德国土耳其裔政策与国家安全的耦合发展及启示

王子立，阎 旭

中国人民警察大学（广州） 移民管理学院，广东 广州 510663

土耳其裔（下文简称“土裔”①本文对“土裔”的定义是有土耳其背景的德国常住人口，包括在德土耳其人、归化的土耳其人及其后代。）被认为是居住在德国的最强大和最大的外来移民族群，在德国现约有320万土耳其移民背景的常住人口［1］。除“数量之最”外，与其他族群相比，因以穆斯林社区为单位的宗教化身份认同与文化价值纽带维系等多重原因，土裔融合程度最低，人口比重大及社会生活方式独特使土裔在德国外来移民族群政策探究过程中十分具有典型性［2］。土裔不只是德国最大的外来移民族群，也是德国最具代表性的穆斯林群体，呈现出与德国主体民族（德意志人）距离最大、母国持续性干预最强等特点，其在德国面临的困境纵然不具普遍性，却十分具有代表性。本文通过评估不同历史时期德国土裔政策对国家安全（经济、文化、社会、政治）的主要影响，分析不同历史时期土裔政策与国家安全的耦合发展关系，作为参考框架对我国移民政策完善提出建议。

一、研究框架：移民与国家安全的耦合

（一）国际移民的政治分析框架

许多关于国际移民迁徙的当代文献都集中于研究全球经济条件作为人口流动的关键决定因素。新古典经济学移民理论（Neoclassical Economics）［3］、新经济学移民理论（the New Economics of Migration）［4］、双重劳动力市场理论（Dual Labor Market）［5］等经济学视角的国际移民迁徙理论在很大程度上解释了大量的国际人口流动。但梅伦·魏纳（Myron Weiner）指出，上述研究忽略了两个关键的政治因素。首先，国际移民迁徙往往受到政府或政治力量的推动、鼓励或阻止，而这些原因可能与经济因素无关。其次，即使经济因素促使人们离开一个国家，来源国政府会决定是否允许本国公民离开，目的地国政府也会决定是否允许移民进入，他们的决定往往基于非经济角度的考虑。因此，构建国际移民跨国流动分析框架必须考虑政治方面的决定因素和限制因素［6］。当然，研究政治因素对国际移民迁徙的影响，是通过关注一国移民领域的政治行为作为政治背景，以补充经济因素对国际移民迁徙影响的研究，而不是取而代之。梅伦·魏纳认为一国移民政策制定的政治决定因素和限制因素主要包括国内稳定和国际安全两个方面，二者综合起来即为国家安全因素。

（二）国家安全的基本组成

国家安全是国家生存和发展的基础，指的是国家利益、特别是重大国家利益免受威胁或危害的状态［7］。随着时代的发展，国家安全的内涵不断丰富，其构成也随之拓展。目前，学术界和政府部门取得的比较一致的共识是，国家安全的概念既包括传统的政治安全和军事安全，也包括非传统的、非军事领域的经济安全、社会安全、科技安全和资源环境安全等［8］。真正的国家安全不仅指没有军事威胁，而且涉及国家及其民众关于政治、经济和社会福祉的各种风险［9］。当今全球化进程为国家增加了新的安全职能，其保障领土和政治独立的传统安全职能被扩展到确保经济独立、文化特性和社会稳定职能上来。

（三）移民与国家安全的耦合

移民与国家安全的关系十分复杂：一方面，移民是经济、政治与社会不安全的结果；另一方面，移民又是一种引发不安全的因素［10］。梅伦·魏纳将移民对其来源国、目的地国引发的安全问题归结为五类：一是移民被视为来源国和目的地国之间关系的威胁，或者至少是一个棘手的问题；二是移民被视为对目的地国政权的政治威胁或安全威胁；三是移民被视为文化威胁；四是移民在目的地国社会引发社会和经济问题；五是目的地国利用移民作为威胁移民来源国的工具［6］。移民问题衍生出经济发展需求、社会治安、恐怖主义、右翼势力抬头等问题，移民在促进目的地国经济发展的同时，也衍生出社会安全和文化安全威胁，甚至升级为政治安全威胁。在移民被视为目的地国的政治风险或文化威胁，在目的地国造成社会和经济压力情况下，移民对国家安全带来多维度影响。移民对国家安全的影响主要包括：失业、非正规经济兴起、福利国家危机和城市环境恶化引发的经济影响；主权侵蚀、边境失控以及内外安全秩序受冲击的社会影响；威胁目的地国社会的民族特性和文化统一性的文化影响；由于反移民、种族主义和仇外言论而产生的政治影响［11］。由此可见，移民对国家安全的影响涉及面非常广泛，包括政治、经济、文化、社会等各个方面。

第一，在政治安全方面，政府要充分履行对国家生存的维持功能，最基本的条件就是要建立一种稳定的政治秩序。如果移民给目的地国社会带来纷争和动荡，不仅扰乱社会的生产生活秩序，而且会严重消耗社会内部力量，弱化防范外部势力侵犯和参与国际竞争的能力，从而影响到目的地国政治秩序的稳定。第二，在经济安全方面，如果一个国家的经济基础遭到破坏，国家安全的物质基础也就失去了保障，因此经济安全是保障国家安全的重要物质基础［12］。如果移民使目的地国的经济体系造成紊乱，不能保证经济健康发展，国家的经济基础就会日益薄弱，国家的力量源泉随之逐渐枯竭，国家安全也就无法保障。第三，在文化安全方面，移民对于文化安全的影响主要集中在对国家身份的认同层面。所谓的国家身份，简单说就是基于国际社会承认至上的国家形象与特征的自我设定［13］。国家身份涉及一个国家区别于其他国家的根本性特征，是国家的个体成员对本国文化和身份集体认同的重要基础和前提。一般来讲，在国家身份中，最具有代表性的是语言和文化这两个标志性特征。如果移民没有融入当地社区，特别是如果他们来自完全不同的文化环境，那么宗教和种族冲突的潜在风险往往会更高，这需要移民在社区作出新的融合努力［14］。第四，在社会安全方面，社会秩序的稳定性是社会安全的主要价值内涵，是从社会层面界定国家安全利益的重要标准，也是确保国家安全核心价值不受侵犯的重要前提和保障［12］。防止移民边缘化、被歧视、社区隔离和社会混乱，对于确保社会稳定至关重要。

二、阶段勾勒：德国土裔政策演进的时代背景与移民原因

（一）客工移民时期（1961-1973 年）：客工来到德国并发展壮大

由于第二次世界大战后重建及“马歇尔计划”的实施，德国经济快速增长，导致劳动力市场需求旺盛，而二战导致大量适龄劳动力死亡，本土劳动力难以满足需求。为保持经济稳定增长，德国政府与欧洲和非欧洲国家签署了一系列国际协议以方便招聘外国劳务移民来德国务工弥补其劳动力短缺。这些依据协议从外国招聘来的劳工被称为客籍劳工，简称客工。1961 年，德国与土耳其签订第一份招聘协议，土耳其劳工虽然到达德国时间晚，但逐渐发展成为客工中的最大群体。由于20 世纪70 年代初的石油危机和经济衰退，1973年11月23日德国政府对客工实施招聘禁令，标志着德国招聘外籍劳工时代正式结束。

（二）家庭团聚和庇护移民时期（1973-2000年）：以家庭团聚和庇护移民为主

客工招聘停止后，大多数土耳其劳工不仅自己留在德国定居，还从国内带来数量庞大的家属。1974 年起，德国政府向客工家属开放了家庭团聚签证，上百万土耳其家属来到德国定居并在此生儿育女，德国的土耳其人总数在移民带来的机械增长外，也出现生育带来的自然增长。除家庭团聚外，20 世纪80 年代土耳其国内政治局势的动荡导致很多土耳其人到德国寻求庇护，这股难民潮一直延续到20世纪90年代。

（三）双向移民时期（2000 年至今）：向土耳其反向移民渐增

与前两个时期土耳其向德国的单向移民不同，这一时期的移民模式凸显双向移民的特征。直到20世纪90 年代，土耳其与德国之间的移民主要是从土耳其到德国的单向移民，最初是客工移民，后来是家庭团聚移民和庇护移民①1980年军事政变后，在20世纪90年代土耳其政府与库尔德工人党之间的冲突中，以及2016年7月15日土耳其未遂政变后，导致很多土耳其人到德国寻求庇护。。但从2005 年开始，移民方向发生变化，越来越多的土裔年轻人被吸引回土耳其。因此，自2005 年以来，从土耳其到德国的移民数量大幅放缓，相反，从德国到土耳其的移民人数保持相对稳定增长。从2015 年起，由于政治、经济等原因，移民方向再次出现逆转，移民到德国人数又开始多于移民到土耳其人数，并持续至今。

三、影响评估：德国土裔对德国国家安全的影响

（一）客工移民时期：经济安全正影响为主导

1. 经济安全正影响为主导

一是填补劳动力短缺。1961年第一份德土招聘协议签署，大规模土耳其客工的持续到来使德国劳动力短缺状况大为缓解。二是降低企业用工和培训成本。大规模外籍劳工进入劳动力市场，成功平抑了劳动力成本的上升趋势，使得雇主拥有更雄厚的资金去扩大生产，进一步促进经济发展。三是促进德国人的职位上升和养老保险金的充盈。由于有足够的客工填补低技能岗位的劳动力需求，在1960 年至1970 年间，有大约230 万德国人成功地由蓝领职位晋升到白领职位，这主要得益于客工就业产生的“电梯效应”［15］。同时，客工的高储蓄率有助于对抗通货膨胀，并有力地保障了德国养老保险金的充盈。

2. 政治安全为次要正影响

德国政府之所以如此积极地招聘土裔客工，并不仅仅是因为保障经济安全，维护政治安全也是这一时期土裔政策的重要影响因素。当时的土耳其不但是德国的重要贸易伙伴，并且作为北约成员国，位于冷战时期东西方两大阵营交锋前沿地带，是东南欧具有重要地缘战略意义的国家。通过实施客工招聘计划促进土耳其经济发展，有利于增进其国内政治稳定性，当好冷战对抗的“马前卒”，以实现北约的地缘战略利益。

3. 双向经济安全加深正影响

客工计划实施带来双赢局面，德、土双方国家经济安全都从中受益。对德国来说，通过大规模地从土耳其招聘劳工来弥补劳动力短缺，从而确保德国的长期经济福利。1961年签订德土招聘协议的倡议其实来自土耳其。那时的土耳其还是一个农业国，工业不发达、失业率高、人口增长迅速、国内政局混乱，使该国陷入长期的政治和经济动荡。在这样的背景下，前往德国务工对于社会中下阶层的土耳其人是极具吸引力的选择。除减轻本国劳动力市场压力外，土耳其政府还希望通过输出劳工获得急需的外汇收入。

（二）家庭团聚和庇护移民时期：整体上负影响逐渐超过正影响

1. 对土裔的排外和歧视的意识及行动兴起，破坏社会秩序稳定

以穆斯林为主的土耳其人既不像同样来自基督教文化圈的欧洲劳工那样容易融入德国社会，也不像北非劳工那样因为人数较少难以结成社群，他们形成了相对独立和较为封闭的土耳其人小社会。如果移民流入导致目的地国人口增加，减少目的地国人均经济和自然资源的分配份额，加剧资源分配的竞争，那么在目的地国占主体的本国国民就会通过肤色、语言、穿着及行为方式等物理性差异对移民群体进行消极的种族化界定，这种社会关系的种族化倾向更容易演化为普遍的社会排外和歧视［16］。德国人日渐兴起的排外和歧视促使土裔群体更加强化自身的身份认同和文化特性，以对抗排外和歧视，从而反过来进一步激化德国人对土裔的排外和歧视。日益增长的排外和歧视，经常会转化为纯粹的暴力行为，部分右翼极端分子时常对土裔实施暴力袭击，严重危害德国的社会秩序稳定。

2. 土裔普遍开始家庭生活，加重社会福利体系负担

家庭团聚使得大规模的土耳其妇女和儿童移民到德国，并逐渐定居。土裔移民的主要社会需求亦随之发生变化，之前客工主要时间在企业里工作和聚居，对社会福利需求较少却贡献较多，在客工时期为德国养老保险金的充盈作出巨大贡献。这一时期，随着大量土耳其妇女和儿童的到来，以及高生育率导致大量土裔移民二代的出生，儿童保育、学校教育和医疗保健的社会福利需求变得更加突出。同时，绝大多数土裔劳工都在低薪岗位就业，收入不高，甚至很多土裔劳工因为招聘禁令失去工作，此时享受社会福利的土裔超过了为社会福利作贡献的土裔，给德国福利体系带来的负担越来越重，危及德国经济安全。

（三）双向移民时期：政治负影响为主导

1. 德国土裔与土耳其关系紧密，影响德国政治安全

当移民中具有选举权的人口达到一定规模，并具有较强的政治化程度时，移民作为一个群体就可以根据本群体的利益和意志在不同政党间进行选择，就会对目的地国政治产生一定影响［17］。德国土裔是德国最大的少数族群，也是世界上第二大土耳其人族群。无论是在德国还是在土耳其，他们手中的选票都相当有影响力，是两国各党派积极争取的“票仓”。2018 年土耳其总统大选时，在土耳其以外的300 万海外注册选民中，居住在德国的土耳其公民是最大的海外群体——占总选民的5%，并且他们把近三分之二的选票投给了埃尔多安，这超过他在土耳其的平均支持率［18］。可见，埃尔多安及土耳其政府在德国土裔中的影响很大。德国不得不接受这样一个事实，即生活在德国的300 多万土裔在经济和社会层面忠于德国，但在政治和意识形态层面忠于埃尔多安［19］。在2021 年的德国联邦议会选举中，联盟党候选人拉舍特特意去争取德国土裔的选票，部分原因是埃尔多安对他的支持。虽然最终拉舍特因为自身原因落败大选，但足以认为埃尔多安凭借其在德国土裔中举足轻重的影响力以及土裔手中的大量选票，对德国的大选以及政局走向有影响力并且已经开始施加影响力，此举无疑会破坏德国政治力量的结构和平衡，干扰德国内政和外交决策的独立和自主，对德国政治安全造成破坏。

2. 土裔入籍率低，身份认同模糊，对德国忠诚分裂

自2000 年以来，在土裔移民背景的总人口中，每年的入籍率一直在下降。德国《国籍法》只允许欧盟公民保留双重国籍，非德国出生、成长的土裔移民只有在退出土耳其国籍后才能申请加入德国国籍，这是很多土裔不入籍的一个关键原因。很多土裔在德国本来就长期遭受歧视和排斥，并没有从内心认为自己是德国人，于是一直保留着对母国土耳其的认同与密切联系，既然不能做真正的德国人，那就更不能轻易放弃自己的土耳其身份。提供入籍途径被视为鼓励移民融入社会的一种方式，土裔入籍率和入籍积极性持续走低，导致他们对德国的认同和忠诚度分裂，影响德国的政治稳定。

3. 土裔移民的土耳其及伊斯兰文化扩张性明显，对德国文化安全形成威胁

移民流入造成的对目的地国语言、文化、宗教信仰、价值观念等的冲击，将使目的地国原有国家身份特征发生一定程度的变化，而这种变化不仅有可能削弱目的地国型塑国家身份、强化本国认同的能力，而且也可能导致目的地国身份特征失去重要的界定标志［12］。德国土裔与德国其他外国人群体相比，其与母国的联系尤为密切，土裔融合差固然有德国政府融合工作欠缺的外因，但是多数土裔希望保持自己的土耳其文化身份才是内因。一方面土裔确实丰富了德国文化的多样性，但另一方面土裔对德国的文化统一性形成了威胁甚至造成破坏。

四、反向发展：国家安全与德国土裔政策的耦合

回溯德国土裔政策与国家安全的耦合发展历程，发现德国土裔政策对国家安全的主要影响从正影响转变为负影响，负影响由少变多，呈消极发展趋势。土裔政策虽然整体上呈现保守倾向，但从无到有，基本呈现积极发展趋势。因此，可以认为德国土裔政策与国家安全的耦合发展呈反向发展关系，国家安全影响越消极，土裔政策则越积极。一方面，说明土裔政策调整围绕国家安全这一核心利益指向；另一方面，也说明德国土裔政策具有滞后性，缺乏前瞻性的整体规划和政策准备。

（一）客工移民时期：经济安全正影响为国家安全主导态势，土裔政策初创

客工招聘之前，土裔在德国只呈零星分布，人口规模很小，直到1961 年第一份德土招聘协议签订，第一波大规模的土耳其劳工到来，才开启土裔在德国大规模生存发展的篇章。无论1961 年第一份招聘协议签订，还是1973 年招聘终止，这一时期土耳其人的大规模到来和停止输出，均是保障德国经济安全的需要。

可以据此认为，客工的到来、停止招聘和离去虽然受德国的政治、文化、社会等领域国家安全因素的一定影响，但起决定性作用的依然是劳动力需求因素。德国政府认为劳动力市场会自动调节客工需求，当劳动力需求减缓时，客工就会自愿返回本国，因此德国政府并未对客工长期居留或社会融合作政策或法律准备，对他们的管理依据1938 年《外国人警察条例》。1964 年在德客工超过100 万人，面对越来越多甚至是当时欧洲最多的外国人群体，德国政府再也不能无视，于1965 年制定《外国人法》取代《外国人警察条例》。虽然法律规定客工能以暂时延签的方式继续居留德国，但无论是《外国人法》还是德国当时的土裔政策，对于土裔客工并没有居留和融合的整体概念和规划，仅有的少量关于居留和融合的内容也是为了配合并从属于劳动力市场政策目标。总而言之，客工招聘时期的德国土裔政策主要是劳动力市场政策，是针对短暂停留的“客人”，而不是针对长久居留的“移民”。土裔政策制定主体主要是企业和雇主，政府机构也只是配合企业管理外籍劳工。

（二）家庭团聚和庇护移民时期：国家安全负影响逐渐超过正影响，土裔政策缓慢建构

这一时期大量土耳其客工家属团聚移民、庇护移民的到来，给德国社会及经济安全带来一系列负影响，包括政治动荡、移民融合问题以及德国民众的排外和歧视。部分德国民众开始认为土耳其移民是他们工资下降的原因，并认为土耳其移民抢占了他们应有的工作机会［20］。德国民众越来越担心土耳其移民人数的增加会导致新的社会和经济问题，相对于将土裔群体视为劳动力市场的重要组成部分，更多政客和公众舆论对土裔人数增加所可能带来的国家安全问题表示担忧［21］。针对这些社会问题，虽然当时德国政府已经默认外国人在德国的长期存在，认为需要认真考虑“客人”变成“移民”后的移民政策转型，并在20世纪70年代末开始针对土裔为代表的移民群体制定正式的移民融合政策，但土裔政策整体上依然是限制性和排斥性的，并在后续发展中持续受到保守倾向的影响。这一时期土裔政策的决定性因素不再是客工时期的经济因素，而是“假设大多数土耳其移民因为伊斯兰教的宗教信仰而无法融入基督教文化主导的德国”［22］。直到20 世纪末，德国的土裔政策非但没有从“外国人”政策向“移民”政策成功转型，反而继续把土裔当作非本国国民的外国人看待，土裔政策愈发倾向让土裔在返回土耳其和被德国同化之间作出明确选择。

（三）双向移民时期：政治安全负影响为国家安全主导态势，土裔政策渐趋积极

与客工移民时期、家庭团聚和庇护移民时期相比，2000年后，土裔对德国国家安全的负影响明显大于正影响，并且是全方位的负影响。在经济安全方面，2000年至今是德国移民政策开放阶段，开放移民的对象主要是技术移民，移民政策导向是积极从国外引进人才。现实状况却是在德国受过良好教育、能讲德语、熟悉德国文化的土裔人才外流到土耳其，不失为对德国人才安全的严重冲击。在社会安全方面，自20世纪80年代以来部分德国人对土裔的排外和歧视一直延续，受因“9·11”事件和欧洲发生的多起严重暴恐事件导致欧洲社会产生的“伊斯兰恐惧症”影响，加之2015 年“欧洲难民危机”中大规模中东难民对德国社会的冲击，部分德国人将土裔看作穆斯林的代表，排外情绪与行为更加剧烈，对社会秩序的冲击更加严重。结合前述土裔对政治安全、文化安全的影响，从对国家安全全面负影响的结果来看，可以认为这一时期的土裔政策无论是制定的内容还是执行的效果均有失当之处。

回溯这一时期的土裔政策，无论是政策导向还是配套法律制度，对比前面两个时期都已经明显呈现出开放和融合趋势，是在正视土裔作为德国重要族群基础上全面推行融合政策。1998 年，大选上台的“红绿联盟”（社民党与绿党联盟）政府宣布德国为移民国，德国移民政策开始由保守转向开放，土裔政策则由非公民的外国人政策向长久居留的移民政策转变。随后，1999 年对《国籍法》进行修订开放外国人入籍德国的途径，2004 年制定《移民法》以法律形式首次正式构建移民融合的国家框架，后续又出台、修改有关移民、庇护、融合的一系列法律法规配合移民政策开放化的大方向。那么，为何还是出现土裔入籍率低、在德国归属感差等消极现象呢？“正是德国主流社会中隐含的民族歧视与排斥，让许多土裔选择拥抱母国的保守主义，以及极端宗教团体的理念，导致如此恶性循环的冲突与矛盾。”［23］德国这一时期的移民政策依然以劳动力需求为导向，移民政策的开放措施主要针对高技术移民，其余移民依然以身份、文化予以分类，且被视为经济发展和社会福利的负担。德国国内部分政客大肆宣扬排外情绪和民族主义，国外埃尔多安向德国土裔呼吁爱国主义和民族主义，移民政策受层层影响传导到基层民众，外化为对社会安全的冲击。土裔是德国外来移民的代表，同样土裔政策一直以来都是德国移民政策的代表，随着土裔对国家安全影响的变化及社会形势的变迁，未来已不能用移民政策代替土裔政策。总体而言，土裔在德国未来将变得更加重要，尤其是随着入籍人数和选票数量的增加，土裔应被视为德国公民的“少数民族”，而不再是长久居留的“移民”，土裔政策的下一步重点工作应是加强土裔与德国的联系，在“少数民族”公民认同前提下加强他们对德国的国家和身份认同，深度、平等地进行融合从而避免他们与德国主流社会的分离。移民在本地社会的融合始于结构性融合，经过文化融合和社交融合，最后实现身份融合［24］。因此，土裔政策定位应由“移民”转向“少数民族”，土裔政策导向应由“经济和社会融合”转向“身份和文化融合”。

总体来看，德国政府的土裔政策主要有两个逻辑：一是经济和人口发展的逻辑，它要求德国吸引具有良好教育经历和合格技能的土裔，以促进经济发展，并间接解决德国生育率下降和人口老化的人口发展问题。二是政治和身份认同驱动的逻辑，它要求德国确保土裔真正融入德国社会，入籍成为德国公民，并在政治上效忠德国。关于第一个逻辑，德国无论是早期的客工移民政策，还是现在的技术移民政策，始终都围绕劳动力市场需求，变化的是由低技能劳工需求进化到现在的高技能人才需求，不变的是移民政策始终根据劳动力需求政策进行调整。虽然劳动力市场政策对土裔政策的影响日渐衰减，但经济安全一直是德国移民政策和土裔政策的主流价值取向。正是因为德国土裔政策对于经济安全的过度考量，才导致在土裔来德的经济福利效用逐渐减退后，经济安全的正影响逐渐不能压制国家安全其他领域的负影响，主要影响逐渐由正影响发展为负影响，并且发展至今对国家安全冲击最严重的就是政治安全。关于第二个逻辑，对于来自土耳其这个有着悠久历史、文化传统而且在中东地区影响力日益增强的国家的移民来说，身份认同的矛盾相当突出，存在着政治和身份认同混乱。虽然这两种逻辑并不矛盾，但有轻重缓急之分，出于国家安全的基本需要，德国政府现阶段土裔政策应优先考虑第二个逻辑。

五、宏观启示：对我国移民政策构建与完善的思考

从制定理念、政策导向、政策演变、实施效果等方面进行整体评估，可以认为德国模糊、混乱、滞后的土裔政策是失败的，直接导致土裔在德国融合状况较差进而对德国的国家安全造成多维度影响。基于此，本文主要着眼于吸取德国土裔政策失败的教训，立足于保障国家安全，为我国移民政策的构建与完善提出相应的宏观性政策启示：

（一）前瞻准备：吸取德国土裔政策滞后教训，前瞻性地做好我国移民政策整体设计

客工时期土裔大规模到来时，德国政府将土裔当作临时务工后即返回土耳其的“客人”，完全没有作土裔后续长期居留的预案和准备，只看到亟需土裔补充劳动力的眼前需求。后续到了家庭团聚时期，随着土裔在德国大规模生活引发社会问题，德国才开始制定整体规划欠缺的土裔政策。缓慢而欠缺实效地开展融合工作，错过了早期政策制定的最佳时机，后续又不抓紧补救，导致土裔在德国社会的生存发展问题日积月累，积重难返，直到如今全面性地对国家安全造成负影响。我国现在还属于移民输出国家，外国移民总体数量在总人口中占比较低，但随着经济持续发展与对外交往加深，来华移民逐年增加的大趋势已不可逆转。相信在不远的将来，外国移民在华也会形成一定规模，甚至会出现像德国土裔这样的单一外国移民大规模族群。我国不是一个传统移民国家，与传统移民国家相比，在移民文化、移民经济、移民政策和移民管理法规制度等方面存在着不对称性［25］。我国一定要吸取德国教训，利用近几年在华移民锐减的战略空窗期提前做好移民政策准备工作。建立整体规划并稳健构建移民政策体系，政策设计要有一定的前瞻性和预测性，乃至适度的超前性，要为未来的移民形势发展留下充足的政策回旋空间，充分储备政策工具和政策预案以应对将来移民形势发展的各种可能性。

（二）核心考量：吸取德国土裔对德国国家安全负影响逐步加深的教训，将国家安全作为制定我国移民政策的核心考量因素

纵观德国土裔政策的发展变迁，经济安全正影响、社会安全负影响、政治安全与文化安全负影响先后成为不同时期土裔政策对国家安全影响的主题。经济安全是土裔政策形成的首要原因，但是到了双向移民时期，随着德国主流社会长期对土裔的排斥和歧视，再加上土耳其的政治召唤和穆斯林在欧洲生存环境持续恶化的外部环境影响，土裔政策对政治安全的负影响成为主流。可见，国家安全因素应是德国土裔政策制定和调整的核心考量因素。国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定①参见：中国共产党第二十次全国代表大会报告。。吸取德国土裔政策对国家安全负影响逐步加深的教训，维护国家安全，应是我国制定移民政策的逻辑起点和核心考量因素。我国移民政策设计必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，坚决避免移民政策对国家安全造成负影响。

（三）根本要求：吸取德国土裔政策优先考虑经济安全的教训，将政治安全作为制定我国移民政策的根本要求

德国土裔政策过于注重经济安全考量，忽略政治安全考量的教训，验证了本文的分析框架假设，即主流研究认为经济因素是国际移民流动的关键决定因素，但构建国际移民跨国流动分析框架必须考虑国际移民迁徙的政治决定和限制因素。因此，我国的移民政策设计不能只考虑经济安全需求，需要将政治安全作为移民政策设计的根本要求。政治安全是最为基本和最高层次的移民政策价值目标，经济安全等其他国家安全价值必须在政治安全的价值指引下展开叙述。由于国内现阶段外国移民数量较少和本国劳动力相对充足，我国近年来移民政策设计导向主要围绕技术移民，现阶段的移民需求也是高技能和有专长的外籍人才，与德国一样，同样是以劳动力需求作为移民政策的调节导向。但是，引进技术移民与保障政治安全并不矛盾，在引进外籍人才并促使其长期留在中国贡献才智的同时，引进前要做好背景审查、风险评估，引进后要做好情报、排查、预警等社会面的基础预防工作，谨防境外势力或移民来源国利用在华移民对我国政治安全造成威胁。

（四）移民融合：吸取德国土裔融合失败的教训，树立开放、包容、务实、灵活的移民融合理念

不只是德国，很多移民接收国的历史表明，移民完全融入东道国社会有可能实现，但通常是不现实的。移民融合有多种模式，包括多元文化主义、熔炉主义、同化主义等多种模式。成功的移民融合应该包括社会、经济等多领域的融合，如果将融合目标单一定位为不同文化质量的争论，那么融合就不可能真正实现。吸取德国土裔融合失败的教训，应以构建人类命运共同体为移民融合决策出发点，树立开放、包容、务实、灵活的移民融合理念。推动构建人类命运共同体，不是以一种文明代替另一种文明，而是不同意识形态、不同历史文化的利益共生和权利共享，形成共建美好世界的最大公约数。万物并育而不相害，道并行而不相悖。在允许外来文化融入中华文化的同时，也应给予外来文化生存空间［26］。融合不代表同化，更不是要求移民放弃本国文化，而是要实现外国文化与中国文化的和合共生。因此，我国移民融合政策应树立开放、包容、务实、灵活的理念，着力保障移民享有个人生存、发展的机会，在保障国家安全的前提下，容许移民保留原有的文化、宗教和种族身份。