新疆基层智慧治理的理论逻辑、运作机制和政策展望——基于“访惠聚”工作的考察*

雷霆 向川 郭娟 美合日阿依·麦提喀斯木

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐 830046）

边疆基层智慧治理研究是指将现代信息技术作用于边疆基层治理实践，从而使治理呈现出数字化、网络化、智能化特征，是推进国家治理体系与治理能力现代化的一项基础性研究，也是构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局和打造高质量发展新引擎的现实需要。党的二十大报告指出，要“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”新时代边疆基层社会智慧治理的目标在于推进社会治理资源下沉与民生信息上浮，切实破解边疆特殊环境下的基层社会脆弱性问题，从而缓解基层社会矛盾冲突，构建共建共治共享的基层社会治理格局。然而，传统安全与非传统风险因素交织叠加，地理经济环境的区域内差异导致新疆基层治理的脆弱性与人民群众对美好生活的期待间存在较大差距，基层社会治理韧性亟待提升。为了更加有效地回应基层社会治理难题，借助智慧治理方式推动基层治理同社会稳定、居民自治良性互动，提高基层社会治理智能化、数字化、网络化水平，既成为新时代新疆基层社会治理的新目标，也为破解新疆基层治理难题提供了新思路。

一、问题提出与文献回溯

（一）问题提出

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）中指出要构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。《意见》还对加强基层智慧治理能力建设提出了三点要求：一是做好规划建设，提倡多主体参与和推进基层智慧治理标准建设；二是要整合数据资源，实现数据“一次采集，多方利用”；三是拓展应用场景，提升基层治理数字化智能化水平。基层智慧治理本质上是运用现代信息和通信技术对管辖基层内各项公共事务进行整体性、智能化治理的新型治理模式。对上述内容进行进一步分解，可以发现基层智慧治理包含了多方面的内容和目标。就基层智慧治理的主体而言，不但强调各级行政组织的作用，还提出要发挥村、社区基层组织和群团组织、社会组织、群众的作用，更加强调主体间的协同治理；就内容而言，要打通数据壁垒，提升信息数据整合能力；就手段而言，要利用智慧工具精准提供各类服务，最终提升基层智慧治理的现代化水平。

2022 年7 月13 日，习近平总书记在新疆乌鲁木齐市天山区固原巷社区考察时指出：“要充分发挥社区基层党组织的战斗堡垒作用，把工作重心下沉，紧贴各族居民所思所想所盼，帮助大家办好事、办实事、解难题，促进各族群众手足相亲、守望相助，共建美好家园、共创美好未来。”基层强则国家强，基层安则天下安，为此必须抓好基层治理这项基础性工作，落实新时代党中央的治疆方略与党的二十大精神，为新疆社会稳定和长治久安打下坚实基础。

社会治理创新背后涉及基层党委、基层政府、社会协同、社会秩序、公众参与等诸多诉求，主体间的博弈结果将影响智慧治理的最终目标；此外，地区间的经济发展水平、政策环境和发展规划差异会造成智慧治理工具运用与发展能力产生显著差异。那么如何平衡多主体间的利益诉求、在经济发展与政策环境、资源环境优势都不显著的新疆进行基层智慧治理实践，将边疆的基层智慧治理与全国实现基层治理能力现代化的进程相衔接，将新疆基层智慧治理运作机制与行动逻辑转化为切实可行的实践样本，是当前的理论研究与实践研究需要回答的一项关键问题。已有的研究大多聚焦于沿海发达省市的成功实践与发展趋势，而缺乏对资源相对匮乏的边疆省份的理论解释。为此，需要在理论上回答新疆在推进基层智慧治理的运作机制与行动逻辑，从而为边疆基层智慧治理从政策规划到创新实践的有机转化提供一个有效的解释框架。

（二）文献回溯

基层社会智慧治理研究具有重要的理论价值与实践意义。当前学界对此进行了深入研究，其研究涵盖了基本内涵、内生机制以及实践逻辑等诸多方面，重点关注基层社会智慧治理的实现路径，强调资源整合与激发基层社会的内在活力等。首先，从其内涵来看，所谓智慧社会就是一种信息流通、数据共享，以互联网为基础的互动型社会。它颠覆传统秩序并使得社会治理秩序变革与转型；[1]社会治理的目标是实现“善治”，是一种政府、公民共同治理的状态。[2]智慧治理是以信息技术的更新与升级作为治理的依据，并以此使社会的零散部分整合为统一的社会生态体系，[3]是以回应群众关切为共同目标，提倡建立多时空、多地域、多要素的基层智慧治理基本范式。[4]其次，从其内生机制来看，多元组织构成利益协同机制可以激发多主体的协同动能，技术嵌入机制可以加速新兴技术与基层治理的耦合。[5]亦有学者强调参与主体的数字素养在智慧治理中的重要作用，主张以善治引领公众，培育公众参与社会治理的数字技能，打造人人尽责，人人享有的治理图景。[6]最后，从其实践路径来看，汪锦军[7]指出构建“社会治理新格局”的四种路径，政府治理路径、影子治理路径、合作治理路径和自主治理路径，这为理解基层社会治理创新提供了一个新的解释框架。杨嵘均[8]提出基层智慧治理基本范式的创新路径，即构建“全时空、广域性、多要素”的基层智慧治理体系基本范式。

学界对于新疆基层社会智慧治理的研究主要从基层智慧治理的作用展开，包含政府与民众情感连结和构建“微治理”机制两个方面。从加深政府与群众情感联结方面来看，数字政务工具的广泛使用重塑了政府与民众沟通的秩序与价值，这种情感连结网突破了自上而下的科层制弊端并有助于弥合政府与公民之间的情感“嫌隙”。[9]从构建“微治理”机制方面来看，数字化特征亦探索出了新疆基层社会治理的新机制。随着“访惠聚微平台”“新疆政务”等各类政务平台的广泛建立，各类小事可以及时得到关注与及时反馈，实现一事一策的“微治理”。此外，“访惠聚”这一任务型组织的政策选择，[10]通过延伸富有地方特色的各类民生服务平台构建了适合当地的治理微机制，[11]勾勒出了新疆基层智慧治理的具体轮廓，也为新疆基层社会智慧治理提供了鲜活的实践案例与理论成果。

已有研究更多地聚焦于智慧治理在新疆基层中的直接运用而缺乏其背后的机制与逻辑考察。为此，本文在新疆“访惠聚”工作实践中总结基层智慧治理的运行机制与治理逻辑，以期在以往实践经验的基础上对学界关注较少的新疆基层智慧治理的实践路径进行系统总结，从具体案例出发进行理论回应，探讨新疆基层社会智慧治理现状，以及未来如何打造独具特色的智慧治理图景。对此问题的回答，不仅有助于从理论上理解其核心本质，还有助于回应党的二十大报告中所提及的“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”这一具体要求。

二、新疆“访惠聚”智慧治理的实践成效、运行机制与治理逻辑

（一）新疆“访惠聚”工作的发展历程和主要内容

“访民情、惠民生、聚民心”又称“访惠聚活动”，是新疆维吾尔自治区自2014 年开始在新疆各级行政机关抽调干部形成工作组驻村（社区）的一项重要活动。“访惠聚”驻村工作紧扣自治区驻村工作“四项重点任务”，以党的二十大精神为指引，是完整准确贯彻新时代党的治疆方略的长远之策和固本之举。驻村（社区）工作不仅仅是基层工作方式的创新，也是一种群众工作的创新。其合法性权威也从上级政府的授权逐渐转变为民众的认可。经过八年多的有效运行和实践探索，“访惠聚”工作在实现新疆长治久安、维护民族团结、巩固脱贫成果、推进数字化发展等方面发挥了非常重要的作用。“访惠聚”驻村工作内容从一开始的维护新疆社会稳定和民族工作逐步发展为包含乡村振兴、政策普及、困难群众帮扶等多项任务的综合性工作；从一开始的非常态化工作逐步发展成为一项需要长期坚持的常态化工作；工作的主要任务也从应对突发事件转向了基层治理的有机嵌入。[12]发展到今天，“访惠聚”工作已经成为了顺应民意，合乎人心的一项基层治理实践样本。“访惠聚”工作发展的重要节点与主要政策内容（见图1）。

图1 “访惠聚”工作发展历程与主要内容

图2 和云App 智慧治理逻辑

（二）“访惠聚”智慧治理的实践成效

1.全网通融：构建社会稳定安全网。维护辖区安全稳定是“访惠聚”工作队的首要任务。工作队成员要主动融入村、社区网格管理的内在机制并成为其有机组成部分，与群众、党员、社会组织等多方力量形成合力，开展入户结亲、危险排查、全日值班、重点追踪以及举报奖励等一系列工作，构筑了“多元参与，主体协同”的立体式基层安全治理格局。

2.信息贯通：打造共治共享新平台。“访惠聚”治理实践中，除了各方主体明确自己的权利和责任外，信息的交流效率也直接影响着“访惠聚”工作的实际成效。如南疆部分农村区域，村民文化素养不高、国语表达能力有限，缺乏参与积极性、主人翁意识不足。因此，一方面要发挥“访惠聚”工作队单位的后盾作用，主动预测农民需求，如聘请种植能手担任产业指导员、培育本土知识讲解员给村民讲实用技术和致富信息，增进群众间学习交流，从而提高信息传递效率。另一方面，要充分借助公众号等信息化平台引导各类信息的主动获取与合理表达。如，M 县H 社区“访惠聚”工作队在2021 年下半年完成辖区内所有居民下载并熟练应用“和云APP”。“和云APP”的信息传导机制如下图二所示。

用户可通过双语切换快速了解本地事件的权威报道，享受水电充值等等各项便捷生活服务，拥有各种语言的电视直播，新闻广播等等诸多栏目，通过网络平台直接表达在生产生活中遇到的各类问题，和云App 再将公众诉求传达至各级基层政府，并对政府办事流程与进展进行实时监督，使基层政府对群众诉求尽快回应。并通过群众的结果反馈对基层政府的工作效率进行评估。通过对以往诉求的回溯，可以看到公众号对于各类诉求的回复率接近100%，极大提升了基层智慧治理效能。

3.数字场景：建设智慧治理新模式。（1）智慧党建应用场景。随着信息技术的发展，为了基层党建更加规范化、实时化，提高科学化水平，各地基层党组织纷纷建立网页、微博、微信公众平台、App，依托互联网联系人民群众。在新型传播方式和互动方式的协助下，不断巩固党员对马克思主义信仰和中国特色社会主义的认同。随着”访惠聚“工作队的到来，基层党组织打破了各类数字化系统的“有而不会用”的局面。如，“新疆党员教育服务管理系统”在基层党建工作中正常运用以来在弘扬主旋律、传播正能量、传播党的声音、教育服务党员等方面发挥了积极的推动作用。这不仅促进各级党组织之间的信息交流畅通高效，还规范了基层党组织各项工作流程。

（2）数字平台应用场景。在“访惠聚”干部、村两委成员、志愿者和基层群众等多元主体参与的治理实践中，各方主体应明确自身的权利和责任。“访惠聚”驻村工作队从帮助基层群众完善村规民约、社区公约着手，激发基层群众的主体意识，鼓励他们主动参与治理事务，多元主体治理结构充分激发了各主体的力量，依托农民夜校、技术大讲堂等场域，运用新兴的数字技术、线上线下的方式科普先进知识，发挥“访惠聚”工作队单位的后盾作用。“访惠聚”驻村工作队给天山南北的乡村带来了实用的新兴数字技术和致富新道路。增进群众间学习交流，提升了沟通效率。

（3）电话维权应用场景。加强行政过程监督，畅通民意表达渠道，民众通过线上参与表达诉求，事实上能够影响政府的政策重点，有利于提升公共治理的质量。与人民的生活紧密相关的事务得不到及时处理时，群众有任何困难诉求直接跟“访惠聚”驻村工作队联系，也可以通过开放的信访系统，直接向政府部门表达诉求。为了简化程序、提高监督效率，全区于2021 年推广“12345 服务热线”，归并14 地州市的热线，构成“1+14+N”的“接诉即办”热线体系，各层级政府高效协同，一个号码服务群众。在12345 热线实际落地与政策宣传过程中，“访惠聚”工作队通过入户走访形式为村民讲解12345 服务热线的具体使用方法，延伸了智慧治理微观触角，从而实现引导基层群众正规路径维权和行使监督权的目标。

（4）政务服务应用场景。《2020 联合国电子政务调查报告》显示，2018 年我国的电子政务发展指数为0.6811，排名全球第65 位，到了2020 年，我国电子政务发展指数提升至0.7948，排名前进20 位，位居世界第45 位。新疆“访惠聚”驻村工作队也积极拓宽数字政务应用场景，使数字政务成为一项惠民工程。2021 年M 县各村“访惠聚”工作队在派驻单位资助下在各村新建政务大厅，以“小事不出村，大事少跑腿”为理念，为广大群众提供一网通服务。2023 年新疆政府工作报告中强调：大力发展政务信息跨地区、跨层级、跨部门互认共享政务大厅，健全完善“12345 政务服务便民热线”运行管理机制。政务服务应用的实践无疑快速推进了新疆数字政府建设。

（5）应急管理应用场景。新疆把“党政军警兵民”协调联动机制转化升级运用到社会治理领域。如，在抗击新冠肺炎疫情战役中，新疆将该机制直接转化为党委领导下的领导小组指挥部体系，从维稳工作常态化进入各类应急“战时状态”，“访惠聚”工作组与各级党委密切协同，以网格化管理为依托，以科技为支撑，加强重点区域和线上线下联动，完善社会面应急工作机制的优化，从而推进区域性重点风险防控与全区域常规性治理的有机结合。

新疆“访惠聚”工作之所以能够在短时间内取得显著成效，在于有效地建立一网通融的社会安全网络，利用数字平台实现信息贯通，运用各类数字场景解决民众的服务需求。为了深入了解“访惠聚”成效背后的理论逻辑，本文建立以智慧工具为中心连接点的“访惠聚”运行机制，运用“党委领导、政府负责、公众参与”的多主体分析框架，深化对新疆基层智慧治理内在逻辑的认识。

（三）“访惠聚”基层智慧治理的运行机制

（1）资源嵌入机制。“访惠聚”开展过程中将组织资源、政策资源、人力资源、技术资源等带到基层中去，推动了基层治理和服务由粗放式向精准化转变。资源是基层智慧治理赖以实现的前提，情感凝聚是基层智慧治理的重要通道。大数据与云计算的广泛使用依托于两类重要资源。一是以计算机软件等信息载体的“硬资源”；二是以信息化人才、网络技术等为代表的“软资源”。二者协调配合，在智慧治理中发挥着密切情感联络的重要作用。“访惠聚”将智慧治理理念和价值带入到了较为落后边远基层治理中去。

（2）情感嵌入机制。“访惠聚”通过平台多元互动、平等交流，形成情感能量场，以此开启了基层治理人员与民众之间的良性互动。情感，不仅仅是个人情绪与心理的表达，还是一种集体性情绪和心理状况的外在表征。情感治理学术史存在着三种主要范式：自我技术范式、群体表演范式、国家技艺范式，体现着从个人情感表达到国家情感治理的演变路径，情感治理的理论话语范式的重要性逐渐提升。[13]情感的表达与接收内嵌于智慧治理的运行机制始末，有赖于智慧工具作用的发挥，并以智慧工具为载体激发公众的归属感、信任感、认同感。智慧治理资源、智慧工具、情感纽带共同维持的运行机制发挥着单一力量无法代替的重要作用。

（3）技术嵌入机制。智慧治理将大数据、物联网、云计算、信息处理、云平台、人工智能等嵌入基层治理的过程中去。大数据技术的广泛运用使得政府对信息的存储、使用、发布方式产生了巨大变化。如韩国提出的政府3.0 版本，主张政府重视信息的公开与共享，其行政模式也由“政府提供”转向“公民的个性化服务提供”，更加重视公民、社会对政府的情感积累。“访惠聚”工作中，以智慧手段组成的治理工具作为治理资源，能够更有效地促进民众、社会、政府的情感连结，这种情感凝结的紧密程度甚至将决定智慧治理最终的实际成效。智慧工具同样创新了情感表达的渠道，拓展了交流的路径，最终达到增强公民的主体意识以及增强对基层政府治理的认同感、归属感、信任感的目的，从而形成智慧治理资源网络，形成资源协同的有机网络。“访惠聚”智慧治理的运行机制（见图3）。

图3 “访惠聚”智慧治理的运行机制

（四）“访惠聚”基层智慧治理的治理逻辑

社会历史观强调，人民群众在社会历史中发挥着重要作用，在此基础上衍生而来的“社会中心论”主张中心多主体的治理模式，以人民群众为中心，充分发挥社会公众在治理中的主观能动作用。该模式既迎合了社会主义市场经济的需要，又顺应了民主的理念。[14]“访惠聚”中参与主体的异质性有利于多元主体在参与基层智慧治理中发挥出各自的资源优势，让智慧治理助力新疆长治久安总目标的实现。与此同时，主体间异质性也就意味着要构建一个稳定有序的协同机制，对各主体责任进行较为明确的划分，明晰各个主体间的社会责任，让多元主体成为一个完备的反应系统，推进从整体到细节、从垂直到横向的整体性协作，让智慧治理走向基层，并筑就维护新疆高质量发展的安全网络。“访惠聚”智慧治理的治理逻辑（见图4）。

图4 “访惠聚”智慧治理的治理逻辑

在“访惠聚”的实践场景中，党委领导是基层智慧治理工作的首要主体——从整体上把握工作方向、解读政策信息、制定方针政策，推动政策资源、人才资源、公共服务向基层下沉。在实现总目标的过程中发挥着总揽全局、协调各方的重要作用。政府是基层智慧治理工作的基础主体——发挥政府各项职能，积极履行公共责任，把满足各族人民群众对美好生活的殷切期望融入工作各环节中。公众参与是基层智慧治理的最终归依——公众参与是民生信息上浮的重要途径。基层智慧治理必须借助技术手段提升公众参与基层社会治理的积极性、秩序性，发挥公众的主人翁意识，营造共建共治共享的社会生态，有效化解基层矛盾。同时，提高政府民生问题处理效率，积极回应民众关切，为多元主体参与搭建良好的服务平台。

三、新疆基层智慧治理的现实困境

新疆“访惠聚”智慧治理的运行面临结构性和功能性双重困境。从结构性困境来看，新疆社区多民族融合特征明显、民众利益诉求多元；居民个体意识觉醒、新生需求多样，使得基层治理事务本身繁多、复杂。而科层式的体制机制使基层治理资源难以整合，难以弥补基层数字资源欠缺和治理机制僵化短板。从功能性困境看，主要是本土技术人才匮乏，缺少一批“愿意干”“留得住”的信息化人才。具体来看，当前新疆“访惠聚”智慧治理运行的现实困境主要体现在以下三个方面。

（一）主体间信息与资源的不对称

数字技术在政权组织的嵌入将天然地受到官僚制负面作用的影响。[15]一是官僚制的系统化分工可能造成部门间的信息壁垒与资源分配的不公平。系统化分工带来的直接后果是部门工作的专门性与技术性，专业技术程度较低的部门尤其是基层执行部门对于数字信息的理解更容易产生偏差，使得政策执行的成本更高。智慧治理执行的实际过程往往面临诸多挫折；而掌握关键技术的部门尤其是上级部门可能因为部门重视绩效的“传统”而获得更多的资源倾斜。二是自上而下的科层体制不利于信息自下而上的传递。传统信息传递方式的“路径依赖”可能使得基层治理组织更注重上级政府的考核和政策信息的向下传递，而忽视对于基层信息的收集，在解决基层问题和提供精准服务方面显得力有不逮。

（二）治理惯性带来的信息碎片化

组织关系本质上就是不同组织之间信息的结构化互动，[16]基层治理信息运行以行政组织关系为基础，科层制结构、政府横向竞争和政府纵向竞争的治理惯性可能成为基层治理信息碎片化的原因。新疆基层智慧治理体系能否推进，取决于治理目标的转型能否顺利实现。新疆基层治理过程中，仍然面临重视经济绩效而忽视民生绩效、重视上级考核而忽视群众评价等问题，这反映了智慧治理对于已有治理目标转型的迫切需要。一方面，智慧治理的即时通信与互联互通需要分权化的组织结构、改善的横向协调与合作，从而强化基层治理组织的网络结构，[17]重塑信息整合的新路径。另一方面，智慧治理也要求以一种扁平化的治理方式取代原有的科层传统，重塑政府、公民、社会的互动方式，从而提升政府对公民信息的收集能力、增强其服务能力。

（三）公众数字素养落差与本土人才匮乏

新疆数字素养的人群落差是造成数字鸿沟的主要原因。目前，数字鸿沟很大程度反映的是贫富差异问题。一方面，由于新疆人群之间受教育水平和经济收入的差异较大，导致信息技术的使用能力在新疆的城乡、南北疆之间出现较大落差；科技强势群体与科技弱势群体由于技术使用习惯和学习能力差异所产生的数字素养落差必然会影响基层智慧治理的实际成效。如习惯了传统生活方式的中老年人难以适应信息技术的高速更新迭代，从而被动剥夺了其使用新技术的便利性。另一方面，新疆的智慧治理缺乏本土人才支撑。数字人才是指具有数字化技术技能和创新示范作用的管理实践人才。[18]新疆数字人才的教育与培养速度滞后于信息化技术的快速发展，引入人才也往往因缺乏对基层工作的认同与归属感而具有较高的流动性。因此亟需培养一批本土的、留得住的数字化人才。

只有进一步探讨如何让智慧技术更好嵌入基层治理机制，以数字技术方式解决智慧治理中产生的问题，才能从根源上加强新疆智慧治理的能力，并增强基层社会韧性，从而真正推动智慧治理的理论与实践积累。

四、政策与建议

基于对新疆“访惠聚”智慧治理的案例探究，特别是对“访惠聚”运行机制与治理逻辑、现实困境的分析，本文对于我国基层智慧治理特别是边疆省份的智慧治理改革有以下思考和建议。

（一）以技术为驱动，推动信息上浮与资源下沉

格兰诺维特对“嵌入性理论”的深入研究或许有助于理解“访惠聚”工作的嵌入模式：“访惠聚”工作队通过强大的“政治强度”[19]这一先天优势将整治帮扶力量与社会帮扶力量、基层自身力量进行有机整合，通过资源嵌入、人才嵌入甚至私人关系嵌入的方式获取政治绩效。而以组织嵌入机制、人才嵌入机制、情感嵌入机制、技术嵌入机制模式的新疆“访惠聚”为维护新疆“社会稳定长治久安”总目标发挥了重要作用。除了疆内区域的信息联动外，信息与资源也逐渐走向省际间的连通与共享。如浙江省“浙里民族团结石榴红”民族工作数字化项目通过数字赋能提升浙江省少数民族流动人口服务管理，构建起省际间民族工作的“数字大脑”。2023 年新疆政府工作报告中指出要加快构建“数智化”数字政府，创新政府管理和智慧治理模式。而各类智慧治理的创新方式将各地方基层政务服务、社区服务、便民服务、生活服务整合在了一起，通过技术手段包括互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能、云平台、自动化、信息处理等新兴技术嵌入基层微观治理，将区域间的人、事、物等空间场域信息加以数据化、信息化，从而使得区域间信息逐渐上浮，增强了基层治理的决策能力、资源获取能力、信息沟通能力，提升基层组织的运转和治理效能。

（二）以公民需求为导向，整合信息资源

社会认同是公民自主构建并表现出的和其他个体保持一致的归属感，而公民对现实的反馈是对治理成效的直接反馈与合理需求的表达方式。基层智慧治理要从社会和公众最迫切的需求出发，以公众需求为导向，以智慧平台系统深入挖掘公众需求，整合信息资源，实现基层治理由被动转向主动，基层组织主动为居民和企业提供服务。建立统一平台促进数据互通，在组织权利、社会资源、基层信息等治理要素存在一定物理距离情况下，通过“云上整合”加快各要素的流动，实现资源整合，数据共享互通。另一方面，坚持需求导向整合基层力量，破解基层部门信息碎片化难题。由单线治理向协同治理转变，通过权限共享、智能统筹、再造流程，建立简约、高效、管用的基层运行架构。建立基层治理平台，下设综合指挥中心，建设共治指导队伍、综合执法队伍、矛盾纠纷调解队伍。实施基层领导“轮值”“轮巡”的协同工作机制，打破各基层部门之间的信息壁垒，提高信息交流共享，提升信息对称度。

（三）重视数字化人才引育，强化公众数字素养

要使数据“用得好”，人才还需“储得足”，基层智慧治理长远发展需要知识人才的支撑，还需进一步加强“育才引智”，打造一支懂数据、知区情、专业化数字人才队伍。首先，对现有的基层队伍进行业务素质培训。提高事务人员在基层智慧治理中对科技应用的熟练度，实现现有人才从传统走向新型智慧人才的创新转变。需要“引智”，吸纳社会上有能力、有素养，创新型、复合型的人才到基层智慧治理的建设发展中来，不断更新壮大基层治理人才队伍。就基层治理工作者来说，对科技也需抱有积极正确的态度，既要认识到科技是不断更新的产物需要不断的加强自身持续学习，又不能一味地盲目崇拜或者完全排斥科技。另一方面，基层智慧治理建设离不开科技、科研人才队伍合作建设，可以加强与高等院校、科研机构的合作，推动产学研深度融合，同各高等院校、科研院所、企业联合培养人才，为基层智慧系统提供源源不断的人才“智库”。

五、结论与讨论

当今世界正处于百年未有之大变局，人民群众对生活的美好期待不断督促基层治理迈向现代化。人们更加重视政治的公平与民主、社会的平等与正义、自身权利的保障与捍卫。[20]习近平总书记在党的二十大报告中强调，“全党要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，树牢群众观点，贯彻群众路线，尊重人民首创精神，坚持一切为了人民、一切依靠人民，从群众中来、到群众中去”。面对当前基层智慧治理数字鸿沟、资源碎片化与数字人才匮乏的治理现实，异质主体的协同配合可以弥补新疆基层治理短板，规避基层治理异化风险。“访惠聚”工作的“资源-工具-情感”是互为前提、相辅相成的关系，也是“国家-社会-公众”之间的一种联结方式。国家在资源、制度上给予公众更多自由空间不会削弱国家权力，相反，国家权力将在智慧工具的黏合下将群众信任与认同提升到了新的高度。从新疆“访惠聚”工作的实践成效来看，基层智慧治理的运行机制与治理逻辑是较为合理的治理路径选择。

资源保障与情感纽带是基层智慧治理的重要目标，智慧技术则是实现目标的有效工具。资源保障的“刚”与情感纽带的“柔”贯穿于智慧治理技术应用的全过程之中，三者的有效融合是“访惠聚”工作运行的重要机理。一方面，资源保障是推动基层智慧治理的重要前提，目标是突破地区发展水平的束缚，使基础设施建设与物质水平更加适合智慧治理的范式。另一方面，智慧治理不是冷冰冰的数字治理抑或是机械化的标准管理，而更加要求在政府正式与非正式的制度中加入公众、社会的情感连接，这就要重塑政府、社会、公众三者的情感关系，进一步凸显政府的服务性特点，从而达成公众对基层治理情感认同的增强。

资源保障、情感联结与智慧工具的运行机制是“访惠聚”工作取得成效的重要关键；信息上浮访察民情、资源下沉惠及民生、情感沟通集聚民心的治理逻辑是“访惠聚”工作的重要逻辑内涵。新疆的基层治理仍面临很多“先天性”资源禀赋不足与“后天性”发展动力匮乏的挑战，这些挑战的应对都需要进一步思考与求解。