深化体制机制创新 构建基层治理新格局

李 超

乡镇是我国行政管理体制设置中最基层的一级地方政权组织，在国家政权体系中居于基础地位，是党和政府联系群众的纽带和桥梁，是党和国家各项方针政策落实落细的“最后一公里”。乡镇政府工作的好坏，直接关系到国家政权的稳定，关乎人民群众的切身利益，而乡镇机构设置是否科学、职能配置是否优化、人员力量是否充实，直接决定着基层治理的成效，也影响着人民群众的幸福指数。

2019年党政机构改革，对乡镇机构设置进行了调整优化。以登封市为例，乡镇均设置“七办五中心（站）”，设置综合执法办公室，负责辖区内综合行政执法工作。在2022年深化乡镇管理体制机制改革中，登封市委编办积极探索完善基层领导体制、优化组织架构、扩大自主权限、健全运行机制，有力推动了基层治理效能的提升。

一、改革探索

登封市共有11个乡镇，2022年以深化乡镇管理体制机制改革为契机，紧紧围绕乡镇基层治理特点，深化体制机制创新，探索构建基层治理新格局，通过优化机构设置、整合条块资源、重构权责体系、强化便民服务、下沉编制资源、规范综合执法，有效破解基层“事多人少”“看得见管不着”等基层治理的痛点、堵点，扎实助力推进基层治理体系和治理能力现代化。

（一）坚持机构优化设置，突出乡镇主责主业。乡镇机构设置不优、职能分散交叉是制约基层治理效能提升的重要因素。登封市委编办着眼于乡镇工作特点和便民服务需要，围绕乡镇主责主业，优化乡镇机构设置。根据乡镇地区经济总量、服务人口等指标，将11个乡镇区别为较大规模乡镇和中等乡镇，结合大、中乡镇特点设置机构。中等乡镇按照“八办一队一中心一站”（党政综合办公室、党建工作办公室、经济发展办公室、乡村建设办公室、公共服务办公室、应急管理办公室、村镇规划建设办公室、平安建设办公室，综合行政执法大队，行政审批服务中心，退役军人服务站）统一规范设置党政事业机构。大冶镇、告成镇两个规模较大的经济发达镇在中等乡镇机构设置基础上，增设招商促进服务中心，进一步增强项目招商引资服务等经济发展职能。机构运行更加扁平高效，更加贴近群众需求。从机构职能上引导乡镇把工作重心聚焦到加强党的建设、经济发展、乡村建设、公共服务、平安建设、综合行政执法和行政审批服务上来。

（二）坚持权责重构，增强乡镇统筹能力。有责无权、权责不对等是乡镇面临的普遍性问题，也是导致乡镇效率不高的重要原因之一。登封市委编办从解决权责不对等问题入手，通过赋权、强能、减负，重构乡镇权责体系，增强乡镇统筹协调能力，强化乡镇在基层治理中的核心作用。一是强化统一指挥和统筹协调职能。赋予乡镇党委对上级职能部门派驻乡镇机构及其工作人员的指挥调度权和考核督办权。乡镇党委对派驻乡镇机构负责人的人事任免具有建议权，派驻机构负责人通过列席参加乡镇党政班子会议，接受乡镇统一工作安排。派驻机构人员的党组织关系统一纳入乡镇管理，根据工作性质分别编入乡镇相关科室支部。乡镇派驻机构下沉人员的调整须征求乡镇党委意见。二是建立职责准入制度。在全面梳理乡镇权责清单、编制公布《登封市乡镇权责清单目录》的基础上，制定《登封市市直职能部门职责下放乡镇和街道准入办法》，建立乡镇职责准入工作联席会议制度，市直部门将职责范围内的事务委托或下放乡镇承担的，必须充分听取乡镇意见，经合法性审查后，由市委市政府审批。三是实施职责清单管理。聚焦基层反映的县、乡职责不清问题，编制公布《登封市乡镇“属地管理”事项主体责任和配合责任清单》，涵盖自然资源、生态环境、城乡建设、应急安全、市场监管、农业农村等六大领域81项事项，逐条明确了县、乡两级“谁主责、谁配合”的主次关系和职责分工，乡镇承担主体责任的仅15项。编制公布《登封市乡镇职责清单》，梳理乡镇职责163项，明确了乡镇在基层党建、经济发展、乡村建设、公共服务、平安建设、综合执法、审批服务、综合协调等八个方面的主责主业，构建了“照清单履职、依清单办事”的高效治理新格局。

（三）坚持协同高效，构建基层综合审批执法体系。着眼解决乡镇企业群众“跑路多、办事难”顽疾和基层行政执法错位、监管缺失难题，强化便民服务，推进综合执法。一是加强便民服务平台建设。乡镇统一设置行政审批服务中心，按照“应进则进、能进则进”的原则，将乡镇所有行政审批、公共服务和上级派驻机构的业务窗口以及与群众生活息息相关的水电气等服务进驻行政审批服务中心，实现“一站式服务”“一门式办理”。推进乡镇审批服务场所建设标准化，推动便民服务向村和社区延伸，33个高频便民服务事项下沉村（社区）办理。二是推进乡镇综合行政执法。整合乡镇现有站、所执法力量和资源，统一场地标准、执法标识、执法流程、文书格式，实体化高标准建设综合行政执法大队；梳理乡镇涉企涉群高频、简易执法事项，纳入乡镇综合行政执法范围，采取依法赋权方式，明确以乡镇名义集中行使行政处罚权，实现乡镇“一支队伍管执法”。建立乡镇综合行政执法协作机制。制定《登封市乡镇综合行政执法协调联动机制》，建立完善乡镇与市直执法部门之间的信息共享、线索和案件移送、联合调查、案情通报等协调配合机制，进一步提升行政执法效率，规范行政执法行为。

（四）坚持资源整合，增加基层治理合力。事多人少、人员编制力量不足是长期困扰乡镇工作效率的一个难题。一方面，乡镇自身力量薄弱、干部整体素质偏低，一人多岗现象较为普遍；另一方面，市直部门在乡镇的派驻机构单线作战，力量分散，条块“两张皮”现象较为突出。登封市委编办从解决编制较少、条块统筹不够问题入手，通过下沉人员编制、创新用人用编制度，整合条块资源，充实基层力量。一是下沉人员编制。通过生产经营类事业单位撤并、空余编制收回等途径，先后为乡镇下沉事业编制666名，乡镇事业编制较改革下沉前增加了近1倍。二是下沉派驻力量。除公安、司法等中央明确要求实行派驻体制的机构外，将市直部门设置在乡镇的市场监管所、资源规划所、财政所等机构下划乡镇“属地管理”，进一步增强乡镇工作力量。三是打破中层干部职数壁垒。改变以往有限行政编制对行政机构中层领导职数的限制，实行“编制分类管理、人员统筹使用”，赋予乡镇党委政府中层领导职数调配权限，即县级根据乡镇规模和编制总量，核定各乡镇行政事业中层职数总量，由乡镇党委政府结合自身实际，自主分配中层职数，进一步提高中层领导职数编制资源使用效益。

（五）坚持“纵向”流动，激发基层干部活力。围绕真心真情关怀、支持基层的原则，建立健全乡镇干部“纵向”流通机制，充分释放基层干事创业活力。一是加大乡镇人员补充力度。一方面，连续三年为乡镇（街道）招聘补充本科以上学历毕业生，累计招聘507人，安置74名退役士官，乡镇机关事业人员较2019年增加40%。另一方面，限定乡镇新进人员至少在乡镇服务三年，服务期内严禁市直单位借调抽调，保持乡镇干部队伍相对稳定。二是建立“乡招县选”人员活动机制。明确市直单位除专业性较强的岗位外，原则上都要从乡镇工作满三年的工作人员中进行选调，选调时，充分考虑其在乡镇期间工作表现，形成“乡招县选”的良性人员循环，进而锤炼一支熟悉乡镇情况、会做群众工作，能接“天线”、善接“地气”的干部队伍。三是明确乡镇综合行政执法大队和平安建设办公室评估达标后，可审批为副科级事业单位，主要负责人配备为副科级，有效打破事业编制干部晋升“天花板”，为基层营造拴心留人、干事创业的良好环境。

二、存在问题

随着改革的不断深入，乡镇机构职能更加明确、县乡关系更加顺畅、编制人员更加充实，但与基层精细化、精准化治理的要求还有一定差距，乡镇在管理体制机制方面还有一些短板和弱项。

（一）乡镇综合行政执法能力仍有不足。目前，乡镇执法力量的不足主要体现在两个方面。一是下放权限还有差距。比如城管执法方面有几百项行政处罚权限，但实际下放的只有几十项，这就造成实际执法过程中，市直、乡镇都要对同一执法对象进行监督，在实际执法过程中，容易产生执法交叉、执法越权现象。二是综合素质有待提升。尽管目前乡镇都配备了执法队员，但是新招聘的大学生占有一定比例，受乡镇人员历史构成、人员干部身份和个人综合素质等影响，综合行政执法大队“战斗力”还不强。

（二）属地管理体制面临一些障碍。市场监管所、自然资源规划所、财政所由县（市）部门直属调整为乡镇属地管理后，从机构设置上乡镇层面管理权力得到增强，但法律层面可能出现权责割裂现象，在市场监管、自然资源规划等执法部门更为明显。例如，法律层面行政管理权限多数为县级以上行政主管部门负责，机构属地管理前，市场监管所、自然资源规划所作为县（市）设置在乡镇的“眼”“手”，工作重点主要集中在巡查发现、制止及进行简易执法查处等方面。机构调整由乡镇属地管理后，从法律层面上讲，这些机构不适合“代表”县（市）部门进行执法，在省级层面下放乡镇的行政处罚权有限的情况下，势必造成多层执法、交叉执法。此外，属地管理机构属于乡镇，而原有机构人员隶属县（市）部门，这些人员在执法、履职追责方面都面临尴尬处境。

（三）机构设置还有进一步优化空间。深化乡镇管理体制机制改革后，大规模乡镇设置为12个机构，中等规模乡镇设置为11个机构。这些机构中存在部分“多对一”，如乡镇设置的经济发展办公室、乡村建设办公室、村镇规划建设办公室、综合行政执法大队4个机构均对应县（市）农业农村部门，乡村建设办公室、村镇规划建设办公室及由乡镇属地管理的乡镇自然资源规划所均对应县（市）自然资源部门。在日常管理中，多个机构对口一个上级部门、多个班子领导分管一类工作，既增加工作协调难度，又影响实际工作效果，不利于基层治理效能提升。

（四）干部队伍结构不合理。近年来，随着持续推进“减县补乡”，编制资源向基层下沉，乡镇工作力量得以不断加强。但是，现阶段乡镇干部队伍结构还不合理，事务型干部多经济型干部少，行政管理型干部多技术服务型干部少。其主要表现在以下两个方面：一是岗位设置不合理。乡镇事业单位基本上都设置为管理岗位而较少设置专业技术岗位，事业编干部集中走管理职务职级，而较少走专业技术职称。二是知识结构不合理。从近年公开招聘结果看，由于乡镇招聘不限专业，聘用的会计、财务等文科类专业人员多，而与农村农业、水利等相关的理工专业技术人才较少，造成乡镇事业中心（站、所）专业力量薄弱。

三、对策和建议

（一）多措并举加强乡镇综合行政执法力量。一是建立健全乡镇综合行政执法协调机制。可建立乡镇综合行政执法领导小组，由乡镇党委副书记或党委委员、副乡镇长负责协调，办公室设在乡镇综合行政执法大队，负责乡镇行政执法日常研判、协商，定期与市直相关执法机构、行政管理部门沟通、联动。二是充分下放执法权。在法律允许范围内，通过省级政府依法授权或县级部门依法委托等方式，将“程序简易、现场易灭失、涉及部门单一”的执法事项下放至乡镇，确保乡镇可以“看到即管到”。三是健全县乡执法配合联动机制。市直各行业执法部门依托法律法规规定和省政府下放权限，研究制定行业县、乡两级执法事项清单，清晰界定县、乡两级执法权责。四是加强基层执法人员培训。一方面，强化对基层常见执法事项流程常态化、制度化培训，提升基层执法人员业务素养；另一方面，开展市直执法队伍与乡镇执法队伍有计划人员挂职轮训，形成相互交流学习机制。

（二）探索属地管理体制新模式。属地管理可以赋予乡镇基层更大的管理权限，有利于提高基层治理效能，增加基层管理能力。可探索尝试对设在乡镇的机构实行双重管理，机构隶属县（市）部门，人员除编制人事关系留县（市）部门外，其他考核、任免、组织关系等统一由乡镇负责管理。组织、人事、财政部门制定派驻机构人员管理办法，实行派驻机构下沉人员“县属乡管乡用”，赋予乡镇对派驻机构人员的考核管理、任免、绩效等管理权限，在不隔断县（市）部门与派驻机构联系、保持派驻机构职能完整的情况下，增强乡镇对派驻机构及其人员的指导调度权限。

（三）进一步整合机构设置，制定乡镇机构职责清单。针对“多对一”的机构设置，可从三个方面考虑理顺。一是按照“一类事项由原则上由一个部门统筹”的原则，加强对职能相近机构的合并设置，如将乡村建设办公室与村镇规划建设办公室合并设置。二是将机构设置与领导班子职务设置有机结合，统筹分工。比如，明确乡镇党委副书记、政法委员分管党建工作办公室、平安建设办公室，组织委员、宣传委员协助分管党建办公室；党委委员、副乡镇长分管经济发展办公室、应急管理办公室，其他副乡镇长可分别负责乡村规划建设、综合行政执法、公共服务等。三是针对一些涉及面广的工作，如农业农村工作，本身涉及乡镇经济、乡村人居环境、乡村振兴、乡镇规划等多个方面，可探索由行业部门结合科室业务，将乡镇相关机构承担的职能进行细化界定，细化对口业务科室。

（四）优化干部队伍结构。一是科学合理设置乡镇事业机构岗位比例，增加专业技术岗位。二是加大对现有乡镇人员业务培训力度，加强农、林、牧产业专业培训，提高乡镇干部搞好农村工作的政策水平和专业技能。三是合理限定乡镇公开招聘的专业构成，提高基层专业人才比例。例如，计划招聘10人，可以规定一定比例的岗位面向理工专业、与“三农”相关专业大学毕业生。四是制定乡镇机关事业流动管理办法。建立县、乡人员纵向流动机制，统一以乡镇为招聘进口，县（市）部门用人需从在乡镇工作达到一定期限的人员中选调，既使得干部整体更接“地气”，也使得乡镇干部有“纵向”上升空间而不易流失。