乡村振兴视域下农村职业教育的发展路径研究

■黄婕

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”[1]。由此可见，乡村发展问题始终是党和国家高度重视的重要领域之一，关乎乡村社会的发展以及乡村居民个体的发展。农村职业教育是国民教育体系的重要组成部分，是实现教育现代化和打造技能强国的有效途径，我们必须把农村职业教育发展好，办好人民满意的教育，为实现社会主义现代化强国积累坚实的人力资本。

一、乡村振兴对农村职业教育的发展提出新要求

农村职业教育不应该只限制在县域范围内，要跳出农村职业教育发展局限于县域布局的传统窠臼，由“位于农村”向“面向农村”转变[2]。由于我国地域辽阔，区域之间经济发展不平衡，职业教育资源没有得到均衡配置，造成了教育资源的浪费。目前农村职业教育并没有满足乡村居民的多种教育需求，存在供需不匹配的现象。农村职业教育不只是县域内的事情，而是事关整个农村社会的发展，应该统筹农村经济与农村职业教育同步协调发展。

（一）满足乡村经济社会可持续发展的需要

农村职业教育是与农村经济社会最为紧密的教育类型，乡村经济助推农村职业教育发展，农村职业教育为乡村经济培育人才，促进乡村振兴。乡村社会的可持续发展离不开源源不断的有效人才供给，农村职业教育正是以促进乡村社会经济可持续发展为主要目标，解决了乡村发展面临的人力资源对接问题。20世纪20年代，黄炎培把“农业学校”定性为“实施农业职业教育的学校”，后又由“农业”扩大为“乡村职业教育”[3]。农村职业教育历经百年发展历程，为乡村经济社会发展培养了众多的技术技能型人才，尤其是当下乡村经济社会需要培育新型职业农民，更离不开农村职业教育这条渠道补给。农民农业农村是乡村社会发展的三大要素，现代化新农村建设围绕着农民生活幸福、农业兴旺、农村和谐的美好图景展开。乡村社会多以居住分散的农民群体为主，农业是支撑农民的根本经济来源，而闭塞的农村急需农村职业教育带动区域经济发展，把区域的资源进行有效整合，实现经济价值与教育价值的统一。农村职业教育作为农村教育的重要组成部分，承担着为乡村振兴培育技能人才、管理人才的重要使命。农业农村的现代化是乡村振兴的关键一环，而农村职业教育对乡村经济的贡献值最大，能够最有效发挥区域的资源优势。

（二）满足乡村居民个体的多样化发展需要

乡村振兴归根到底是人才的振兴，而乡村不同群体有不同的教育需求需要得到满足。乡村居民来自不同的群体，有职业农民、返乡群体、外出务工人员、农村干部等，由于他们面临不同的环境，对于职业教育的需求也不一样。农村职业教育需要在充分调研的基础上，有针对性地展开职业教育和职业培训，同时农村职业教育具备了职业教育的系统性和职业培训的灵活性特点，多层次、多类型、多主体的农村职业教育是乡村居民实现教育公平的最佳选择。新农村建设需要的是具备高素养、强技能并且乡土情感浓厚的乡村居民，而由农村职业教育来提供符合这些要求的人才培育渠道是最佳选择。乡村居民是乡村经济建设的主要来源群体，推动经济发展靠的是知识和技术的积累，能够适应经济转型和产业结构调整的人力资源才是经济发展的重要推手。乡村居民为了能够适应新的社会环境，必须更新自身的知识结构和技术技能基础，才能够为乡村经济建设继续贡献新的力量。面对乡村振兴背景下激发的新的教育需求，农村职业教育唯有适应当下的形势，主动求变，创新教育形式，才能创造出乡村居民最满意的教育。

（三）满足社会加强终身教育的需要

职业教育应该贯穿于人的整个职业生涯中，而不只是阶段性、短暂性的教育和培训。乡村建设是乡村振兴战略的重要内容，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》指出，要“巩固提升高中阶段教育普及水平，发展涉农职业教育，建设一批产教融合基地，新建改扩建一批中等职业学校。加强农村职业学校基础能力建设，进一步推进乡村地区继续教育发展”[4]。农村职业教育是高中阶段教育的重要组成部分，为乡村地区未继续升学的初中毕业生提供教育服务，为他们创造继续接受教育的机会，保障他们的教育公平，进而为普及高中阶段教育作出贡献。同时农村职业教育为成人继续教育的发展提供了平台，他们可以根据自身情况选择适合自己的职业教育，将学习与工作进行有机结合，为乡村建设提升自己的价值。在当前经济结构转型发展的情形下，知识的更新迭代以及技术的发展步伐加快，每个人如果不加以持续性学习，就会滞后于社会的发展，因此农村职业教育为乡村居民提供了继续教育的机会，营造一种全民学习、终身学习的氛围。

二、农村职业教育存在的主要问题及原因分析

农村职业教育的发展面临诸多问题待以解决，亟须寻求一个科学有效的途径破解制约其发展的顽瘴痼疾。由于各县域、城乡之间发展差异较大，资源分配不均衡，导致职业教育资源没有得到最大化利用，导致农村职业教育效益发挥不出来，始终处于社会的不利地位。因此，我们应该重视目前农村职业教育存在的问题，意识到其存在始终是不利于教育现代化的实现，才能找到问题症结对症下药。

（一）农村职业教育的管理体系尚未健全

由于职业教育归属于不同的管理部门，存在职能交叉的情况，又没有有效的协商沟通机制，导致农村职业教育的管理条块分割，无法实现有效统筹整合。农村职业教育通常归属于县级教育主管部门，而主管农村职业教育的领导干部多为政府有关部门的人员或者其他主要职业学校的核心人员等，对于农村职业学校的业务不够专业、熟悉，又没有部门之间的统筹机制，同时信息共享不到位，造成农村职业教育的管理形成闭环，管理效能低下。乡村振兴需要治理有效的模式支撑经济建设，而乡村优秀人才的培养需要农村职业教育承担这一使命，加快培育一支高素养、懂管理且有乡土情怀的乡村人才队伍投入到乡村建设中。目前农村职业教育的发展还存在落实不到位的情况，对于上级出台的政策，由于各区域发展程度不一，有些区域的职业教育往往没有细化解读，没有出台配套的措施，往往是因为管理层人员的执行不到位，管理存在相应的漏洞，而对新出台的政策潦草应付了事。因此，农村职业教育的管理问题不是短期形成的，是始终没有健全的管理体系能够消除管理上的壁垒，应打开部门之间的沟通大门，激发每一个人投身到农村职业教育的积极性。

究其原因在于国家政策供给不足，职业教育体系不健全。实际中仍存在农村职业教育的法律法规体系不够健全，有关农村职业教育的内容涉及比较少，且多为较宏观、模糊的说词，缺乏具体层面的指导等不足。乡村振兴战略的实施对农村职业教育提出的新要求，不仅需要做好顶层设计，还要做好基础层面的衔接工作，即实施层面涉及的每一个环节都应该有具体的实施细则作为指导。当前，我国农村职业教育正处于探索阶段，还缺乏开放性、多元化与结构合理的职业教育体系[5]。发达国家的农村职业教育发展水平较高，很大一部分原因在于发达国家注重专门的职业教育法规的健全和完善，而我们国家有关职业教育方面的专门法规仍有待完善，导致农村职业教育发展无序进行。农村职业教育体系不健全导致农村职教服务乡村振兴的后劲不足，国家只有健全和完善职业教育法律法规体系，农村职业教育才能在有利的制度保障下持续健康地发展。

（二）农村职业教育的办学定位不够明确

对我国当前的社会经济发展需求来说，职业教育最紧迫的任务是“以服务为宗旨，以就业为导向”[6]。国务院印发的关于《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）指出，“职业教育要服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要，以促进就业和适应产业需求为导向，把发展中等职业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础”[7]。目前，农村职业教育是培养新型职业农民的主阵地，是乡村优秀治理人才、技术人才的重要输出地，亦是提高乡村居民就业率，实现高质量就业的有效渠道。然而许多农村职业学校的办学方向严重偏离市场经济的发展要求，盲目追求所谓的升学率，将对口升学作为学校办学的主要方向，而抛弃培养农科类技术人才的核心目标。如果农村职业学校都执着于追求升学率，其数量与水平远远不能满足学生与家长的需要，最后只能给学校的办学带来严重的影响。中国特色职业教育体系建设需要的不是偏向普通教育的办学模式，必须发挥职业教育的职业性、技术性特征，彰显职业教育的类型特色，形成农村职业教育的品牌特点。基于全社会对农村职业教育的重视程度还有待提升，积极转变农村职业学校的办学方向还需要全社会的理念更新，真正改变对职业教育的传统看法。

归根结底在于农村社会对职业教育的认知偏见普遍存在。2020年全国中等职业学校共有9896所，比2019年减少182所，学校数量减少表明招生规模也会相应缩减，中等职业教育的发展空间变小。农村地区是受传统文化影响最深重的地区，农民受传统小农思维的影响根深蒂固，往往没有意识到现代化发展已经深入到农村的每个角落，仅依靠自身的传统的经验已经使之深处于不利之地，且不愿意改变不利处境寻求创新发展途径。基于前面提及的农村职教教育条件差，教育水平不高，毕业生就业前景不佳的情形，农村社会更认为农村职业教育对乡村建设与发展的价值凸显不明显，进而歧视农村职业教育。虽然有很多农村劳动者和青少年已经意识到了教育的重要性，并把接受教育作为改变家庭贫困状况的捷径，但仍然觉得接受职业教育是一个性价比不高的选择，而宁愿走上进城打工赚钱之路。传统农村社会普遍认为“万般皆下品、唯有读书高”，在“望子成龙”认知的助推下，大都认为只有接受普通教育参加高考升学才是跳出农门的最佳选择。即使是接受了农村职业教育的学生，学习了农科类专业，但毕业后仍有很多不会从事农业工作，存在普遍的“背农、离农、去农”倾向，农村职业教育在这样的大环境下发展何其艰难。

（三）农村职业教育的办学经费极度紧张

农村职业教育助力乡村振兴的关键在于充足的经费投入，经费是一切的中心问题。然而农村职业教育的弱势，制约了农村职业教育在服务乡村振兴中实现自我发展的机会，致使弱化效应进一步明显。据2015年财政部教育经费统计数据显示，在中等职业教育的经费构成中，用于农村职业高中的经费占比不到5%，城镇职业高中的经费占比却高达95%[8]。农村职业教育的经费投入主要来源于两部分，一部分是事业收入，即学习主体支付的学费，另一部分是预算收入，即县市级政府的财政拨款。此外，农村职业学校的筹措资金能力较弱，也很难获得其他渠道的资金支持，因此固化了农村职业学校对政府的财政依赖。虽然中央一直强调要确保财政投入持续增长，但目前中国有超过三万亿元的“三农”金融缺口，光靠财政支出无法弥补[9]。由此可见，经费不足严重制约了农村职业教育的发展。一方面，农村职业教育的办学经费过度紧张，导致实训设备的投入、实验室的新建改扩建以及师资待遇方面受到限制性发展，办学条件改进无法得到充足的经费支持，严重影响学校的教育质量。当前很多农村职业学校的软硬件设施普遍跟不上农业现代化发展的匹配要求，由于缺乏足够的资金，农村职业学校开设的专业往往是成本较低的，或者是只开设文科专业，甚至有些农村职业学校没有开发实训课程和实训基地。另一方面，农村职业学校缺乏多渠道的资金来源，只能依靠学生缴纳的学杂费补给，这就给农村学生带来了较大的教育压力，本来是为了学一门技术减轻家庭负担，最终却无法继续接受教育而提前进入社会。根据联合国教科文组织的统计，职业教育办学成本是普通教育的3倍左右。有的农村职业学校会寻求其他方式赚取办学经费，将原本应该集中于教学质量提高的精力分散，影响了学校提质培优的进程，这无疑是本末倒置的不可取行为。由于农村职业教育对政府的财政投入较为依赖，就导致了农村职业教育没能够较好地抓住乡村振兴战略的政策红利时期进行创新发展，农村学生接受高质量的职业教育需求无法得到满足。

此问题的归因在于经费来源渠道单一、经费投入不足。随着国家乡村振兴政策的逐步推进，农村职业教育财政体系也得到不断完善，在农村职业教育财政体制、财政供给效率、财政投入结构等方面的细节内容逐渐清晰。但由于不同地区的资源条件以及政策支持力度的差异，导致农村职业教育的财政供给失衡，中西部地区的农村职业学校经费投入严重不足。当前相关的职业教育政策往往是“扶强”政策，通过竞争将有限的职业教育资源配置到办学效益较好的地区和学校，提高资源利用效率，发挥优质职业教育的示范带动作用，而贫困县、困难校的职业教育发展往往被忽视[10]。农村职业教育单一的经费投入机制影响了农村职业学校发展所需的资源存量，遏制了人力资本存量的积累。政府资金有限，再加上某些地方政府对农村职业教育的重视程度不够，普遍不能充分意识到发展农村职业教育对推动乡村建设的重要作用，不愿意给农村职业学校更多资金支持。尤其是财政匮乏的地方政府根本无力观照农村职业教育的发展，更没有把发展职业教育列入地区经济发展规划之中，导致了“先天条件不足”的农村职业教育陷入畸形发展的境地。此外，社会各界对农村职业教育存在的偏见，减轻了对农村职业教育的经费支持力度。虽然国家鼓励社会力量参与职业教育办学，但企业、行业作为市场经济的活跃成分，一直参与的积极性不高，处于可有可无的地位。

三、乡村振兴视域下农村职业教育的发展路径

在乡村振兴背景下，农村职业教育必须转型发展，适应乡村社会经济建设的发展需求，聚焦“三农”问题，为乡村振兴提供涵盖各领域、全方位的服务。当前我国农村发展存在农业供给质量亟待提高、农民适应生产力发展和市场竞争能力不足、新型农民队伍建设亟待加强、农村基础设施和民生领域欠账较多等问题[11]。农村职业教育的发展与这些问题的联系较为紧密，解决这些问题正是实施乡村振兴战略的关键所在，必须探寻切实可行的路径实现农村职业教育的内涵式发展。

（一）健全农村职业教育管理体系，推进职业教育管理的信息化

职业教育历来以政府为主导，其他相关部门负责实施，比如教育部门负责统筹教育资源，人社部负责人事安排以及调整，农业部与扶贫办负责相关的国家优惠补助政策的落实。看似“百花齐放一片春”的好景象，但实际上多头管理又因没有统筹协调机制而降低了工作的效率。因此，亟须健全农村职业教育的管理体系，可以参照国务院部际联席会议制度的形式成立农村职业教育工作领导小组，专门负责农村职业教育的统筹协调工作，并做好顶层设计，加强有关具体实施细则的制度政策的供给，使农村职业教育的实施有法可依、有章可循。发展职业教育主要是政府的责任，各级政府应该明确意识到发展农村职业教育是促进乡村经济建设、培养乡村优秀人才以及推进城镇化建设的重要之举。必须明确政府的责任，将发展农村职业教育的工作与政府的绩效挂钩，作为年终考核的重要指标，并利用信息化手段，开发专门的农村职业教育发展成效APP，定期更新各地方政府落实职业教育的具体情况，及时进行监督与评价，并根据反馈得来的数据制定相应的奖惩制度与措施。同时也要加强部门之间的信息沟通，打通壁垒，减少沟通的成本，以信息化手段打造信息资源共享的平台，并追踪更新与时俱进，让农村职业教育的管理工作更加高效、高质量完成。

（二）坚守农村职业教育的根本属性，明确职业学校的办学定位

职业教育具有职业性、技术性、实用性、实践性这四大属性，决定了职业教育是不同于普通教育的办学类型，更注重实操技能的培养。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“实施乡村振兴，必须优先发展农村教育事业，大力加强职业教育与培训”[12]。农村职业教育应站在国家发展战略高位，主动适应当地区域发展需求以及农村产业发展转型需要，确立办学方向，并打造城乡融合的职教人才培养模式，建立对接产业发展的专业课程体系，让从职校毕业的学生毕业就能上岗，增强专业的适用性。农村职业学校还要做好充分的调研准备，掌握本区域的教育需求以及市场需求，选择供需匹配的办学模式，打造具有地方特色与院校特色的办学模式，提高农村职业教育的认可度。农村职业教育是培养新型农商人才的主阵地，因此农村职业学校尤其要注意新型农商人才的培养标准的贯彻以及培养流程的审核，同时也不能偏离乡村振兴的发展要求，努力将乡村振兴的内容融入农村职业教育的发展中。农村职业教育不只是面向乡村子女的教育，也不只是传授农业技术为主要内容的教育，而是应面向所有社会群体，让有志于投身到农村事业的人都能加入农村职业教育的队伍中，这就需要深入到各方群体中去理解实际需求，办人民满意的职业教育。加强统筹农村各类资源，集中向农村地区倾斜，利用好乡镇农技站、成人文化学校等教学点，将教学内容深入到田间地头，让农村职业教育办出特色、办出优势。

（三）建构农村职业教育的多元投入机制，改善职业学校的办学条件

职业教育的公共产品属性决定了政府必须在多元投入机制中扮演重要角色，加大农村职业教育的多元投入力度。政府作为主体的引导和领导角色，应鼓励支持社会各方力量加入农村职业教育的建设中，以金融、财政、土地、信用等优惠激励手段增加社会资本在教育经费投入中的占比，保障办学资金的源源不断。同时还要完善相应的教育资金管理与绩效制度，将农村职业教育经费的投入使用情况反映到领导干部的考核中，并作为院校资金划拨、编制预算、优化结构等方面的重要考核内容。借助舆论宣传不断营造爱农、助农、兴农的良好社会氛围，丰富办学主体来源，建立开放多元共享的办学格局，在社会捐赠方面坚决执行公益性捐赠的税收优惠政策，充分发挥各类协会、基金会和学校的作用，吸引各方社会捐赠，加强对外合作，积极争取符合条件的外资捐赠和贷款项目[13]。针对特别落后的贫困地区，政府要制定倾斜政策给予公共资源保障，确保农村职业教育人均公共资源存量与其他教育类型相当。还可从社会总体发展的经济收入中提取部分经费，设立教育专项资金用于支持农村职业教育发展，为农村职业教育学生提供学费资助和奖助学金。政策支持是前提，机制创新是关键，建构多元投入新机制才能确保农村职业教育的稳定发展。为了改善农村职业教育基础能力建设弱的问题，更应建立严格的绩效考核体系，在不影响办学质量的情况下，利用信息化手段加大对资金的使用监督管理，实施动态监测，加强内部控制管理，严令禁止出现挪用职业教育经费的不当行为，并利用统计报告的形式作为农村职业学校的办学预警机制。也可以通过土地流转制度改革，鼓励农民通过租赁、转包、转让等方式，将土地流转给企业承包，推进农业生产方式标准化，再引导企业投资农村职业教育，为农村剩余劳动力创造就业机会[14]。此外，农村职业教育的内生式发展才是保障办学质量的前提，经费是保障，但不能为了经费而盲目偏离职业教育初心。