以机构编制聚力赋能全面提升基层治理能力的探索与实践

林 长 刘志勇

（中共信阳市委编办，河南 信阳 464000）

郡县治则天下安，县域强则国家强。基层治理是国家治理的基石，也是人民群众感知公共服务效能和温度的“神经末梢”。习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”［1］。近年来，信阳市深入贯彻习近平总书记关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要论述，充分发挥机构编制在基层治理领域中的“立柱架梁”作用，持续推进机构职能优化、编制资源统筹、赋权扩能增效，逐步完善“王”字形治理架构（见图1），加快推动基层治理效能全面提升。经过探索，一条符合信阳实际的基层治理体系和治理能力现代化新路径正在形成，“美好生活看信阳”正从愿景走向现实。

图1 信阳市基层治理结构

一、背景动因

进入新发展阶段，基层治理面临新形势、新挑战，必须夯实基础、补齐短板，以基层善治夯实中国之治。信阳市持续深化基层管理体制机制创新，积极探索以机构编制为支点破解基层治理难题的路径，是基于整体性治理理论的应用实践，基于贯彻中央和省委决策部署的具体行动，基于实施“1335”工作布局①、塑造“美好生活看信阳”城市品牌的必然选择。

（一）理论维度：整体性治理理论的适用性和应用性

理论是在实践基础上形成的人们关于时代发展的世界观、方法论。整体性治理理论是21世纪政府治理模式的重大理论［2］。该理论产生于20世纪90年代，作为首倡者的英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks）聚焦公共治理过程中的碎片化等难题，用整体的思维探讨社会治理模式与变革，“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向集体，从破碎走向整合”［3］，建立“协调—整合—互嵌”机制，推动金字塔式治理结构变革为扁平化的网络式结构。该理论在实践中不断完善、发展，更加强调凝聚、合作、整体，其“实现资源的充分利用，不同利益方通力合作，为公民提供无缝隙的公共服务”［4］的愿景，契合时代要求。笔者认为，该理论密切关注基层治理面临的“碎片化”问题，以其治理的整合性、公共性、协调性等突出特性，为推进中国新时代基层治理现代化提供了新思路。该理论应用到中国基层治理领域，就要求着力消除政策排斥的政策情境，在充分有序授权的基础上，按权责相称、简约高效原则，优化再造基层行政流程和管理体系，推动事权下放、人员编制下沉、管理重心下移，着力打造纵向贯通、横向联动的治理格局，为人民群众提供智能高效、便捷优质的公共服务。

（二）政策维度：自上而下的顶层设计和整体推动

基层治理实践与创新，需要科学的顶层设计提供支撑。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理工作。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标［5］。党的十九届四中全会提出完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”［6］。党的十九届五中全会提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高”［7］的目标要求，将社会治理特别是基层治理作为未来一段时间国家治理效能实现新提升、取得新突破的关键领域。党的二十大提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［8］。2021年中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（中发〔2021〕16号），明确统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理的具体机制。2022年河南省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》（豫办〔2022〕20号），要求做好乡镇机构改革“后半篇文章”。近年来，信阳市认真贯彻落实中央、省委文件要求，研究、细化政策措施，创造性地将整体性治理理论应用到基层治理实践之中。2022年印发《信阳市党建统领基层治理工作方案》（信发〔2022〕1号），按照“党建统领、条块融合、数字赋能、协同联动”的整体性思路，构建“五化”治理体系②，提升“五种”治理能力③，积极探索基层治理现代化的“信阳”路径。

（三）实践维度：塑造“美好生活看信阳”品牌内在需要

基层治理的逻辑起点是人，最终目标则是要满足人们对于美好生活的需要。2019年9月，习近平总书记视察信阳革命老区时要求：“要把革命老区建设得更好、让老区人民过上更好生活。”信阳作为革命老区、人口大市，总面积1.89万平方公里，辖8县2区及6个管理区、开发区，有169个乡镇、41个街道、2813个行政村、644个社区，总人口912.69万，常住人口623.44万，人口密度大，社会结构复杂，区域经济社会发展不均衡，基层治理任务繁重而艰巨。近年来，在推进乡村振兴、统筹疫情防控和经济社会发展、优化营商环境等方面存在不少问题，乡镇（街道）面临“权小责大、人少事多”的尴尬处境，基层党组织组织力不强、基层属地管理泛化、乡镇（街道）统筹力弱化、信息治理效能偏低、干部服务能力不足等问题凸显，已成为制约信阳高质量发展的瓶颈。信阳市主动适应新时代社会主要矛盾的新变化，牢记“两个更好”殷殷嘱托和省委书记楼阳生到信阳调研时提出的“坚定走生态优良、生产高端、生活更好的发展路子”的明确要求，谋划实施市“1335”工作布局，聚力打造“美好生活看信阳”城市品牌，推动资源、服务、管理向基层倾斜，在保持基层秩序与活力动态平衡的同时，实现基层治理效能的有效提升。

二、实践探索

在深化基层管理体制机制改革过程中，信阳市围绕组织架构如何重塑搭建、编制资源如何统筹使用、条块职能如何优化配置等现实问题，重点开展实践探索，有效发挥机构编制在提升基层治理能力中的基础性作用。

（一）优化架构、健全机制，激发基层治理动能

习近平总书记强调：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”信阳市聚焦县乡村三级组织架构不优、运行机制不畅、人员分工不合理、精细化管理水平不高等问题，按照“规范分工、上下对应”的总体思路，构建“王”字形治理架构，推动基层治理规范有序、运转高效。

一是做优县区“顶线”。“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位”［9］。具体实践中，信阳市按照分工科学、以事选人的思路，坚持规范分工、团结协作，建立党政协同、部门联动的工作机制，凝聚推动治理有效和经济发展的强大合力。县区党委侧重抓治理，强化顶层设计，充分发挥基层治理“一线指挥部”作用，党委常委按照分工履职。县区政府重点抓发展，按照“一正六副”的架构，一把手负总责，副职分别分管综合常务（工业）、交通文旅、农业、城建、民生、政法等工作。通过成立指挥部或领导小组、组建工作专班等形式，让县区人大、政协领导干部在干好本职工作的前提下，参与重大项目建设、重点工作推进，实现“四大班子”齐上阵，基层治理共管、经济发展共抓。

二是做强乡镇（街道）“中线”。乡镇（街道）是我国最基层的政权组织，起着承上启下的桥梁和纽带作用，是贯彻落实党的路线方针政策、推动城乡经济和社会各项事业发展的指挥者、组织者和实施者。具体实践中，信阳市深化乡镇（街道）体制机制改革，按照“综合性、扁平化”的思路，落实省委关于乡镇机构优化设置要求，统一设置“八办一中心一队一站”，规模较小的乡镇不设村镇规划建设办公室，规模较大的乡镇增设招商促进服务中心。实行派驻机构属地管理，除公安、司法行政部门继续实行派驻体制外，部门设在乡镇（街道）的机构和人员一律下放乡镇（街道）管理，业务接受上级部门指导，增强乡镇（街道）“统”的功能。实行模块化改革，将乡镇（街道）职能划分为“十大模块”（乡村振兴、平安建设、纪检监察、组织统战、监管执法、经济发展、交旅文创、公共服务、武装工作、城乡建设），乡镇（街道）机构人员、县区部门派驻机构人员全部纳入模块管理，领导班子成员按照职位分管相应模块，与县级部门纵向对应，与兄弟乡镇（街道）横向呼应，实现分工标准化、常态化。

三是做实村（社区）网格“底线”。村（社区）是社会治理的基本单元，网格是介于户和村之间的纽带基础，承载着“微治理”功能。在具体实践中，信阳市参照机构编制管理模式，科学划分村（社区）网格事务职责，规范村（社区）“两委”干部、网格工作人员配备和管理，做实基层治理“基础一环”。强化村（社区）“两委”力量配备，按照行政村不少于5人、社区不少于7人的标准，配齐村（社区）“两委”干部。全市村（社区）“两委”成员分岗明责，统一设置党支部书记（主任）、纪检委员、组织委员、宣统委员、综治主任、环保主任，社区增加物业主任等岗位。村（社区）支书（主任）负责统筹全局及乡村振兴、产业发展等工作；纪检（组织）委员负责基层党组织和党员队伍建设、村（居）务公开、便民服务、军烈属优抚等工作；宣统委员负责宣传、统战、乡风文明等工作；综治主任负责社会治安综合治理、矛盾纠纷排查化解、应急管理等工作；环保主任负责生态环保、人居环境整治等工作；物业主任负责推行“红色物业”，组织社区、物业、业主“三方联动”等工作。改革前，全市村（社区）“两委”成员实有17412人，按要求需补充1832人，实际增配1951人。推行网格管理，在尊重传统、便于管理、全面覆盖的基础上，全市因地制宜划分基础网格④17325个、专属网格⑤807个；网格统一编码、设置公示牌，配备“一长三员”（网格长、专职网格员、兼职网格员、网格指导员）8.86万人，其中专职网格员3.93万人。制定网格化管理服务工作规程，强化网格运行和保障，全面提升网格管理服务水平，做到“微事不出格、小事不出村、大事不出乡”。

四是做畅联动指挥“竖线”。聚焦资源力量分散、协调联动不畅等问题，推动基层治理由“多中心”向“一中心”转变，组建县（区）社会治理中心、乡镇（街道）社会治理室、村（社区）网格工作站。结合事业单位重塑性改革，统筹机构编制资源，设置县（区）社会治理中心，承担指挥调度、会商研判、分派处置、督办考评四项职能，实现调度指挥和事件办理快捷有序、精准高效。在不占用机构数额的前提下，组建乡镇（街道）社会治理室，上接县（区）社会治理中心，下连村（社区）网格工作站。村（社区）网格工作站以“方便群众办事”为原则，对原村（社区）综治中心进行改造提升，作为网格化管理服务阵地。同时，依托市、县、乡、村联动指挥的组织架构载体，通过数字赋能，搭建以自下而上群众诉求办理、自上而下高效精准指挥、与“12345”热线横向联动“三项功能”为主的“H”形基层治理数字平台（见图1)，建成市县统筹指挥、乡镇（街道）分类处置、村（社区）网格实时反馈的高效联动指挥体系，实现综合指挥“一个口子进、一个口子出”。

（二）统筹编制、减县补乡，充实基层工作力量

习近平总书记强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人”，“要形成一种风气，年轻干部都争先恐后到艰苦岗位、到基层去，并以此为荣”。撬动干部积极下沉、保障基层人员待遇，离不开编制这个前提和基础。信阳市聚焦破解乡镇“事多人少”的难题，以事业单位重塑性改革为契机，探索实施“减县补乡”，盘活用好现有编制资源，选派县（区）直单位人员下沉乡镇，同步建立管理激励制度机制，确保下沉人员“下得去”“管得住”“用得好”，实现基层事情基层办、基层事情有人办。

一是示范先行，分类下沉。坚持示范先行、整体推进，通过公开选聘的方式选派市直自收自支编制人员584名，分三批补充到羊山新区社区，表现优秀者优先纳入全供事业编制，“减市补区”的成功实践为全市“减县补乡”提供示范。根据人口规模、GDP总量等因素，结合实际将全市乡镇细分成大、中、小三种类型，按照大乡镇140名左右、中等乡镇120名左右、小乡镇不少于100名的标准，统筹调配县（区）编制资源补充乡镇，分类推动县（区）部门人员下沉乡镇。一类是从县（区）职能消失或弱化、自收自支等单位人员中，通过自愿报名、公开考试（考核）的方式，公开选聘一批。另一类是结合综合行政执法改革、政务服务事项办理等工作需要，将财政、自然资源、市场监管等原有派驻乡镇部门人员划转到所在乡镇管理，充实基层专业力量。

二是分岗明责，精准使用。坚持人岗相适、人事相宜原则，全面考量下沉人员年龄性别、专业特长、工作履历等情况，有针对性地安排到“八办一中心一队一站”工作，归口到相应模块管理，实现人岗精准匹配、人员各显其能。围绕重点工作任务，成立工作专班，将作风过硬、堪当重任的下沉干部，大胆放到工作专班打硬仗、啃“硬骨头”。注重基层干部储育，将一部分年纪轻、有潜力的下沉人员，安排到村“两委”岗位历练，成熟后及时提拔使用，为乡镇领导干部“建池蓄水”。如潢川县从县直单位下沉193名干部到村（社区）任职，明确工作满一年且考核为优秀等次的，优先提拔重用或晋升职级。

三是落实保障，激励作为。坚持严管厚爱结合、激励约束并重，强化乡镇对下沉人员的日常管理，确保下沉人员下得去、待得住、干得好。在县（区）财政足额保障工资待遇的前提下，鼓励县（区）直单位和乡镇结合本单位实际情况，制定工作、生活等保障措施，让下沉人员有归属感。严格“减县补乡”人员管理考核，制定出台管理办法，实施日考勤、月评定、年考核等制度，把下沉人员纳入规范管理。健全完善下沉人员奖惩激励机制，根据考核结果奖优罚劣，表现优秀者纳入乡镇全供事业编制，在评先评优、提拔使用上优先考虑，不合格的由乡镇建议退回原单位。

通过开展“减县补乡”，全市各县（区）共下沉编制5000名，下沉人员5077名。在编制总量不增、财政供养人员不增的情况下，通过盘活县（区）存量编制和人力资源，充实基层一线力量，有效破解了基层人员能力不足、年龄老化、青黄不接等问题，走出了“事多人少”的困境。同时，编制资源在组织人事流程中的基础性作用得到充分发挥，经济政治待遇和激励保障措施有效激发了下沉人员的积极性、主动性和创造性。一大批优秀年轻人才下沉，激活了乡镇“一池春水”。

（三）下放权限、理顺条块，增强基层统筹能力

习近平总书记强调，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。信阳市聚焦解决乡镇（街道）“责大权小人少”“条块不融合”“看得见的管不着，管得着的看不见”等难题，以“一支队伍管执法”“政务服务就近办”“县乡协同事项联办”三项改革为重点，规范乡镇（街道）职能，推进重心下移、力量下沉、保障下倾，做到事权匹配、条块协同，实现基层权力给基层、基层事情基层办。

一是权限下放。持续推进放权赋能改革，全面完成赋予县的两批共341项经济社会管理权限的下放承接。深入推进综合执法改革，将基层管理迫切需要且能有效衔接的执法事项，依法赋予乡镇（街道）行使，其中赋予乡镇73项，赋予街道59项。同时，制定综合执法流程，建立监督考评机制，统一软件硬件配备，制度化规范综合行政执法行为，形成权责明确、行为规范、保障有力的执法体制，实现乡镇（街道）“一支队伍管执法”。截至2022年底，全市乡镇（街道）共查处违法案件2914件，一大批私搭违建、环境脏乱、乱停乱放、占道经营等老百姓身边的小微违法现象得到有效遏制。

二是服务下沉。深化行政审批制度改革，充分发挥机构编制部门基础保障作用，审核梳理49项行政审批和政务服务类权限，确保153项政务服务事项依法下放到乡、村两级，纳入乡镇（街道）便民服务大厅和村（社区）便民服务站办理，实现“政务服务就近办”。同时，分析梳理与企业和群众密切相关的高频事项，统一采取“4+N”模式设置服务窗口（即民政、人社、医保、公安4个专业窗口，“N”个无差别综合窗口），做到“一窗受理、综合服务”。按照“一次告知、一表申请、一套材料、一窗（端）受理、一网办理”的原则，完善适应企业和群众实际需求的办事指南和工作规程，减少办事环节，精简申请材料，压缩办理时限，使基层群众办事远、办事难、办事慢的问题得到真正解决。

三是县乡协同。突出“事权匹配、条块协同”，构建“基层吹哨、部门报到”机制，充分调动条块双方积极性，推进“县乡协同事项联办”。实操层面上，按照省委编委印发的《河南省乡镇职责参考目录》，结合实际，编制公布乡镇（街道）职责清单。属于乡镇（街道）自身职责范围内的事项，及时就地解决；不属于乡镇（街道）职责清单范围的事项，赋予乡镇（街道）提请权、评价权，以解决实践中确需县（区）部门协同处置的问题。抓住乡镇（街道）“吹哨”、县（区）部门“应哨”、社会治理中心组织“评哨”三个环节，实现事项上报、分拨交办、协同解决、督办考评等全流程管理。梳理“县乡协同事项清单”，列明具体事项的牵头部门和配合部门法定职责、法律法规及“三定”规定等文件依据，由县（区）机构编制部门审核把关，报县（区）党委、政府批准后组织实施。县（区）部门充分融入基层治理，“条”的专业性管理和“块”的综合性治理优势得到有效发挥。

三、经验启示

信阳市坚持党在基层治理中的领导核心地位，充分发挥机构编制工作基础性作用，聚力赋能全面提升基层治理能力，有效解决基层“权小责大、人少事多”的制度性治理难题，探索出一条符合新时代发展要求、满足人民期盼、体现信阳地域特色的基层治理新路子。

（一）必须遵循整体性治理理念，始终坚持和加强党的全面领导

习近平总书记在党的二十大报告中明确要求，要把党的领导落实到党和国家事业各领域、各方面、各环节。党的领导，是基层治理的根本保证，也是新时代机构编制工作的根本原则。信阳市站在加强党的执政能力建设和国家政权建设的高度，切实发挥党的领导和把关作用，创新整体性治理理念，实践中注重推动系统性重塑、整体性重构、全方位赋能，确保基层治理现代化的政治方向正确，党管机构编制的根本原则始终坚持，党的主张、决定在基层得到有效落实。实践证明，只有旗帜鲜明地坚持和加强党的全面领导，充分发挥各级党委统筹区域基层治理、有效连接各方、协调指挥有力的“主轴”作用，才能最大程度凝聚各方面力量、集中各方面资源、汇聚各方面智慧，推动基层从碎片化治理向整体性治理转变，真正实现党建引领“一子落”基层治理“满盘活”。

（二）必须站稳人民立场，始终践行以人民为中心的发展思想

习近平总书记指出，要始终把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标。服务群众、造福群众，是基层治理的出发点和落脚点。信阳市牢记“两个更好”的殷殷嘱托，聚焦人民群众急难愁盼的问题，主动适应基层工作特点及便民服务需要，以深化乡镇体制机制改革、事业单位重塑性改革为契机，着力优化民生领域机构职责、理顺群众反映强烈的突出问题背后的管理体制机制，全力做好向乡镇“放权赋权”、为基层“减负增能”工作，最大限度地实现资源、服务、管理下沉，切实打通服务群众“最后一公里”，真正把群众关心的事情在基层办好、在家门口办好。实践证明，只有践行为民宗旨，坚持把完善制度机制的顶层设计同解决群众急难愁盼问题相结合，真正急群众之所急、解群众之所难，才能增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，确保基层充满活力而又安定有序。

（三）必须遵循机构编制基本原则，持续构建优化协同高效的职能体系

《中国共产党机构编制工作条例》明文规定，优化协同高效是机构编制工作必须遵循的原则之一。优化协同高效原则深刻总结了改革开放以来历次党和国家机构改革的成功经验，提供了评价机构改革成效、治理能力水平的价值尺度。信阳市强化系统思维，聚焦权责明晰化、条块协同化、流程数字化、指挥一体化，因地制宜设置机构、配备职能，着力构建“王”字形治理架构，进一步理顺基层政府各部门职责关系,使机构设置更加科学、职能划分更加优化、权责运行更加协同，实现了上下贯通、执行有力，事权匹配、县乡协同，群众办事更方便、政府管理更高效。实践证明，基层政府只有把工作的着力点放到加强系统集成、协同高效上来，理清各方主体权责，才能避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，提升对基层治理复杂系统运行的感知能力、风险防控的决策能力、多元主体的协同能力、资源与服务共享的平台能力，让基层各类机构、组织在服务保障群众需求上展现更大担当、实现更大作为。

注释

①“1335”工作布局： “1”——塑造一个品牌，即塑造“美好生活看信阳”品牌； “3”——明确三大定位，即鄂豫皖省际区域中心城市、大别山（豫南）高效生态经济示范区、长三角产业协同创新区； “3”——实现三个突破，即 “深化改革创新驱动，在思想观念上突破；强化三项服务，在营商环境上突破；强化党建统领，在基层基础上突破”；“5”——突出五个着力，即着力产业绿色崛起、着力花园城市建造、着力乡村振兴扛旗、着力交旅文创出彩、着力品质生活引领。

② “五化”治理体系：出自《信阳市党建统领基层治理工作方案》（信发〔2022〕1号）， 是指 “指挥一体化、权责明晰化、条块协同化、流程数字化、考评多维化”。

③ “五种”治理能力：出自《信阳市党建统领基层治理工作方案》（信发〔2022〕1号）， 是指 “提升乡镇（街道）统筹能力、提升基层数字治理能力、提升干部治理能力、激发基层党组织活力、提升群众文明素养”。

④基础网格：是指在城市社区以居民小区、楼栋等为基本单元，在农村以自然村落、村民小组或者一定数量住户为基本单元划分的网格。

⑤专属网格：是指以城乡社区范围内行政中心、各类园区以及企业事业单位等为基本单元划分的网格。