云南省土地违法的变化特征及其影响因素研究

申曦，郭丽琴，王恒玉，韩碧莹

摘  要：维护自然资源保护和开发利用秩序是云南省乃至全国当前自然资源领域的重中之重，为深入研究土地违法变化规律，以云南省2010—2020年土地卫片执法检查中的违法用地数据，采用土地违法变化分析和线性回归分析方法分析其违法数量和空间变化特征，揭示土地违法的影响因素。结果表明：（1）土地违法总体趋势波动上升。企事业单位、省重点工程以及交通运输用地违法占比较高，村组集体和个人、国家重点项目以及住宅用地等违法呈加速增长态势。（2）昆明市、临沧市、红河州、玉溪市等违法用地位居云南省前列，官渡区、蒙自市、临翔区、文山市、弥勒市和隆阳区等是土地违法的重点地区；保山市、临沧市、峨山县、镇沅县等是土地管理工作的热点地区。（3）土地违法行为影响程度由高到低依次是城镇化水平、经济增长、产业结构；与违法涉及耕地面积的相关程度，在2013年达到峰值；土地违法宗数与经济增长和城镇化水平因素的年均相关程度较高。研究结果以期为云南省乃至全国土地执法工作提供决策参考。

關键词：土地违法；时空变化；影响因素；卫片执法；云南省

中图分类号：F293.2           文献标志码：A             文章编号：1672-5603（2023）03-14-10

Study on the Changing Characteristics and Influencing Factors of Land Violation in Yunnan Province

Shen Xi， Guo Liqin， Wang Hengyu， Han Biying

（Yunnan Provincial Mapping Institute， Kunming Yunan 650034）

Abstract： Maintaining the order of natural resource protection and development is currently a top priority in the field of natural resources in Yunnan Province and even the whole country. In order to conduct in-depth research on the law of illegal land use changes， the illegal land use data from the law enforcement inspection of land satellite photos in Yunnan Province from 2010 to 2020 were used to analyze the illegal quantity and spatial change characteristics using land illegal change analysis and linear regression analysis methods， revealing the influencing factors of land illegal activities. The results indicate that： （1） the overall trend of illegal land use fluctuates and increases. The proportion of illegal activities in enterprises and institutions， provincial key projects， and transportation land is relatively high， and the illegal activities in village groups， collective and individual， national key projects， and residential land are accelerating. （2） Kunming ， Lincang， Honghe prefecture， Yuxi and other illegal uses rank among the top in Yunnan province， and Guandu district， Mengzi city， Linxiang district， Wenshan city， Mile city and Longyang district are key areas of land violations; Baoshan city， Lincang， Eshan county and Zhenyuan county are the hot spots of land management. （3） The degree of impact of illegal land activities is ranked from high to low in terms of urbanization level， economic growth， and industrial structure; The degree of correlation with illegal land use reached its peak in 2013; The annual correlation between the number of illegal land cases and economic growth and urbanization level is relatively high. The research results are expected to provide decision-making references for land law enforcement work in Yunnan Province and even the whole country.

Keywords： illegal land use; temporal and spatial changes; influencing factors; enforcement using satellite photos; Yunnan province

0 引言

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。全国自然资源执法工作自2000年开展以来，制度建设和工作机制得到进一步完善和改进，监测效率和精度也有了很大提高，有力维护了自然资源开发利用和保护秩序。随着中国工业化的快速发展和城镇化进程的加速推进，建设用地需求大规模增加，土地违法行为也大量出现[1]。学者们从不同视角对中国土地违法行为的产生机理进行解释，如地方政府的利益追求[2-5]、经济发展的需求驱动[6-7]、执法不严与违法效仿[8-9]，但这些因素都不是孤立地存在的，而是相互紧密联系的。一些地方政府一味追求经济增长目标，完成政府政绩考核任务，很可能会实施违法用地行为或对企业和个人的违法行为视而不见[10-11]。梁若冰[2]指出土地违法面积与地方人均GDP呈显著正相关。陈志刚等[7]发现随着经济增长速度的加快，各级政府和企事业单位的土地违法面积均显著增加。龙献忠等[12]指出经济增长、城市化、产业结构和土地出让方式都对地方违法行为产生重要影响，其中，城市化率对土地违法案件宗数和土地违法面积的影响都是最高的。龙开胜等[6]指出经济增长、土地财政收入和非农产业比重总体上与土地违法宗数和面积的关系都十分显著。王青等[13]认为欠发达地区内部经济发展差异的扩大对土地违法的影响主要表现在违法案件数上。由此可见，土地违法行为与经济快速增长和城镇快速扩张存在直接的联系。

云南省作为城市化进程中迅速发展的中西部省份之一，虽土地执法力度不断加强，自然资源违法违规势头也不断被打压，但由于政策制度和经济发展等多方面原因，用地需求量仍很大，違法用地现象反弹压力大，违法形势仍然十分严峻，大量土地尤其是耕地资源被浪费（或占用），土地违法行为的管控和治理依然任重道远。为此，本研究选取2010—2020年云南省土地卫片执法检查中的违法用地数据，采用变化分析和相关性分析方法，分析11年来土地违法的数量和空间变化特征，揭示土地违法的影响因素，提出相应的土地执法监管建议，以期为地方土地卫片执法工作的顺利开展提供参考依据，进而有效遏制违法用地，提高土地执法工作效率，强化农地和耕地保护，更有利于土地违法政策和措施的科学制定。

1 研究区概况

云南省地处中国西南边陲，位于97°31′～106°11′E、21°8′～29°15′N，土地总面积39.41万km2。东与贵州、广西为邻，北与四川相连，西北紧依西藏，西与缅甸接壤，南和老挝、越南毗邻，下辖16个地级行政区和129个县级区划。

参考2020年统计年鉴，全省总人口（常住人口）4 721万人。其中，人口居前三位的昆明市、曲靖市、昭通市合计人口占全省总人口的比重为40.92%；居住在城镇的人口2 363万人，占总人口的50.05%，实现地区生产总值（GDP）24 521.90亿元，人均地区生产总值为50 299元。

2 数据来源及分析方法

2.1 数据来源

基于2010—2020年云南省土地卫片执法资料，选取16个州（市）、129个县（市、区）土地卫片执法监督检查中发现的违法宗数和违法占用耕地面积两个指标进行时空变化特征分析，采用统计年鉴数据进行影响因素分析。

2.2 分析方法

2.2.1 土地违法变化分析

土地违法变化率和相对变化率可直观反映研究期内土地违法变化强度，计算公式如下：

C=（S2020－S2010）/S2010×100%              （式1）

式中：C为土地违法变化率，S2010、S2020分别为初期2010年、末期2020年违法宗数（或违法占用耕地面积）。

Cr=Cm/Cw                              （式2）

式中：Cr为土地违法相对变化率，Cm为某一违法主体（或项目类型，或实际用途）的土地违法变化率，Cw为土地违法变化率。若相对变化率大于1，表明增长速度大于云南省增长速度；相对变化率小于1，表明增长速度小于云南省增长速度。

2.2.2 线性回归分析

线性回归分析以R2值大小表示，R2是介于0和1之间的数字，当R2值为1或者接近1时，回归分析越可靠，相关程度越大。R2值的计算公式如下，其中SSE和SST利用最小二乘法原理计算。

R2=1-SSE/SST                           （式3）

[whereSSE=（Yi－Yi）2]                   （式4）

[andSST=（Yi2）] －[（Yi）2n]          （式5）

最小二乘法是一种数学优化技术。它通过最小化误差的平方和寻找数据的最佳函数匹配，可简便求得未知数据，使求得的数据与实际数据之间误差的平方和最小，此方法还可用于曲线拟合等其他优化问题。计算由公式（6）代表的具有最小方差的直线：

y=mx+b                                 （式6）

其中，m代表斜率，b代表截距。

3云南省土地违法的变化特征分析

2010—2020年云南省土地违法用地75 408宗，涉及耕地面积27 514.85 hm²。其中2020年最为突出，违法用地34 206宗，涉及耕地面积7 078.89 hm²。

3.1 时间变化特征分析

从违法主体性质、项目类型、实际用途等方面，分析该省2010—2020年土地违法的时序演变特征，梳理土地违法的重点及热点对象，掌握相关违法用地的增长态势，为揭示土地违法变化规律奠定基础。

3.1.1 土地违法波动上升，总体形势较为严峻

云南省土地违法宗数和违法涉及耕地面积总体呈波动上升态势。违法宗数在2014年和2018年处于中间波动高值，而违法涉及耕地面积在2011年和2014年处于中间波动高值。在2014—2015年、2018—2019年间违法用地数量明显减少，而在2011—2012年和2014—2015年间违法涉及耕地面积出现减少（图1）。

3.1.2 单位违法占比较高，村组集体和个人违法呈加速增长态势

结合历年土地卫片执法工作实际，依违法主体性质，将其分为企事业单位、村组集体、个人和省市县乡级机关（表1）。不同违法主体涉及宗数存在差异，其中，个人>企事业单位>村组集体>各级机关。从变化率来看，分布特征是：个人>村组集体>各级机关>企事业单位。从相对变化率来看，个人违法宗数增长速度大于全省范围增长速度；村组集体、各级机关和企事业单位违法宗数增长速度小于全省范围增长速度，是云南省土地违法的重点对象。

不同违法主体涉及耕地面积存在差异，其中，企事业单位>个人>各級机关>村组集体。从变化率来看，分布特征是：个人>村组集体>企事业单位>各级机关。从相对变化率来看，各级机关和企事业单位违法涉及耕地面积增长速度小于全省范围增长速度；村组集体和个人违法涉及耕地面积增长速度大于全省范围增长速度，呈现加速增长态势，是云南省土地违法的热点对象。

3.1.3 省重点工程违法占比较高，国家重点项目违法呈加速增长态势

依项目类型，可分为国家重点项目、省重点工程和其他项目三类（表2）。不同项目类型涉及宗数存在差异，其中，其他项目>省重点工程>国家重点项目。从变化率来看，分布特征是：国家重点项目>其他项目>省重点工程。从相对变化率来看，国家重点项目和其他项目违法宗数增长速度大于全省增长速度；省重点工程违法宗数增长速度小于全省增长速度，是云南省土地违法的重点对象。

不同项目类型涉及耕地面积存在差异，其中，其他项目>省重点工程>国家重点项目。从变化率来看，分布特征是：国家重点项目>省重点工程>其他项目。从相对变化率来看，其他项目违法涉及耕地面积增长速度小于全省范围；国家重点项目和省重点工程违法涉及耕地面积增长速度大于全省范围，特别是国家重点项目，呈现加速增长态势，是云南省土地违法的热点对象。

3.1.4 交通运输用地违法占比高，住宅用地等呈加速增长态势

依土地利用现状分类标准，可将土地违法用途分为八类（表3）。不同实际用途涉及违法宗数存在差异，其中，住宅用地>其他土地>工矿仓储用地>商服用地>交通运输用地>公共管理与公共

服务用地>特殊用地>水域及水利设施用地。从变化率来看，分布特征是其他土地、住宅用地、交通运输用地较高，工矿仓储用地最低。从相对变化率来看，其他土地、住宅用地、交通运输用地和特殊用地违法宗数增长速度大于全省增长速度；其余违法宗数增长速度小于全省增长速度。

不同实际用途涉及耕地面积存在差异，其中，交通运输用地>住宅用地>工矿仓储用地>其他土地>公共管理与公共服务用地>商服用地>水域及水利设施用地>特殊用地。从变化率来看，分布特征是其他土地、水域及水利设施用地、住宅用地较高，工矿仓储用地最低。从相对变化率来看，公共管理与公共服务用地、商服用地和工矿仓储用地违法涉及土地面积增长速度小于全省增长速度；其余违法涉及土地面积增长速度大于全省增长速度，特别是水域及水利设施用地、住宅用地呈加速增长态势，是云南省土地违法的热点对象。

3.2 空间变化特征分析

3.2.1 违法宗数的空间变化特征

违法宗数7 000宗以上的州（市）有昆明市、临沧市，其中昆明市10 698宗；1 500宗以下的有丽江市、迪庆州、怒江州，其中怒江州516宗（图2）。违法宗数1 150宗以上的县（市、区）有官渡区、蒙自市、临翔区等13个，其中官渡区最多为  2 613宗；250宗以下的有石林县、富民县、弥渡县等30个，其中金平县最少为48宗（图3）。违法宗数相对变化率最大州（市）、县（市、区）分别是临沧市、耿马市；相对变化率大于0且小于1%有普洱市等6个州（市）以及个旧市等48个县（市、区），表明这些地区土地违法宗数增长速度低于全省增长速度（图4、图5）。

3.2.2 违法涉及耕地面积的空间变化特征

违法占用耕地2 480 hm²以上的州（市）有昆明市、红河州、玉溪市，其中昆明市3 742.03 hm²；其次曲靖市、文山州、保山市、临沧市违法占用耕地面积较大；违法占用耕地面积650 hm²以下的有西双版纳州、丽江市、迪庆州、怒江州，其中怒江州156.98 hm²（图6）。违法占用耕地面积620 hm²以上的县（市、区）有文山市、弥勒市、隆阳区、泸西市、麒麟区、禄丰市、官渡区，其中文山市941.36 hm²；违法占用耕地160 hm²以下有70个县，其中面积最小是河口县，为3.83 hm²（图7）。违法占用耕地面积相对变化率最大州（市）、县（市、区）分别是保山市、峨山县；大于0且小于1%有曲靖市、昆明市以及蒙自县等30个县（市、区），表明这些地区违法占耕地面积增长速度低于全省增长速度（图8、图9）。

4 土地违法变化的影响因素分析

土地违法行为是在经济增长、产业结构、城镇化水平、政府干预等综合因素作用下的结果，以下从定量方面进行成因分析。

4.1 经济增长

选取人均生产总值（人均GDP）作为经济增长的观测指标，反映的是经济增长情况[2，14]，分析2010—2020年云南省违法用地宗数、涉及耕地面积与人均GDP的相关程度。如表4所示，土地违法与人均GDP相关程度总体呈先增加、后下降的态势；违法宗数的相关程度总体高于违法涉及耕地面积的，二者均在2013年达到最高值。

4.2 产业结构

产业结构调整对土地需求和土地价格具有双向作用，从而对土地违法也可能具有双向作用[14]。选取地区生产总值中非农产业（第二、三产业）比重、第三产业产值与第二产业产值的比值来反映产业结构，分析2010—2020年云南省违法用地宗数、涉及耕地面积与产业结构的相关程度。

选取地区生产总值中非农产业（第二、三产业）比重作为产业结构的观测指标，反映的是工业化水平[6，14]。如表5所示，土地违法与非农产业（第二、三产业）比重相关程度总体呈波动先增加、后下降的态势；违法宗数的相关程度总体高于违法涉及耕地面积的，二者总体在2013年达到最高值。

选取第三产业产值与第二产业产值比值作为产业结构的观测指标，反映产业结构的优化升级[14]。如表6所示，土地违法与第三、二产业比值相关程度总体呈周期性波动变化的态势；违法涉及耕地面积的相关程度总体高于违法宗数的，其中违法涉及耕地面积在2011年达到最高值。

4.3 城镇化水平

选取城镇化率，即城镇人口占总人口的比值，反映城镇化水平[12]。如表7所示，土地违法与城镇化率相关程度总体呈波动下降的态势；违法宗数的相关程度总体高于违法涉及耕地面积的，其中违法宗数、违法涉及耕地面积相关程度分别在2011年、2013年达到最高值。

5 结论与讨论

5.1 讨论

本文研究对象为2010—2020年土地卫片执法检查数据，省域范围内卫片执法系统填报人员众多，对违法主体、项目类型、实际用途等归类存在出入，同时，土地卫片填报政策性极强，年度间判定标准也存在差异，如未备案的设施农用地和未取得临时用地手续的临时用地，按照2020年前判定依据，按其他用地类型分别填报设施农用地和临时用地，但2020年需按违法用地填报，在一定程度上会影响云南省土地违法时空变化特征的分析结果。另外，土地违法行为的发生不仅仅

与经济发展状况等有关，还与财政分权、土地财政及土地市场化等制度因素有一定的关系，考虑到政府干预等制度因素无法量化，本文仅选取可量化的经济增长、产业结构以及城镇化水平等经济指标分析土地违法的影响因素，有一定的局限性。

5.2 结论与建议

（1）2010—2020年云南省土地违法案件宗数、涉及耕地面积总体趋势波动上升。云南省单位违法现象越发突出，特别是企事业单位占比较高，是云南省土地违法的重点对象；村组集体和个人在违法宗数、涉及耕地面积均呈现波动增长态势。与国家重点项目相比，省重点工程违法比重较高；国家重点项目变化率和相对变化率很高，因土地报批受多方影响，建议地方严格按照要求尽早准备相关报批资料，及时与相关部门对接，提高报批效率。交通运输用地是云南省土地违法的治理重点；水域及水利设施用地和住宅用地等变化率和相对变化率较高，建议地方政府重点关注住宅等用地，特别是要依法保障农民宅基地合法权益。

（2）昆明市、临沧市、红河州、玉溪市违法用地位居云南省前列，官渡区、蒙自市、临翔区、文山市、弥勒市和隆阳区等违法用地形势严峻，是土地违法的重点地区；保山市和临沧市等违法占用耕地面积相对变化率非常高，峨山县和镇沅县等违法用地增长速度最快，是今后土地管理和土地卫片执法工作的热点地区。

（3）土地违法影响因素的相关程度由高到低分别是城镇化水平、经济增长、产业结构；其相关性呈波动变化态势，其中违法涉及耕地面积总体在2013年达到最高值；土地违法与经济增长和城镇化水平多年平均相关程度表现为违法宗数>涉及耕地面积，而与产业结构多年平均相关程度则表现为违法宗数更低。

本文分析2010—2020年云南省土地卫片执法数据，从执法末端发现土地违法的重点和热点地区，建议今后地方政府密切关注自然资源管理的审批和监管等流程，深入分析前端管理存在的问题。聚焦耕地和矿产资源保护，突出重点，依法严肃查处不符合高质量发展要求的非农化建设违法占用耕地问题，尤其是违反国土空间规划和“三区三线”有关规定，违法占用永久基本农田和生态保护红线问题，从源头上防范和减少违法行为的发生。同时，严格落实“源头严防、过程严管、后果严惩”，着力健全“早发现、早制止、严查处”工作机制，科学评估区域自然资源管理秩序，推动落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地保护红线，严守资源安全底线，维护资源资产权益，努力提高云南省执法效能。

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