美国对华出口管制的发展演进及我国的应对

张久琴 付丽 于鹏

摘要：美国对华出口管制由来已久，几经起落。在当前世界格局动荡和两国竞争加剧背景下，美国对华出口管制已经聚焦高科技领域，具有鲜明的针对性强、严苛性高、扩张明显的特征，未来将进一步呈现单向不可逆、管制范围不断扩大、管制方式更加多元化、管制力度不断加强等发展趋势。我国应在练好内功的基础上，深化与美国产业、经济等领域的互嵌互构，钳制美对华出口管制强度升级，同时深化与其他国家地区技术合作，构建更为平衡和安全的国际技术合作格局。

关键词：出口管制；发展演进；趋势

出口管制历史久远。第二次世界大战后，以美国为核心的西方阵营和以前苏联为首的东方阵营对峙，使出口管制政策由局部走向宽泛、由单一走向系统，其中美国的出口管制体系最为复杂、最为全面、最为完善。

美国的出口管制制度早期目的是通过贸易禁运，使得东方阵营国家无法获得某些当时处于世界领先地位的科学技术或设备，以保证美国的国家安全和世界霸主地位，其后作为美国重要的外交、经贸工具之一，出口管制往往通过鼓励、约束或者制裁的方式来使相关主体达到美国出口管制制度下的条例要求和美国相关政府部门的预期。近年来，随着中国综合竞争力的增强，尤其是高科技领域日新月异的发展，美国频频使用出口管制这一政策工具，试图通过削弱中国的科技研发实力，保持美国在全球科技竞争中领先地位。

中国政府和企业必须采取相应的措施来保护自身的利益，同时，呼吁国际社会关注美国的出口管制行为，共同维护公平竞争和科技合作的环境。

一、美国对华出口管制由来已久

出口管制从来不仅是简单的经济手段，与国家安全和战略价值息息相关。美国对华出口管制由来已久。回顾历史发展进程，中美关系中，出口管制一直存在敏感与分歧。受中美关系和国际国内政治形势等多种因素影响，美国对华出口管制几经起落，大致可以分为四个阶段。

第一阶段：新中国成立初-1969年。由于中国实行“一边倒”的外交政策，中国和前苏联处于同一阵营，美国对华实行全面的贸易封锁和武器禁运。在新中国成立之初，美国就出台《1949年出口管制法》（the Export Control Act of 1949），明确禁止向任何社会主义国家出口任何军事和政治上有战略意义的物资。其后，美国单独利用或操纵“巴黎统筹委员会”（Coordinating Committee for Exportto Communist Countries）对中国进行封锁、禁运和出口管制。1950年抗美援朝战争打响后，中国作为美国的敌对国家，被列入全面禁运的国家组。

第二阶段：1969-1989年。20世纪60年代末中苏紧张局势升级，美国逐渐意识到，改善对华关系对“制衡”苏联及缓解自身战略压力具有实质性作用，开始对华释放和解信号，其中之一就是着手解除对华禁运措施。实际上，1969年尼克松当选美国总统后，就指示美国国家安全委员会研究对华开展“接触”的可能性。1972年尼克松访华前夕，批准了第155号国家安全决定备忘录，正式废除“中国差别”，将中国从商品管制清单的Z组国家转移到Y组① ， 新增出口商品包括机车、内燃机、碾压机等②。1979年中美正式建交后，双方签署了《中美科技合作协定》，并就高能物理、教育、农业、空间等领域的科技合作议定书换文。1983年6月，美国将中国从 P 组③国家改为 V 组，享受“友好非盟国”待遇，中国在准许获得高技术产品的水平与制度上与西欧国家相近。1983年，美国国防部长温伯格访华后至1989年，美国对华转让了相当数量的先进军事技术。

第三阶段：1989-2017年。1989年以后，随着东欧剧变、苏联解体等，美国依靠中国制衡苏联的需要不再迫切，加之1989年发生的政治风波，美国重新加强对华出口管制，停止对华出口军民两用技术。由于当时，在实力关系上，美国认为中国没有对美国构成冲击，仍计划通过长期接触以“塑造”中国。1991年11月美国国务卿贝克访华时表示，美国将取消对华出口高速计算机和卫星技术的禁令。克林顿政府时期，中美产业分工、经贸往来日趋成熟，美国对华两用技术出口维持在较高水平上。小布什政府时期对华崛起的防范心理开始上升，保持对华科技“有限流动”，但同時收紧具有军事用途和具有战略意义的尖端两用技术的出口。奥巴马总统上台后，美国对中美实力关系的变化变得更为敏感，防范意识越发显著，进一步关注中国在亚太地区力量和影响力的上升以及如何有效牵制中国。奥巴马执政时期提出“亚太再平衡”战略，是美国出于对自身优势的过分自信和未来前景焦虑的一种过度反应，有着夸大中美权力转移所带来危险的倾向。这个时期，美国对华科技外交策略的行动逻辑，处于“有限流动”与“有限封堵”的临界点。

第四阶段：2017年至今。随着中国经济的快速崛起和科技水平的迅速提升，美国对华出口管制的背景发生了重大变化。美国出于政治、经济、军事、意识形态和维持国际霸权等多方面的深层原因，通过包括出口技术管制、贸易制裁、并购审查等在内的各种手段对中国进行全面打压，力图遏制中国的崛起势头。特朗普政府时期，美国对华出口管制大幅收紧。2018年，美国针对“中国制造2025”和“军民融合”战略，出台了有史以来最为严格的出口管制法案《2018出口管制改革法案》（Export ControlReform Act，ECRA），增列了14类新兴和基础技术，涵盖机器学习微处理器和人工智能、量子信息和传感、先进计算、增材制造、先进材料、机器人等。拜登总统上台以来，美国明确将中国列为“战略竞争对手”。2019年5月，美国商务部以危害国家安全为由将华为及68家附属公司列入实体清单，2019年8月和2020年8月又分两次新增84家华为关联公司。2021年6月美国参议院通过《2021美国创新与科技法案》，这套法案主要由1个拨款方案和4个相互独立的法案构成（《芯片和开放式无线电接入网（O-RAN）5G 紧急拨款》《无尽前沿法案》《2021年战略竞争法案》《国家安全与政府事务委员会的规定》《2021年应对中国挑战法案》以及《其他事项》），预示美国从法律层面开启全方位、系统性制华时代。

二、当前美国对华出口管制的现状特征

通过梳理美国对华出口管制历史演变，发现美国出于其国家安全、外交思维和防御侧重点的考虑，尤其在当今世界格局动荡和两国科技竞争加剧背景下，美国对华出口管制已经聚焦高科技领域，试图通过遏制中国高科技领域的发展来扼杀中國未来制造业进而整个经济的竞争优势。当前，美国对出口管制呈现了鲜明的时代特征。

一是针对性强。首先表现在对华的国别针对性强。特朗普时期，近200家中国实体和个人被列入实体清单。华为案后，尤其是2021—2022年（至10月）大量中资企业和个人被密集拉入实体清单，美国商务部产业安全局（BIS）发布20多批次针对中国的实体清单和未经证实的清单。我国已经成为被列入实体清单数量最多的国家之一。其次表现在对前沿科技的针对性强。BIS 根据技术发展形势，频繁调整商品控制清单，不断强化对重点领域的控制力度。对被美国列入实体清单的中国实体进行分析，清单企业大多与计算机、通信与其他电子设备制造领域相关。相较于2018年以前，彼时美国主要针对航空航天领域的技术开展出口管制。

二是严苛性高。首先在商业国家列表（Com-merce Country Chart， CCC）、许可证例外④等各个考量因素上，美国均针对我国设置了最大限制。我国受到出口管制的原因远多于日本、印度、德国等国家，同时我国属于限制适用许可证例外国家，可适用的许可证例外情形也更少⑤。其次行政与司法审查审批程序更加严格。根据BIS 发布的统计公报显示，对华出口需要申请许可证的比例更高且获得批准的要求更为严格。

三是扩张明显。首先表现在涉及管控范围和力度不断扩张升级。2018年8月，美国《出口管制改革法案（ECRA）》正式签署生效，新兴和基础技术首次被引入法案，明确列出14类新兴技术清单，涉及出口管制范围进一步扩张。2020年初，美国又以国家安全为名对特定自动分析地理空间图像类软件实施临时出口管制。2020年10月，又调整新增了混合增材制造/计算技术控工具、极紫外光刻掩膜的计算光刻软件等关键核心技术等。2022年8月，拜登总统正式签署《芯片和科学法案》（Chips and Sci- ence Act），其中设置的“中国护栏”条款⑥ ， 使其着意打压中国半导体产业在先进技术领域发展的企图昭然若揭。2022年10月7日，BIS 网站公布了对华先进计算和半导体最新出口管制措施，全面限制中国获取半导体关键技术，企图以更为严厉的措施锁死中国半导体发展。其次表现在实体清单目录不断扩张。近年来，我国越来越多的相关企业、机构被纳入实体清单进行管控，其数量之多、调整频率之繁超越过往。

三、美国对华出口管制的趋势研判

2022年5月26日，美国国务卿布林肯在关于对华方针的讲话中，将投资（invest）、协同（align）和竞争（compete）视为拜登政府总体对华战略的三大支柱。在这一对华战略的新背景下，未来美国对华出口管制可能将呈现以下趋势。

首先，美国对华出口管制将呈现单向加强、不可逆的发展趋势。对华出口管制之所以会出现这种发展趋势，是由于美国对华竞争态度已经发生了改变。克林顿、小布什和奥巴马执政时期，美国认为中美竞争还只是局部而非全面的，而到了特朗普和拜登政府时期已经明确将中国界定为最主要的战略竞争对手，美国对华竞争在政治、军事、贸易、金融及科技等所有领域均快速铺开。未来美国国家安全思想在民粹主义、地缘政治思潮、新冠疫情等因素影响下，极有可能进一步极端化，造成对华科技实力的认知恐惧，由此可能将进一步推动美国收紧以遏制中国发展为目标的出口管制政策。

其次，美国对华出口的管制范围不断扩大、管制内容不断增加、管制方式更加多元化、管制力度不断加强。一方面，由于中国在科技领域正迅速从以前单纯的跟跑转向跟跑、并跑、领跑并存，尤其是在先进网络通信、人工智能等前沿技术领域，这种长足发展与进步已引起美国巨大的疑虑与恐惧，从而必然会刺激美国不断加大对华出口的管制力度和范围。另一方面，美国政府经过跨部门评估，在意识到现有出口管制体系结构过于复杂、职能重叠太多等弊端后，开启了出口管制改革步伐。由此伴随其出口管制改革的深入，美国政府的管制能力将可能得到进一步整合与加强。

但同时，越来越多的要素成为美国对华出口管制策略选择的约束。近年来，美国政府对于出口管制制度改革，始终力图在维护国家安全和促进美国经济之间找到一个平衡点，从简化许可手续到建立信息共享系统再到跨部门审查，美国政府在极力加强对于重点关注对象的防御同时，促进出口贸易、发展经济。未来，随着中国自身综合实力及国际地位的不断增强，两国实力关系、秩序关系、产业分工、科技创新循环、全球治理等领域的变动和调整，都越来越成为美国对华出口管制策略选择所必须要考虑的要素。

四、中国的应对

首先是练好“内功”，实现关键核心技术自主可控。从美国对华出口管制政策的发展演变历史，就知道美国对华出口管制并不是什么新鲜事物，是新中国一诞生就面临的问题。科技的自立自强始终是我们应对风险挑战和维护国家利益的必然选择。尤其是在当前国际环境错综复杂、世界经济陷入低迷、全球产业链供应链面临重塑，不稳定不确定性明显增加的全球背景下，实现关键核心技术的自主可控，已不仅仅是应对美国出口管制升级的需要，更是具有把发展的主动权掌握在自己手中、提升我国发展独立性和安全性、防范我国现代化进程不会遭遇迟滞甚至阻断风险的深远意义。

其次，互嵌互构，钳制美对华出口管制强度升级。在美国全面开启制华政策的背景下，我们要做好与美开启长期性复杂斗争的准备，但同时我们要清醒地认识到，短期内我国与美国在科技等领域的差距，在多双边层面尽可能创造更多机会缓和中美关系，为我国的进一步发展赢得时间和空间。由于全球产业分工和供应链的形成是全球各国和地区基于各自比较优势的历史进程，具有天然的发展惯性和相互依赖属性。美国如果违背客观经济规律，以极端强硬方式将中国剥离出来，不仅会遭遇相当大的阻力，而且需要付出巨大成本代价。当前的拜登政府正是在见证到上任政府的“极限施压”“全面封堵”策略没有成功后，意识到需要谨慎维护当前中美在全球产业分工中的依赖关系。因此我们需要进一步深化中美工业体系互嵌，增大美国对华出口管制升级的难度；同时利用美国在国际秩序关系、产业分工、科技创新循环、全球治理等领域中的痛点，善于综合运用外交、经济、军事等手段，制衡美对华出口管制的升级。

再次，深化与其他国家地区技术合作，构建更为平衡和安全的国际技术合作格局。尽管当前世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，但要看到和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡。我们要善于寻找与欧盟、日韩等国家或地区间的共同利益，推动维护我国产业链价值链高端环节的对外交流与合作；深化与东盟、非洲、拉美等国家的技术合作，构建平衡、安全和发展的国际技术合作格局。

注释：

①美国《出口管制条例》将除加拿大之外的所有国家分为 七个组 。 由严格向宽松依次是：Z 组，出于外交政策原 因实行全面禁运国家；S 组，出于国家安全、反恐怖、不 扩散和地区稳定需要，除药品、医疗用品、食品和农产品 外全面管制的国家；Y组，允许非战略物资出口，但出于 国家安全需要，禁止任何涉及军事用途、有助于提高军事能力、有损于美国安全的商品和技术出口；W组，基本  原则同上，但管制范围更宽松；Q 组，基本规定同上，限  制更少一些；T 组，总原则和政策同下述的 V 组，但对刑  侦、军用设备实施限制；V 组，基本不存在管制的国家， 但组内各国仍有待遇差别 。参见 Export Administration  Regulation，part772，definition of“control country ”.

②National Security Decision Memorandum 155，Foreign Rela- tions  of  United  States，1969- 1976，Vol.IV，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，p.357.

③1979年中美建交之初，在同美国国家安全委员会科技部 主任休伯曼会谈时，邓小平对中国被置于与苏联同等的 Y 组表示不满，提出了一个简单易行的解决方法，即在 26 个英文字母中另选一个给中国的出口级别 。 1980 年，卡特总统宣布将中国从 Y 组划出，列入专门为中国 设立的 P组 。这就是美国给中国单独开立了一个 P组的 由来 。在这个管制类中，中国作为“非敌国 ”原则上可以 获得美国的两用技术和产品，但必须通过逐案方式的审 查，并附有严格的限制条件 。参见余万里《美国对华技 术出口：管制及其限制》.

④EAR第 740 章、第 746 章、第 754 章规定了各项许可证例 外.

⑤在国家层面上，BIS 通过商业国家列表和许可证例外分 组两大工具对不同国家实施不同程度的出口管制 。BIS 将管制的原因分为 8 大类，不同国家管制原因不同 。通 过许可证列外可以豁免申请许可证，不同国家适用的许 可证例外也不相同 。EAR 针对各国做了分组，我国属于 限制适用许可例外的国家.

⑥该条款规定，禁止获得联邦资金的公司在中国大幅增产 先进制程芯片，期限为 10 年，违反禁令或未能修正违规 状况的公司或将需要全额退还联邦补助款.

参考文献：

［1］沈逸， 莫非. 中美博弈背景下的美国对华科技外交策略 演变［J］. 国际关系研究，2022（03）.

［2］National  Security  Decision  Memorandum  155，https：//irp. fas.org/offdocs/nsdm-nixon/nsdm- 155.pdf .

［3］《新中国档案：中美科技合作协定》，http：//www.gov.cn/ test/2009- 10/ 10/content_ 1435125.htm.

［4］余萬里. 美国对华技术出口：管制及其限制［J］. 国际经 济评论，2000（08）.

［5］刘连第. 中美关系的轨迹［M］. 时事出版社，1995.

［6］陶文钊. 中美关系史（第三卷）［M］. 上海人民出版社， 2016.

［7］刘斌， 李秋静. 特朗普时期美国对华出口管制的最新趋 势与应对策略［J］. 国际贸易，2019（03）