（11）：9.

[8]   陈涛，董艳哲.以平台化思维推进“互联网+政务服务”建设[J].电子政务，2016（8）：1-5.

Progress and Prospect of Government Service Integration Construction under Digital Economy Background

— Based on the Investigation and Analysis of Hanzhong City

Feng Yana， Qu Zitongb

（a.Tianhan Digital Economy Research Institute;

b.School of Economic Management and Law， Shaanxi University of Technology， Hanzhong 723000， China）

Abstract： Based on the analysis of the current situation of the integration of government affairs service in Hanzhong under the background of digital economy， this paper analyzes the bottleneck restricting the construction of the integration of digital government affairs service in Hanzhong： scattered government service inhibits service efficiency; it is difficult to realize information resource sharing; differentiated government service basic platform has caused information barrier; information security issues are becoming increasingly prominent; and the publics acceptance of digital government services is not high. It is necessary to improve the basic platform of government services and promote the“one-stop operation”; to improve the sharing mechanism of government information resources to break the “information island”; to comprehensively improve the supply of government services and actively promote “online assistance”; to protect information security， build a solid digital“security lock”; and to draw up a “life-cycle tree” and continue to deepen reform to delegate power， improve regulation and improve services.

Key words： digital economy; government affairs service; integration; Hanzhong

[責任编辑   柯   黎]