贵州省国家储备林建设面临的问题及对策

陆洪勇

摘要 国家储备林建设是提高森林质量、缓解木材供需矛盾、维护生态安全、实现人与自然和谐共生的重要举措，对保障国土安全和木材战略安全，实现经济、社会、生态环境良性循环和协调发展，构建和谐社会，建设生态文明具有重大意义。通过系统分析贵州省国家储备林建设现状，指出了国家储备林建设面临的主要问题，并提出了相应的优化策略，以期提高国家储备林建设的质量，增强建设效果，实现生态、 经济社会的可持续发展。

关键词 国家储备林；现状；问题

中图分类号：F326.2 文献标识码：B 文章编号：2095–3305（2023）07–0293-03

国家储备林建设对实现人与自然和谐共生、建设生态文明、实现“绿水青山就是金山银山”具有重要作用，是通过现有林改培、中幼林抚育及补植补造等林业技术措施，提高森林质量、培育工业原料林、发展珍贵乡土树种的一种重要手段。国家储备林政策早在2012年就已开始实施，先后在福建、广西、广东、云南等省（区）启动国家储备林建设试点，建设地点以国有林场为主，以培育高效速丰林、珍稀树种、大径级用材林和生态储备林为目标，在条件适宜地区，通过多种措施营造用于木材储备的优质高效森林[1]。

2014年，南方各个省市紧抓国家政策机遇，实施国家储备林建设项目。2015年，广西壮族自治区正式启动了首个利用开发性政策性金融贷款国家储备林建设项目，随后在贵州、河北、天津、广西、福建、河南、黑龙江等省（区、市）陆续铺开，在全国范围内大规模进行国家储备林建设，尤其是在南方省市快速发展。截至2021年7月底，全国已累计建设国家储备林533.33余万hm2 。

1 贵州省国家储备林发展现状

贵州省，简称“黔”或“贵”，境内地势西高东低，有山地、丘陵、高原和盆地等地貌类型，与四川、湖南、重庆、云南、广西等地接壤，素有“八山一水一分田”之说，是南方地区乃至全国唯一没有平原支撑的省份。全省总面积17.61万km2，共有9个地级行政区划单位，88个县级行政区划单位。2021年，全省森林面积1 083.62万hm2，全省森林覆盖率已达62.12%，全省活立木总蓄积量5.25亿m3。

自2019年4月29日《贵州省国家储备林建设方案》获国家林草局批复以来，贵州省各级林业部门抢抓机遇，在国家开发银行贵州省分行、中国农业发展银行贵州省分行、贵州省金控集团等金融机构的大力支持与配合下，项目建设进展迅速，带动投资融资多、群众增收多、就业广。全省项目共流转林地面积53.33万hm2以上，收储林木33.33万hm2以上，完成建设面积40万hm2以上。

近年来，贵州省各地结合自身优势和林业产业前景，采取“国储林+”人工商品纯林改造、木本油料种植和特色林业产业发展等模式，建成多个国储林典型样板基地，促进国储林项目融资放款。全省73.2万hm2国储林规划建设任务全部获银行授信，授信金额842.94亿元，累计融资放款361.35亿元，放款规模居全国第一；累计完成建设面积35.12万hm2，居全国第二。贵州省林业局专班多次赴遵义市、毕节市、盘州市、江口县等地深入调研，帮助协调贷款银行，共同出谋划策。推广毕节市“四方联动”工作模式，采取“1+8”（1市+8县、区）方式推动国储林项目建设。推广遵义市“1+11”（1市+11县、区）建设模式，通过创新PPP融资模式，实现企业、政府、林农等多方受益。推广江口县“3个三”的模式建设项目，聚焦群众利益，盘活易地搬迁群众承包地、山林地和宅基地“三块地”，围绕巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴有效衔接，实现林农持续增收。

2 国家储备林建设面临的主要问题

2.1 国家储备林建设思想不足，各方的参与性低

2019年，贵州省开始实施国家储备林項目，进展缓慢。贵州许多群众对该项目缺乏积极性和完全了解，对项目各环节不清楚，政策宣传执行存在差距，制度建设和监管不到位。群众未能充分了解国家储备林的重要意义和作用，导致部分群众对该建设的认知不足，参与积极性不高，一定程度上影响了贵州省的国家储备林建设。各市州成立了国家储备林领导小组和专班，但存在专班缺乏专人、不专业等问题，对项目平台公司在建设过程中的督促、指导、调度和协调不够。

2.2 国家储备林建设顶层设计不足，制度管理单一

储备林对地方经济的发展至关重要，能够反映地区经济水平。贵州省储备林建设相关组织结构和制度建设仍存在不足，在制度、政策补助、监管和管护等方面存在差距。不健全的组织制度导致项目进展缓慢、建设质量不高，影响森林生长和生产。现有制度《国家储备林改培技术规程》《国家储备林基地建设年度施工作业设计管理办法》《国家储备林基地建设检查验收办法（ 试行）》等，数量少且覆盖范围有限，仍需进一步完善[2]。部分管理方法粗糙，缺乏可执行标准，导致项目进度与预期不符，未达到目标。责任分工和组织保障制度不够明确，存在问题。贵州省2018年的《贵州省国家储备林项目建设方案（2018—2020年）》对项目具有指导意义，但后续执行力不足，制约了国家储备林的发展。

2.3 国家储备林建设资金投入不足

林业项目资金需求大，尤其是国家储备林项目，更需要充足的资金支持，资金不足将制约项目进展。贵州省国家储备林项目主要依靠银行政策性贷款筹措资金，但银行融资标准严格，政府财政补贴不足，导致项目资金不足。此外，国家储备林项目后期在资金获取和规划方面，相关部门的要求和规定不明确，存在运作上的差距，阻碍了项目的顺利推进。

2.4 国家储备林建设森林资源严重不足，森林资源占比较少

实施国家储备林项目需充足的森林资源保障。据国家2017年森林资源调查数据发现，贵州省森林资源分布不均，存在灌木林多、人工林和乔木林少、林分年龄结构不合理、林地生产力低等问题[3]。同时，贵州省各类天然林、公益林及自然保护区面积较大，森林结构不一致，国家储备林地块选择困难，任务完成难度大。国家储备林的优质地块是国有林场，但贵州省国有林场占比较少，与国家对木材资源需求的差距较大，对贵州省国家储备林项目的实施构成重大挑战。

2.5 国家储备林建设技术力量薄弱，项目推进较慢

机构改革导致县区林业与国土合并为自然资源局，涉林站股室和专职人员减少，上下沟通不畅，项目督导不足，调度不及时。同时，林地流转和林木收储进展缓慢。林地收储是项目成功的关键，决定边界条件。国家储备林项目资本金一般为20%，需融资支持，但银行通常以未来收益权质押放贷，因此项目收储进度直接影响融资发放，进而影响后续建设。项目获得银行授信后，若未按要求完成林地流转和林木收储等前期工作，将影响了项目的实施进度。

2.6 国家储备林建设面临土地保障困难和频繁的项目政策变动

（1）政策调整限制项目用地。根据《贵州省国家储备林建设规划（2018—2035年）》《贵州省国家储备林项目建设方案》，国家二级公益林、地方公益林、商品林和石漠化坡耕地可用于项目建设，但受耕地非农化政策的影响，需调整实施方案。2023年，国家林业和草原局发布《国家储备林建设管理办法（试行）》，禁止在国家级公益林建设储备林。省林业局通知不得在耕地和公益林内建设。（2）林地流转滞后影响项目进展。一些单位未及时制定流转和收储方案，有的项目与林地所有权人合作，但未进行相应工作。国家储备林建设面临土地、流转和政策不确定性挑战。

2.7 国家储备林建设受到推动不力和建设效率低下的影响

地方财政困难导致部分地方政府未能全面贯彻生态优先、绿色发展理念，缺乏系统观念和指导，与国家储备林建设要求不符。管理模式守旧，未适应最新政策。例如：2023年国家林业和草原局发布的管理办法禁止在國家级公益林建设储备林。耕地保护政策、自然保护地调整、天然林保护制度和项目管理办法限制了建设用地范围。林地流转和林木收储进展缓慢，管理机制不完善，严重制约了储备林建设的效率和质量。

3 国家储备林建设的对策及建议

3.1 加强组织领导，增强责任意识

各级政府需高度重视国家储备林建设，加强组织领导和监督，形成政府牵头、部门联动的工作格局。充分认识国家储备林建设项目“在乡村振兴上开新局、在生态文明建设上出新绩”的重要意义，利用县、乡换届机会，调整工作小组和专班，充实人员和技术力量，落实各部门的工作职责，压实责任，加强组织领导，形成合力。加大宣传力度，让群众了解国家储备林建设的重要性，调动其积极性和主动性。采取“市统筹、县为主”的方式，以县为单位组织项目库配备技术人员进行培训，为推进贵州省国家储备林建设奠定基础[4]。

3.2 加强制度建设，优化管理模式

完善的管理制度可加强国家储备林项目指导和监管，确保建设质量。2015年，国务院发布了《关于做好国家储备林建设工作的通知》，提出利用PPP模式建设国家储备林，创新供给机制、推动投融资改革、引导财政资金发挥作用[5]。优质企业参与林业项目建设尤其重要，引入社会资本可激发市场活力、增加政策资金投入，增强建设效果。普通群众的参与也十分必要。通过银行优势，探索林权林地承包经营权抵押等制度，推进金融创新，与银行合作争取政策性金融支持，共同推进储备林发展。

3.3 积极筹措资金，改变发展思路

充足的资金是国家储备林建设的关键，资金不足会影响项目进展。应加强上下联动，筹措资金，利用金融贷款政策，与银行合作，充分利用国发〔2022〕2号文件和中央赋予贵州国家生态文明先行试验区、国家生态产品价值实现机制试点等政策机遇，加快改革，争取财税金融优惠政策，降低资金成本。

严格落实《贵州省利用金融贷款建设国家储备林项目资金管理办法（试行）》等相关项目资金管理规定，建立完善的项目和资金管理制度，自查自纠，规范资金使用。严禁挪用资金，确保资金安全运行，防范资金风险。林业部门应与金融机构合作，加强监管，对违法行为进行整改，确保资金专款专用。

3.4 加大林业改培，提高森林质量

我国森林资源有限，长期过度采伐导致严重透支。近年来，国家实施以生态建设为主的林业发展战略，增加了森林数量，但质量和效益仍然低下。森林蓄积量低，中幼林比例高，树种单一，珍稀树种和大径级用材依赖进口。我国森林覆盖率远低于全球平均水平，人均森林蓄积量只有世界平均水平的1/6。

贵州省部分地区受限于耕地、公益林、自然保护地、天然林等因素，导致项目无法落地。林业主管部门应核实情况，及时调整建设任务，组织林地流转和林木收储，确保项目实施。针对灌木林较多、年龄结构不合理的情况，可以利用国有林场优势，重点进行良种化改培和集约经营，提高森林资源质量。同时，根据最新调查数据，科学选择国家储备林地块，并在退耕还林地块上进行补植补造，打造国家储备林建设基地[6]。

3.5 加大科技投入，完善配套设施

国家储备林工程是一项技术工程，需要科技支撑。与高校和科研机构合作，研究关键技术，建立科技示范基地，提高技术含量[7]。项目市（州）和平台公司应积极参加培训班，提升执行能力。市、县两级要加强组织领导，调整专班力量，利用基层力量提供技术指导。项目实施单位应引进专业技术人员，监管项目建设质量。同时，修建基础设施，加强道路建设，并将其纳入项目规划，确保项目顺利实施[8-10]。

3.6 调整建设任务，组织实施项目

若因涉及耕地、公益林、自然保护地、天然林等问题导致规划地块无法落地，项目市县林业主管部门应及时核实并上报省林业局，协商金融机构进行调整[11]。项目市（县）要强化组织领导，调整专班力量，加强技术指导，引进专业人员，监管项目实施过程，按照批复方案施工，确保建设质量和效果。严格执行国家储备林管理规定，建立整改台账，防范资金风险，顺利推进项目实施[12]。

3.7 加大政府督导力度，形成工作合力

贵州省要坚持“适地适用”原则，科学规划国家储备林项目，保护耕地“红线”，防止非粮化和非农化现象[13]。结合“国土三调数据”，科学布局林业产业，探索新模式，发挥五级发展模式优势，加强互联互动，共同推动国储林建设。主攻方向是培育乡土树种、珍贵树种和大径级用材林，充分考虑周期和林木品质，合理布局树种结构和造林面积。

4 结束语

国家储备林建设是森林质量精准提升工程的重要组成部分，也是贯彻落实好国发〔2022〕2号文件的具体体现，国家储备林建设的成功与否将影响森林质量精准提升工程的成败。国家储备林建设是贯彻习近平生态文明思想，实现“绿水青山就是金山银山”的重要工程，更是实现贵州“生态文明建设先行区”的关键，有利于当地生态、经济、社会、文化等发展，对推进林业现代化建设具有重要意义。

贵州省积极响应国家号召，全面实施国家储备林建设项目，不但能确保林木市场的稳定性，而且能促进我国生态文明建设。深入探索国家储备林建设方式，发挥贵州省在林业资源方面所具有的优势，对培育大径级树种、多功能森林，提高森林质量将产生积极的作用，具有显著的生态效益、经济效益和社会效益。做好国家储备林建设，将为贵州省维护木材安全、提升森林综合质量、加强森林保护、促进生态文明建设奠定坚实基础。

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Problems and Countermeasures of National Reserve Forest Construction in Guizhou Province

Lu Hong-yong （Zunyi Branch， Beijing Senwang Forestry Engineering Design Co.， Ltd.， Zunyi， Guizhou 563000）

Abstract The construction of national reserve forests is an important measure to improve forest quality， alleviate the contradiction between timber supply and demand， safeguard ecological security， and achieve harmonious coexistence between humans and nature. It is of great significance for ensuring national and timber strategic security， promoting a virtuous cycle of economy， society， and ecological environment， and building a harmonious society and ecological civilization. This article systematically analyzed the current situation of national reserve forest construction in Guizhou Province， pointed out the main issues faced.In order to improve the quality and effect of national reserve forest construction and realize the sustainable development of ecology， economy and society， the corresponding optimization strategies were put forward.

Key words National reserve forest; Current situations; Problems