公安民警激励机制作用发挥研究

王童如，吴玉杰

中国人民警察大学 a. 公安政治学院； b. 公安法学院，河北 廊坊 065000

中共中央办公厅于2018 年5 月印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》对建立激励机制和容错纠错机制、进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求。以激励工作作为中央文件的主要内容，既是对现实问题的直接回应，也是新时代干部队伍激励工作的崭新谋划，说明充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性是一项十分重要的工作。

激励工作是所有组织系统有效运行的核心问题，而对于民警的有效激励则不仅牵涉到公安机关能否高效运作，更关乎公安机关捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁的新时代使命任务的高质量履行。

一、公安民警激励机制研究的重要意义和理论支撑

激励是公安人事管理工作的核心工作之一。组织行为学认为，人的一切活动都是为了满足自己的需要，需要成为人行为的出发点。动机在需要基础上产生，以愿望形式出现，推动人进行某项活动。而一个人可能同时有许多需要和动机，但是人的行为却是由最强烈的优势动机引发和决定的。因此，激励就是创设满足组织内成员各种需要的条件，激发成员的工作动机，使之产生实现组织目标的特定行为的过程［1］。激励机制是指在组织系统中，激励主体通过有效的措施、手段，作用于激励客体，实现组织目标的过程。对公安机关来说，激励机制就是为了实现工作目标、调动民警积极性，由多种方式和手段组成的组织体系、制度的总和。

（一）完善公安民警激励机制的重要意义

1. 更高效地激发公安民警的内在潜力

目前，公安机关尤其是基层公安机关警力不足已成为制约和困扰公安工作的突出瓶颈。在人民群众对新时代公安工作新要求新期待的客观背景下，警力不足与治安形势要求变化、工作任务增加、机构设置和运行机制不够科学等重要因素相关，更与民警内在潜力没有得到充分发挥有很大关系［2］。通过激励机制的作用发挥，能够激发广大公安民警内在潜力，提升工作效率，激发工作主动性、积极性和创造性，在现有人员结构情况下缓解警力不足的消极影响，更好履行公安机关的职责使命。

2. 更有效地提高公安机关战斗力

公安机关战斗力是指公安机关及其民警队伍进行治安行政管理、行使刑事执法及社会服务职能所释放出来的综合能量。构成公安机关战斗力的要素有很多，但说到底一般是指民警（包括编制体制等）、武器（包括现代警务技术等）以及两者的结合。“武器是战争的重要因素，但不是决定因素，决定因素是人不是物”［3］。面对当下公安机关还部分存在的出警时间、办案效率、工作作风、服务态度、警民关系等考验，需要摸索出切实可行的民警激励机制，进一步提升战斗力，发挥激励机制对于公安机关战斗力提升的积极作用。

3. 更有利于提高民警的职业认同感和职业吸引力

公安工作责任重大、使命光荣。同时，公安工作又具有高负荷、高对抗、高压力和高风险等特点。“和平年代，公安队伍是一支牺牲最多、奉献最大的队伍，大家没有节假日、休息日，几乎是时时在流血、天天有牺牲。”［4］尤其是基层公安民警普遍工作时间长、劳动强度大、生活不规律、家庭得不到照顾，身体大多处于亚健康状态。根据2018年3月中央全面深化改革委员会第一次会议通过的《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》等文件规定，结合2019年修订的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）和新出台的《公务员职务与职级并行规定》等法律法规，公安机关进一步优化实施了综合管理类、执法勤务警员和警务技术警员职级套改。这虽然一定程度缓解了基层民警职务晋升机会少和工资福利待遇相对低等问题，但随着社会的多元发展，警察职业的认同感和吸引力有所降低，甚至出现人才流失和队伍不稳定情况。激励机制作用的发挥，提供了民警干事创业的内外部环境，可以让广大公安民警安下心来踏实工作，同时又可以提升警察职业的社会认同感、吸引力，让更多高素质的人才进入警察队伍，推动公安队伍建设高质量发展。

（二）公安民警激励机制的理论支撑

马克思主义是我们中国共产党开展激励工作的理论基础。马克思主义人学理论，诸如人的需求与利益、关于人的能动性与受动性、人的解放与发展等基本原理阐明了激励思想的大体轮廓。马克思认为，需要是激励的起点，人的需要划分为三个层级：生存需要、享受需要、发展需要。“人们首先必须是吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”［5］为了生存，为满足这一最基本、最初级的需要，人必须从事社会生产。马克思关于人的能动性与受动性理论指出：人的能动性决定了激励的必然性，人的受动性决定了激励的必要性。“人直接地是自然存在物。人作为自然存在物，而且作为有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能动的自然存在物，这些力量作为天赋和才能、作为欲望存在于人身上；另一方面，人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物，和动植物一样，是受动的、受制约的和受限制的存在物。”［6］这说明，人兼有自然的、历史的能动性和受动性。马克思主义关于人的解放与发展理论指出：人的解放是激励的根本任务；人的全面发展是激励的终极目标。

激励问题一直以来都是政治学、社会学、心理学和行为学等学科关注的重要课题，通过不同的角度形成了各自比较完整的理论体系。一般来看，可以分为内容型激励、过程型激励和两者相结合的综合型激励。内容型激励主要关注动机。马斯洛的“需要层次理论”是人们最为熟知的内容型激励类型，“需要层次理论”将人的需要从低到高分为生理需要、安全需要、社交需要、尊重和自我实现需要五个阶段，同时将前四个级别称为不足需要，将自我实现称为增长需要。这一理论提出，对这些需要的满足过程就是释放激励效能的过程。美国耶鲁大学行为学家奥尔德弗提出的“人本主义需要理论”（“ERG 理论”）、美国的行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格提出的“双因素理论”和美国社会心理学家戴维·麦克利兰的“成就需要理论”，都是关注激励动机的内容型激励理论。过程型激励顾名思义就是关注激励的方向和渠道。弗罗姆的“期望理论”关注的是人们受到怎样的激励后，会做出相应的行为；亚当斯的“公平理论”认为，激励的发挥，需要在比较中进行，人们关注回报的绝对值，同时也特别关注群体中的公平即回报的相对值。在以上两大理论的基础上，又有学者提出更加全面和细化的综合型激励类型，即将努力、绩效、奖惩和满足需要等变量都综合考虑。这一理论认为发挥激励作用的因素不能单从一个层次考虑，“努力、绩效、报酬、满意和回馈努力”应当是良性的闭合的循环过程。

我国现行的公务员制度的理论预设与西方“经济人”假设存在不同。人民警察职业的特征和角色定位决定了民警的工作动机不可能是仅仅满足自身生存、安全等需要。公安机关任务目标具有多样性、边界多维等特征，同时收益具有外部性特征。因此，假设的“经济人”激励要素无法完全适用，需要引入具有政治抱负、追求政治地位的“政治人”假设与追求公众福利和社会公正最大化的“公共人”假设，并将这些角色激励要素纳入整体设计。

二、公安民警激励机制的构建原则

公安民警群体的异质性是激励作用发挥所要面对的现实问题。民警的异质性包括年龄、职务、专业背景、岗位、地域、职业前景等多个方面。针对不同情况，要设置合理、科学和有效的差异化激励机制，这既能调动每名公安民警的工作积极性和主动性，也是奠定公安机关履行职责使命的重要基础工程。虽然需要差异化激励，为了达到目标并取得良好激励效果，还需要确立激励机制的原则。

（一）以警为本

激励工作是公安人事管理中重要的工作，本质上是做人的工作，要盯着民警做工作，不能见物不见人，脱离了民警，只讲机制，机制就空对空了。以警为本就是要把握和分析民警的现实需求和问题，相信和依靠民警，真正地理解人、尊重人、关心人，维护好民警的正当权益，从而促进公安民警更好地投身于工作中。

（二）公开公平

激励机制的构建需要设定目标和预期并提前公布，同时要满足个人的需求。弗罗姆的“期望理论”和亚当斯的“公平理论”都讲到这个问题，因为每个人都在对自身的贡献和回报进行对比，并在公开的过程中审视是否取得了公平的结果。这种反馈是常态和动态化的，结果一方面影响民警后续工作的积极性和主动性，另一方面也决定着民警是否认可机制并在其中继续积极参与。因此，公开公平是保证激励机制发挥作用的基础条件。

（三）注重时效

激励工作特别强调时效性，古代兵法讲“赏不逾时”就是这个道理。激励不及时不仅不会起到应有的激励效果，可能还会起到相反的效果。心理学研究表明，及时激励有效率可以达到80%，而延迟激励的有效率仅为7%。管理者的延迟时间越长，次数越多，激励效果就会越差，延迟次数超过一定数值，激励效果呈负面效应增长。因此，为了更大限度激发民警的积极性，取得最佳的激励效果，必须注重时效，把握最佳激励时机。

（四）合法合规

公安民警的激励机制是以《公务员法》和相关法律法规、国家政策为依据和前提的，是在法律法规规定的框架下结合公安工作和公安队伍建设实际出台的综合激励措施。因此，激励机制必须合法合规，不能超脱于法律法规，不能以激励为名违反法律法规制定“土政策”和“土规定”，或是擅自抬高和降低激励工作的标准和要求。一些“土政策”“土规定”可能在某段时间在某些人身上明显发挥“激励”效果，但从事业长远发展和公安队伍建设整体来看，实则削弱和损害了激励的作用。

（五）便于操作

机制设置需要有效实施，有科学化的理念设计而缺少便于操作的实施步骤，就是与现实脱节的“纸上谈兵”。因此，公安民警激励机制的构建要结合激励理论，围绕公安机关和公安民警实际情况，引入科学激励方法，使得激励机制具有可操作性和实用性，便于公安机关各级部门和相关人员掌握激励工作相关原则要求，最大限度提升激励效果。

三、公安民警激励机制建设存在的不足

当前，各级公安机关民警激励机制建设整体较好，但在物质与精神激励结合度、薪酬福利待遇、职务晋升、考核激励和职业保障等方面仍存在不足，影响激励机制发挥效果。

（一）物质激励与精神激励配合度不够

公安民警是特殊的公务员群体，是政治人、经济人与社会人的结合体，是经济社会的普通人，同时是有政治抱负、经济利益需求和情感诉求的复杂人。《公务员法》第51 条规定：“奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合、精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。”物质奖励和精神奖励是否与公安民警自身的贡献相匹配，直接影响着公安民警的工作积极性。而现实情况是，公安民警的物质和精神激励配合度不够的情况普遍存在。如：为了扩大激励效果，奖励条目过多且有重复；为提升大家对日常激励工作的重视程度，日常奖励过分注重物质奖励，存在降低奖励标准和条件、忽略精神激励的情况；高层次奖励以精神激励为主，但标准过高难以企及。最终造成一些公安民警不重视日常激励，又因“够不着”高层次奖励而干脆放弃的现象，从而影响广大公安民警的工作效率和质量。

（二）薪酬福利激励有待增强

薪酬福利关系到公安民警的切身利益，也是影响广大公安民警工作积极性的重要因素。公安民警尤其是基层民警加班频率高、风险大、心理负担重，以工作强度和工作时间换算，付出与回报并不相称［7］。在公安机关内部，基层民警工作量更大更辛苦，而职务职级相对不高，即使他们执勤岗位津贴、加班费等基层工作补贴标准略高，其薪酬福利的绝对值与机关民警相比也不占优势。在本部门中，公安民警的薪酬福利绩效考核差别不明显，存在干好干坏一个样、多劳未必多得的情况。在以上情况下，薪酬福利待遇未能很好地发挥激励作用，导致部分民警对职业认同的缺失，造成事业心和使命感弱化。

（三）职务职级晋升激励有待细化

每名公安民警都有职业成就动机，职务晋升能在设定的目标下有计划、有步骤地满足民警内心的成就需要，因为晋升职务不仅是努力工作的回报，更能综合反映民警政治素质、社会地位、工作能力等。《公务员法》推行职务职级并行制度，公安机关进行了综合管理类、执法勤务警员和警务技术警员职级套改。同时，在基层公安机关，将民警全部纳入执法勤务职级序列，提高了高级警长的设置比例，放宽了一级警长到四级警长的设置比例要求。这在很大程度上缓解了公安民警尤其是基层公安民警晋升途径单一、薪酬福利待遇过多依赖职务晋升问题，但并没有从根本上改变职务职级晋升机会分配不均等现象。在实际职务职级晋升中，公安机关机构规模大、领导干部职数有限、民警人数较多，相较于其他平行机关部门，晋升“金字塔”的层级差别更加突出，“僧多粥少”的矛盾更为尖锐。在一些基层公安机关，这样的矛盾更为突出。由于缺少晋升机会，进而影响部分公安民警的工作热情和积极性。

（四）考核激励实施不够科学

公安民警考核的根本依据是《公务员法》关于考核的相关内容，主要划分为德、能、勤、绩、廉五个方面。由于我国地域广阔、差异较大，公安业务涉及范围广，岗位划分细致，岗位分工也相对复杂，加之民警个人情况不尽相同，在进行考核指标细化和量化设计时很难做到统一标准，存在很多结合具体实际的自由裁量范围。然而，部分领导机关并未意识到这项工作的重要性，存在“上下一般粗”的考核要求。而在自由裁量范围内，又不能充分考虑本单位本部门的自身特点，致使考核内容、方法单一。有的考核评价偏重年度考核，忽视平时考核，存在评价结果优秀档次“轮流坐庄”和“按需分配”现象，对于极少数考核结果不达标的民警往往没有处罚，责任承担机制没有落实。最终导致考核结果与民警工作实绩不匹配，除个别极突出的民警外，大多数民警干多干少、干好干坏很难体现出来，这极易影响公安民警的工作态度和积极性。

四、促进公安民警激励机制作用发挥对策

公安民警激励机制是静态的，由一系列制度规范构成；又是动态的，是民警在相关制度激励下自愿积极实现工作目标的过程。笔者认为，在促进公安民警激励机制作用发挥过程中需要从以下几方面入手：

（一）构建精神层面激励机制

精神层面激励是通过对公安民警进行教育和文化熏陶等，建构民警的精神、理想和信仰体系，培养民警形成忠诚于党、心怀人民、昂扬向上的精神状态。一是增强民警理想信念体系建设。要将马克思主义信仰、共产主义远大理想、中国特色社会主义共同理想教育融入民警的培养、选拔、管理和使用全过程，促使民警将学习理论、构建信仰作为一种精神追求，坚定入警初心和从警使命，以内动力激励从警斗志。二是加强公安文化建设。公安文化建设能够激发民警在新征程上不懈奋斗，是培育民警政治过硬、思想纯洁、道德高尚的重要动力，要从各地地域文化入手，尊重民警喜好，积极改善公安文化环境，以文育警、以文化人。三是加强对民警的人文关怀。注重民警在精神层面渴望得到尊重、认可和赞许的心理需求，组织谈心谈话活动。深入开展综合分析研判，疏解问题、化解矛盾和活动困难，定期、不定期开展谈心谈话活动，随时了解和帮助民警解决工作、家庭和生活等方面问题，真正摸清民警思想状况，加强心理服务和情感沟通，激发他们以良好的状态投入到工作学习中，提升民警对事业的自豪感和成就感、对工作的幸福感和满足感，从而增强民警对事业、集体的认同感和归属感。

（二）构建环境层面激励机制

环境层面激励，主要是运用绩效考核、群众参与和科技支撑等手段，营造管理、监督、约束和激励并重的氛围。一是强化绩效考核。进一步健全民警绩效考核制度，科学提升量化管理、评价技术，尝试引入“第三方评价”机制，发挥组织、领导干部、战友同事和服务对象的综合评价作用，科学准确评价民警的个人素质、工作作风和工作绩效。大力推进警务工作效能建设，严格落实工作和各类案件首问负责、限时办结、责任追究等制度，促使民警时时有目标、人人有责任、事事有标准，实现工作进程和质量全程监控。二是强化群众参与。全面推进警务公开，使每位民警的职责和公务活动信息全方位公开。开展政风、行风满意度调查等群众评价活动，拓宽舆论监督、社会组织监督和群众监督渠道，畅通信访举报和民意表达途径，建立群众参与的监督机制，对正面模范加强宣传，对反面典型坚决查处，激发民警服务人民、干事创业的热情。三是强化科技支撑。运用现代信息技术综合分析研判民警的工作状态和办事效率，正确使用网络监督，发挥网上便携、开放、低成本、广参与和强互动优势，对民警形成舆论与监督合力。

（三）构建需求层面激励机制

对于需求层面激励，顺应民警正当的精神和物质需求，采取有力措施加以满足和促进。需求激励机制要从选任、评比表彰、物质待遇保障等方面进行构建。一是在选任工作上增强公平性和竞争性。拓展“上”的空间，坚持以事察人，知事识人，坚持事业为上、以事择人，打破隐性台阶、破除论资排辈，使真心谋事、用心干事的优秀民警脱颖而出，以正确的用人导向引领干事创业。畅通“下”的渠道，健全各级领导干部正常更替、轮岗、交流和考核退出机制，推进年限制、辞职制、问责制的实施，做到各级干部“能上”，更要做到“能下”，使不适应担任现职的领导干部调整工作常态化、制度化。二是在考核评比表彰工作上注重科学性和严肃性。健全公安机关考核评比奖励机制，健全制度设计，统筹评比奖项，细化考核规则，合理分配指标，常态化奖励在开展重大斗争、处置突发事件、承担重大专项工作中作出显著成绩和突出贡献的民警，形成锐意进取、比学赶超的氛围，提升公安民警工作积极性。三是强化民警的物质待遇保障。协调当地党政机关，建立干部绩效结果与职级待遇挂钩、公安民警工资收入与社会发展水平和物价水平挂钩的薪酬制度，进一步细化各级各类公安机关内设岗位的岗位津贴等，提升基层一线民警基层职务津贴、加班费标准，对其实施工资福利倾斜［8］。

（四）构建监督层面激励机制

监督层面激励，就是问责、惩戒。公安民警执法执勤过程是公权力运行的过程，民警是公权力的授权行为人。“一个负责任的政权理应积极履行人民的授权职责，并向授权者解释为什么这样做、其理由和根据何在。当出现差错或失误时，应该自觉承担法律、道义、政治、行政上的责任，要根据失误的影响和后果来选择正确的责任承担形式。”［9］公安民警在行使公权力过程中必须正确履行职责，否则就会被追责和问责。问责是引导和推动公安民警规范行使公权力的重要制度设计。公安机关要根据本部门实际，细化和规范民警问责的事由、程序、方法等情况，建立起判断准确、反应迅速、措施刚性的问责激励机制，建立不同岗位的失责追究制度。同时，切实发挥好负向激励的惩戒警示作用，对精神懈怠和工作庸散懒等造成严重后果的坚决追责问责。

（五）构建容错层面激励机制

2019 年正式实施的《公安机关维护民警执法权威工作规定》建立民警执法容错纠错机制，给予民警大力支持。从严治警必然要求公安民警明法守法，严格文明公正执法。只有严格执法，对违法行为依法严格处理，才能建立执法司法公信力［10］。同时，在公安事业改革发展过程中，公安民警在某些阶段或特定背景下，由于对未来趋势判断失误、信息掌握不全面不及时、临机决断把握不准、所需资源不匹配等原因，难免出现一些差错，需要建立容错激励机制为公安民警松绑解压。首先，要划清容错与问责之间的范围边界，区分好“无意过失”和“主观故意”； 其次，研判公安民警的某一行为是否属于容错范畴，将科学合理的容错激励程序设置作为重要条件，解决“容什么错”和“怎么容错”两个关键问题；再次，确保容错激励机制执行上下融通，只有上下级组织对容错政策及其处置结果保持一致意见，才能更好地释放激励效能，否则就会陷入“地方粮票”或者“空转”两个极端；最后，各级组织和“一把手”要果敢担当，对于很多具体的特殊情况，组织和“一把手”的态度至关重要，只有他们勇于担责，主动推动机制运行，容错激励制度才能真正发挥影响。在防止问责泛化的同时，严肃查处诬告陷害行为，为广大公安民警担当作为卸下包袱，形成“上级为下级担当、组织为个人担当、干部为事业担当”的良性循环。