新时代公安机关合成作战警务体系构建研究

刘鹏里

甘肃警察职业学院 刑事侦查系，甘肃 兰州 730046

新时代，随着经济的飞速发展，社会主要矛盾发生了历史性变化，5G、区块链、物联网、人工智能等日新月异的发展带动了信息流、人流、物流与资金流的高度融合，科技信息也逐渐渗透到社会各个领域，社会治理中新的犯罪态势层出不穷，国家维稳、反恐防暴及维护政治安全的风险进一步突出，给公安机关带来前所未有的压力和挑战。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案明确提出，要完善推进与国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制。公安部作出关于“四个中心”一体化建设及“加强各级公安机关情报研判预警、合成作战平台建设”“深入推进大数据智能化建设应用，着力构建符合实战需求的数据资源和应用体系”［1］等部署要求。我们要积极融入人工智能发展洪流，深入推进公安大数据战略，加快警务数据资源融合、共享，建立一套与新时代公安工作相适应的合成作战警务体系。本文结合G 省公安工作“十大”①“十大”工作体系：深化“大合成”牵引、实施“大数据”战略、强化“大基础”导向、树牢“大法治”理念、织密“大防控”网络、拓展“大宣传”平台、营造“大人才”氛围、构建“大网安”“大监督”“大国保”格局。工作体系，以其“大合成”建设为牵引，推动警务资源大整合、高共享、深应用，实现数据流、业务流、管理流“三流合一”，并通过公安实战应用检验倒逼“大基础、大数据、大网安、大防控”等业务工作，进而尝试在公安警务实践基础上探讨构建合成作战警务体系，实现警务机制改革和公安整体工作创新发展。

一、合成作战警务体系的基本要义

“合成作战”一词原本属于军事用语，是一种军事理念，主要是指“在军事行动中通过统一指挥，实现诸军、诸兵种的协同配合和优势互补，以充分发挥整体威力，达到军事行动中单一军、兵种难以实现的目标，进而达到快速制敌的战术”［2］。公安机关在警务改革发展过程中逐渐借鉴、吸收军事合成作战理念，并将其引入警务实践。公安部于2010 年首次提出公安机关“合成作战”模式，此后全国各地公安机关相继开展了各具特色的合成作战构建工作，先后在转变传统警务模式和创新警务机制方面取得了一定成效。特别是近年来，随着大数据、人工智能等技术融合发展，合成作战警务内涵不断丰富，在公安警务实践中的应用也逐步深入。目前，各地公安机关在警务实践中形成了不同运转形式的合成作战模式：一类是“以情报信息引导为主导、以指挥中心体系建设为主导和以大部门大警种改组为主导”的常见典型合成作战模式，另一类是“情指行、情指勤督”等主流热点模式［3］。这几种合成作战警务模式虽然在运转机制和形态上有一定差异，但其共同的核心要义都是提升公安警务工作效能，构建合成警务新模式。基于在长期的警务实践中公安机关仍然没有形成统一“合成作战”概念的实际现状，本文所探讨的合成作战警务体系，主要是指在前期专家、学者的研究基础上，结合当下公安警务实践改革需求，“从促生公安机关核心战斗力出发，以情报研判、主动预警为核心，以系统资源、手段、战法整合汇聚为基础，以大数据挖掘为依托，以专门场地、专门人员、业务规范、奖惩考核为保障，协调联动、统筹全警力量构建的维稳、打击、防范实体化运行的合成警务体系”。具体可以从五个层面理解：一是坚持宏观微观相结合的指导思想。宏观上始终贯彻习近平法治思想。微观上要淡化警种意识，打破警种壁垒，整合警务资源，深度研判应用，全警联动响应，整体协同配合。二是明确合成作战中心作为公安机关的“三部”即指挥部、参谋部、作战部的功能定位。三是实现情指一体、联动作战，包括实现情报主导、精准预警、扁平化指挥、可视化调度，以及在重大事件维稳和重大案件打击中能够快速反应、处置高效的工作目标。四是强调坚持统分结合、以统为主，坚持采编集成、融合发展，坚持实战落地、倒逼建设，坚持检验运行、安全保密的“四个坚持”基本原则。五是主要围绕重点人员的重点管控、重大事件的预警防范、重大案件的研判打击、重大警务活动的指挥调度、基层基础工作检验的“五大设定任务”展开。这五个层面既是公安机关合成作战警务体系的基本内涵，也是合成作战警务体系实体化运行的任务核心。

二、合成作战警务体系构建的动因

（一）现代警务运行机制改革的指引带动

面对新时期党和国家对公安工作的新要求，反观现行警务运行机制，传统模式多、工作效率低、运行成本高的情形仍然存在，“传统警务工作分工明确、职权细化”已不再适应打击“智能化”“网络化”“复合化”违法犯罪的需要［4］，这种弊端直接制约了公安机关打防管控效能。实践证明，构建体现实战特点、符合实战要求的现代警务模式，再造公安警务流程，大力推进一体化运作的警务机制建设、侦查办案机制建设、立体常态的巡逻防控机制建设、实用高效的警务保障体系建设，推进警务机制改革与现代科技应用深度融合，推进大数据时代的社会治理创新，是新时代公安警务的发展趋向。因此，构建合成作战警务体系已经成为警务工作模式改革、适应高科技快速发展的必然选择，也是进一步提升公安机关打击犯罪、服务社会发展、服务群众能力水平的必由之路。

（二）公安机关能力水平提高的直接需要

面对动态化、信息化、智能化新趋势，各级公安机关在顶层设计、资源整合、勤务运作等方面还存在一些短板，一定程度上制约了公安事业的长远发展，加上“日常警务中各警种、各部门之间的中心工作侧重点不同，难以完全统一整体的工作步调，在大局中可能较难形成合力”［5］。特别是在现代复杂警务条件下，公安机关受信息壁垒、资源壁垒、手段壁垒以及各自为战、协同化不够等影响，预警能力、发现能力、处置能力亟待加强，没有形成合成处置运行体系，直接制约了公安机关的能力提升。因此，加快构建合成作战警务体系，是目前提升公安机关能力素质最有效、最便捷、最现实的途径，也只有在深入推广和广泛应用合成作战警务体系的基础上，才能为提高公安机关能力素质建设奠定坚实基础，创造优越条件。

（三）实现广大公安民警迫切愿望的现实需要

习近平总书记指出，“和平年代，公安队伍是牺牲最多、风险最大的队伍”“风里来、雨里去，战严寒、斗酷暑，‘白加黑、五加二’”“没有节假日、休息日，几乎时时在流血，天天有牺牲”［6］。面对当前我国社会治安依然复杂的形势，社会矛盾出现阶段性特点，新的犯罪形态层出不穷，违法犯罪活动更是呈现智能化、高科技的发展态势，而公安机关参与社会管理点多、线长、面广，在警力不足、内力不够、外力制约等客观因素无法根本解决的情况下，唯有向警务模式变革要警力、要战斗力。此外，广大公安民警长期处在维护社会稳定、打击刑事犯罪第一线，大量执法勤务活动增加了公安民警的工作负担和责任压力。为了给广大公安民警减负解压，让他们在一线工作中有更多获得感和成就感，公安机关亟须转变思路、整合警务资源、降低警务成本，从优化布局、集约高效的角度来研究合成作战警务体系。这既有利于公安机关从人力密集的治理模式中抽身，促进战斗力从数量规模型向数据综合型生成转变，又能实现广大公安民警多年来的夙愿。

三、合成作战警务体系构建的基本思路

（一）更新警务理念，坚持数据引领

科技信息化的发展，为公安工作发展创造了难得机遇，我们要把握新时代“智慧公安”建设契机，“主动拥抱大数据、迎合人工智能的发展，大力实施公安大数据战略、改革强警战略”［7］，坚持把加快构建数据资源融合、警种融合的情指行合成作战新格局作为推进新时代公安事业发展的“助推器”，按下共建共治共享社会治理格局的“加速键”，向科技要警力、向数据要战斗力。如G 省公安机关合成作战警务体系构建过程中，不断加强数据资源接入整合共享力度，在数据接入和更新方面，将各警种的人员、物品、案（事）件、地址、组织、虚拟6 大主题域、30个业务系统、10 大类260 小类数十亿条数据全面纳入情报平台专题数据库，其他社会资源数据也正在持续不断接入。为了强化情报研判的精准性，情报平台与大数据警务云平台的公安业务数据应当实现实时更新，大数据警务云平台新接入的旅馆、网吧、民航、铁路等轨迹数据信息要能够做到3 分钟内汇入情报平台并实现全文检索，重点人、案（事）件等数据当天录入并更新。此外，情报平台要加快人员关系可视化研判工具实施部署，特别是在数据治理方面，建立能够满足亲子、人户、配偶、人案、人车5 大类显性关系的数据融合计算，尝试从大数据警务平台的170 类电话相关数据中抽取融合1 400 万个电话号码基础上，加快构建人与电话的关联关系，实现火车同行、民航同行、网吧同上网、代缴违章等10 大类隐性关系的挖掘。这些数据资源整合共享率的高低将直接决定合成作战体系构建高度和运行强度。

（二）深化目标导向，明确层级职能

合成作战不能单靠哪一级公安机关运行，要依靠省市县三级公安机关的整体联动，并在联动过程中根据工作实际明确划分各自的不同重点，即省市县三级公安机关分中有合、合中有分。省级公安机关层面，主要针对影响政治安全、涉及的暴恐对象、跨区域重大流窜犯罪案件、系列侵财犯罪案件和一些重大警卫安保活动开展研判、预警、调度。市级公安机关层面，主要围绕影响社会稳定、多发性侵财犯罪、重大公共安全事故等方面开展研判预警。比如，对于事故特点，全市这个区间什么问题突出，发生在什么部位、什么时间，涉及哪些群体，事故当中透露出管理中存在什么问题，怎么有效地进行管控等问题，要通过大数据研判，拿出精准的预警结论。县级公安机关层面，主要是做好“加法和减法”。加法就是指县级公安机关要加强以下几方面工作：一是110接处警；二是上级公安机关下达指令的落实核查、落地管控、结果反馈；三是加强前端的基础信息采集，包括按照“一标三实”要求，做实社区警务，对所有警情接报、案件现场勘查和案件办理全流程信息全部录入警综平台，加强视频巡查密度等。减法就是通过合成作战体系的构建，减轻基层公安机关负担。一方面，县级公安机关可以不再办理电信诈骗、大的毒品案件，由省市两级公安机关组织办理，侦破力量强的部分城市中心区公安分局可以参与办理；另一方面，因工作需要给派出所提出要求的，以及派出所上报情况全部归口到指挥中心一个部门，由指挥中心分送有关部门警种，切实让基层公安机关有足够的精力来落实省市两级公安机关的指挥调度，落实社区警务工作。

四、合成作战警务体系构建的基本路径

（一）夯实基础建设，奠定合成作战基石

一是加强前端基础建设。要想满足信息化条件下合成作战的需要，对于前端基础建设须进一步査漏补缺、补齐短板。如视频监控、卡口建设、卡点建设，移动警务终端及通信建设，直升机、无人机、无线通信传输系统建设，一线的人证查验系统、视频卡口人脸识别系统建设等，都要进一步补齐，统筹规划，加强建设。二是加强基础数据建设。合成作战如果没有海量基础数据来支撑，实体运用就是一句空话。基础数据建设包括很多方面，治安管控中治安要素采集要确保信息动态鲜活，社区警务、旅店业、出租房屋等这些阵地管控数据信息要及时跟进、更新。在刑事案件侦办中，基层一线要提高刑事案件的现场勘査率，重大案件必须落实“一长四必”制度，千方百计加大案件现场勘查和痕迹物证提取工作力度，现场提取的物证越多，破案概率就越大。要建立一套所有接报案件24 小时内必须录入警综平台的机制，第一时间纳入警务流程，夯实基础。如盗窃案件中涉及的所有被盗物品登记、手机号码、手机IMS码、电脑MAC 地址等，以及重点人员的档案、高危地区高危人员的档案要全部建库，入室盗窃、“两抢一盗”、撬盗保险柜案件等哪个地区比较突出，电信诈骗案件哪些地方突出，都应当建立一整套高危地区基础数据库，一旦发生此类案件，能够及时查询比对，发现在这段时间内与旅店住宿、手机信息相重合的犯罪嫌疑人，全面提高破案率。三是加强能力素质建设。合成作战模式需要有一批懂业务、会研判、专业化的人员来做，而且要催生出一批现代条件下的合成作战指挥长、情报分析官。“要建立大量的战法模型，提炼技战法，通过大数据挖掘和海量信息的分析比对，不断推出情报研判产品。”［8］因此，必须通过多种方法加强学习，加大培训，加大交流力度，不断提高合成作战成员能力素质。

（二）深化思想共识，平衡合成作战关系

合成作战警务体系构建后，在警务实践活动中仍然要明确具体的指挥部门，负责统一指挥、全局调度，与往常合成作战模式不同之处在于不再由某个单一警种，如刑侦、情报等部门来牵头指挥，而是专门设立合成作战中心，由13 个主要警种业务骨干入驻办公，在警务实践中实行大办公坐席制，行使协同指挥调度、研判分析的职责。一是平衡合成作战中心与业务警种的关系。各业务警种要有强烈的责任意识，切实履行好参与合成作战的义务。合成作战中心可以称之为“龙头”，各警种部门都要与合成作战中心捆绑作业、一体化运作，依托警种业务骨干打头阵、单位做后盾、合成齐发力的模式，部门警种的需求想法可以通过入驻合成作战中心的联络员来激活，各警种实时提供条线强力支撑，形成横向联动、纵向贯通。因此，部门警种参与越充分，发挥作用也就越广泛，效果就越好。二是平衡综合研判与专业研判的关系。合成作战中心不仅有综合研判，也有专业研判。如涉及隐蔽战线、情报侦查的案件不能简单规避，还有长线经营的问题，这些都需要专业研判。综合研判和专业研判是一种相辅相成的关系，有的问题已经生成了带有行动指令的案子，如正在交易的毒品犯罪，有的大案要案正在预备阶段，需要深度经营，这就需要进一步的专业研判。警种的研判是合成作战中心研判的有益补充，不是“两张皮”，但也不能完全依赖。三是平衡简便运行与安全保密的关系。合成作战中心各项请求事项、审批事项、流转事项等警务流程要进一步优化，但优化的前提是不能触碰安全底线。如互联网与公安网、专业网不能混合搭建，合成作战平台授权要严格规范。如果没有基本安全保障，警务流程的优化就失去了简便运行价值，但也绝不能因为过于注重保密的需要而层层掣肘，阻碍合成作战中心指令下达，要妥善处理好两者的关系。

（三）整合优势资源，完善合成作战机制

一是建立健全数据平台整合共享机制。公安机关要紧紧抓住构建合成作战这一契机，大力推进信息化资源平台整合。各警种要积极梳理各个信息系统，将信息资源汇聚整合，实现信息资源共享。科技信通及相关部门要做好顶层设计，各警种都不例外，必须全要素整合进来，打通所有平台，全面清洗基础数据，全面规范基础采集，尽可能减轻基层民警负担。二是建立健全全警联动响应机制。合成作战警务体系构建后在警务活动中的具体运行往往是以“指令任务”的方式开展。如一个事件或案件需要哪些部门进行研判，需要相关警种部门提供什么，通过合成作战中心发出指令，联络员主动协调联络本警种部门按指令进行研判分析，限时办理反馈，如果一个部门无法完成指令研判分析，其他部门及时介入，全警响应。另外，建立健全合成作战中心要第一时间在平台上整合各警种需求，反馈需要的情报信息，技侦、网安部门要主动贴近服务实战。在联动响应机制中，需要主战单位、牵头部门发起集群战役。比如，某个系列团伙犯罪案件发生后，合成作战中心发出一条指令，明确要求需要哪几个地方参与响应，这时收到指令的地方必须及时反馈情况等。三是建立健全“平战结合”有序转换机制。根据平战结合实际需要，建立一整套相应保障机制，常规情景下常驻一批人员作研判，重要时间节点、重大安保活动期间、重大案（事）件发生后，领导亲自上岗指挥调度，实现平战结合、自动转换、自动响应的有序对接。

（四）围绕预警管控，明确合成作战重点

一是围绕重点人员精准管控。对重点人员动态活动不清楚，跨区域协调联动不够，部门警种存在壁垒，落地管控、精准预防不到位等，是长期困惑公安机关的突出问题。依托合成作战警务体系，可以对这些重点对象建立专门的信息档案，把重点人员的动态轨迹、社会交往、现实社会和虚拟社会的动向等情况都掌握清楚，实行动态活动轨迹分析研判，采取综合措施对重点人群进行有效管控。二是围绕案（事）件分析研判预警。在合成作战中，“公安机关要建立高危人群数据库，突出把不稳定因素作为研判的重点，从大量零散的信息中，包括基层社区反映的情况，专门手段、隐蔽战线、人力情报等渠道获取的信息进行综合分析；将零散的信息汇聚成带有指向性、倾向性、趋势性的情报”，对下一步的动向、反映出的问题，作趋势性判断，进而准确预警，防止高危人群被别有用心的敌对分子、敌对势力利用，形成组织化、跨区域的极端事件，这也是情报预警、情报研判的一项重要工作。同时，在打击多发性侵财犯罪、流窜犯罪、集团犯罪、毒品犯罪和电信诈骗犯罪时，可以依托合成作战平台整合公安机关优势资源，运用科技手段、大数据研判等诸多智能分析方法精准梳理出案件的人头线索，并借助其他手段印证，以快速破获案件。如“2019 年开展的‘云剑’专项行动中抓获的在逃人员6 万余人，有一半以上是通过科技手段和大数据研判抓获”［9］。三是围绕重大警务指挥调度。重大警务包括范围很宽泛，警卫活动、重大安保活动、重大逃犯缉捕、突发事件处置等，都要依托扁平化指挥、可视化调度。全警通过合成作战平台实现协调联动、局部区域管控，实现重大警务活动的精准化对接、精细化管控。

（五）注重顶层引领，强化合成作战规范

一是强化省级公安机关“1+4+N”的平台工作机制的构建。“1”是指案（事）件管理指挥调度处。“4”是由技侦、网安、信息化办公室和科技信通处四个部门组成的固定模式。“N”是所有警种部门，具体包含哪些部门要根据实战需要入驻。这些部门要把最强的人手、全部警务资源入驻合成作战中心，常态化开展研判工作。这些人作为合成作战中心的联络员，合成作战中心发出行动指令，涉及哪个警种都由他们来联络和反馈，主要起“穿针引线”的作用。另外，鉴于工作专业性强，涉及大量的技战法、数据挖掘技术，需要在实践当中总结提炼很多方法，从而建立战法模型、预警提示，并且所有的警种平台、数据资源都要全要素掌握，不是每个人员都能胜任。因此，各部门应当派驻一些本部门的顶级业务能手，根据工作实际情况对他们实行AB 岗，入驻时间要固定在半年以上，不能短期、频繁轮换。二是建立各警种联动响应、后台支撑的保障机制。每个部门就是联络员的依托，全省条线的警种就是其依靠，后台要有强大的力量来响应，不能孤军奋战。三是以实战倒逼平台研发、基础夯实。公安机关一直注重信息化建设和运用，如G 省公安机关已建成功能强大的五大基础平台和大大小小百余个系统，但实际运行效果和基层反映都不是很理想，主要原因在于各个平台和系统都不同程度存在“中梗阻”。合成作战作为一个最大的“试金台”，系统平台效果怎样，哪些功能需要改进完善，通过合成作战这个平台可以得到全方位检验。在实战中，发现哪些前端数据需要社会资源，哪些社会资源亟需统筹，哪些基础数据亟需夯实，都可以通过这个平台倒逼全警基础建设，倒逼建设运用，特别是通过数据清理，从中发现质量不高的平台，及时剔除，从上到下打通信息化的“最后一公里”。

五、结束语

作为信息化、智能化、数据化等条件下生成的一种新的警务运行机制，我国各地各级公安机关都在积极探索合成作战警务体系构建模式。虽然都取得了阶段性成效，但总体水平仍处于初级发展阶段，整体合成运行效能还没有达到预期目标，仍需在现有各类合成作战体系构建基础上进一步深化，从而建立适应新时代公安工作需求的现代合成作战警务体系，全面提升公安机关维护社会治安秩序与打击违法犯罪的能力。