互惠合边:中国边疆治理重心流变和路径研究

胡美术

云南大学 a.西南边疆少数民族研究中心;b.民族学与社会学学院,云南 昆明 650091

一、研究缘起

何谓边疆?从语义上看,“边”与“疆”都有边、边界、边缘的含义,是两个语义相近的词汇。初民社会对自然、社会的认知与界定逐步确立了人与自然、人与人、人与神、人与动物等之间的界线,形成了初民社会意义上的“边”与“疆”。拉采尔从地理学角度建构了国界理论,其认为国家的疆界必须像更接近国家中心的区域一样,被看成国家的重要组成部分,这是由于国界为国家力量的表征和尺度[1]。政治学往往从主权的角度讨论边疆,如:何明认为,在有限的国家权力所及最远的空间边界也就是“强弩之末”就是边疆[2]。周平认为,中国的边疆既有陆地边疆、海洋边疆、空中边疆、底土边疆,也要有利益边疆、战略边疆乃至太空边疆、信息边疆。前者为主权性质的领土边疆,是排他性的;后者则不具有主权性质,并不具有排他性。前者是硬边疆,后者为软边疆[3]。人类学则多从文化、领土和社会等三个维度来审视边疆问题,如唐南等认为边疆的文化、领土和社会维度有时会被视为不同的边疆类型,有时又会被视为单个边疆的三个方面[4]。基于这三个维度,边疆越来越被视为一种动态的过程,在时空之间发生转换,在日常实践中形成与重塑。因此,从社会学、民族学、政治学、地理学等不同学科来看,边疆的内涵与所指往往不尽相同。

随着经济全球化、区域经济一体化和国际政治结构调整,更多学者将目光投向边疆地区,专注于边疆治理研究。中国关于边疆的研究,从信史的维度来看,历代正史中就有不少关于边疆及相关问题的记载。清朝乾嘉时期的“西北史地之学”及民国时期的“边政学”,则被视为近代边疆治理研究的萌芽[5]。杨成志[6]、吴文藻[7]等是这一时期的重要代表人物,他们对边政学的概念及价值等进行了深入的研究。自20世纪50年代至80年代期间的全国民族大调查对边疆地区进行了全面的研究后,关于边疆治理研究的成果逐渐增多,重点涉及主权、认同、秩序、安全、冲突、离散、贫困、犯罪等问题,如有关于“和平跨居”[8]等边疆治理理论,文化适应[9]、合作共享[10]等边疆治理实践,以及中国古代的边疆治理经验[11]和治理政策[12]等。

环顾全球,当亚洲边疆地区互联互通快速发展之际,欧洲开放的边界管理正受到移民问题的冲击。我们也可以看到,随着共建“一带一路”高质量发展、人类命运共同体理念传播和实践的深入,边境地区将会成为一个国家、地区,乃至全球经济社会发展互联互通的重要节点。边疆的治理走向何方是进入新时代以来摆在人类发展道路上的一道重要命题,聚焦和解决边疆问题,以及梳理中国边疆治理实践仍有一定的价值。中国边疆治理可从三个维度透视:从治理时空来看,治理的重心由沿河、近海向沿边转移;从治理实践来看,从屯军驻守、移民实边向聚民合边迈进;从治理形式来看,从粗放治理、精细治理向协同治理探索。

二、时空转换:从沿河、近海到沿边

从历时性维度来看,中国历史发展进程中治理的重心大致经历了从沿河、近海向沿边转向的趋势,从共时性维度来看,同一时期沿河、近海与沿边等的发展也存在着明显的差异,这与不同时期国家所处的内外环境与治理能力密切相关。进入新时代,边疆地区作为开发开放的前沿地区受到进一步重视。

(一)沿河发展及其文明

水是一切生命赖以生存的基本要素,也是经济社会发展不可替代的重要自然资源。人们通过用水、管水、治水等与水发生了关系,产生了“水文化”,水文化的实质是人与水关系的文化[13]。

早期的人类文明多是伴水而生,文明形态多为农耕文明。从宏观上来看,无论是古代中国,还是古印度、古巴比伦、古埃及等,其文明的产生与繁荣都与其域内水系有着紧密的关系,如:古代中国的文明主要萌芽和繁荣于黄河流域、长江流域和珠江流域三大水系,古印度文明主要集中在恒河流域周边,古巴比伦文明即“两河流域”主要集中在以幼发拉底河和底格里斯河水系为中心的美索不达米亚平原,古埃及文明主要集中在以尼罗河水系为中心的尼罗河三角洲。郑晓云从权力、认同与国家治理角度对水在罗马帝国兴盛中的角色进行分析后认为,对水的控制在罗马帝国是一种国家行为,罗马帝国通过大规模水利工程的建设来达到建构国家认同、国家样式以及宣示国力、权力和社会教化的目的[14]。从微观层面来看,用水、管水、治水等伴随着人类的发展。一是用水方面。从人类到动物到植物,任何新生命的孕育都需要水的参与,因此,人类的生存与发展无时无刻不与水保持紧密的联系。在生产力极其低下的原始社会,逐水域而居是人类天然选择。二是管水方面。除使用陶器盛水外,中国发明的陶管还用于建设城市排水系统,在河南平粮台古城遗址中发现的最早排水设备正是利用陶器制作的,这些陶管铺设在街道下面,形成了陶管地下排水系统[15]。西汉汉武帝时期,为开发利用地下水,收集冰雪融水和雨水,防止水分蒸发,西域地区就因地制宜修建了坎儿井。无论是盛水陶器,还是陶管排水系统的应用,抑或是坎儿井的使用,都是古代中国人管水的智慧结晶。三是治水方面。近水而居也容易给人类带来灾害。为了降低水灾危害,保护农耕等生产,人们采用了各种办法治水。除大禹治水的故事在民间广为流传外,公元前256年,战国时秦国的蜀郡太守李冰为了解决江水自动分流、自动排沙和控制水流量等问题,领导修建了都江堰水利工程,这项水利工程至今仍在发挥作用。而在西方,与水相伴、用水管水治水也是其文明的重要组成部分。沃特·龙(Walter Dragoni)等认为,大规模有效的水资源管理是罗马文明的一个主要特征(1)第42次国际水地质学家联盟大会(42nd IAH conference)于2015年在罗马召开。会中主题为“古罗马的水工建筑(Hydraulic structures in Ancient Rome)”的实地考察由沃特·龙(Walter Dragoni)和科斯坦萨·坎比(Costanza Cambi)负责领游。这是他们在领游介绍文件的第1页所提到的观点。。四是权力形成与治水的关系。正如卡尔·奥古斯特·魏特夫(Karl August Wittfogel)在《东方专制主义》一书“治水社会”中描述的那样,在中国古代社会,负责组织抵御自然灾害和外敌入侵的组织者需要集中权力,如治水需要组织协调人员、物资等方面的权力,治水同样需要保障参与人员令行禁止和物资不被挪用等方面的权力[16]。通过治水将权力集中在组织者手中成为可能,通过治水,组织者的“禁”与“令”得到有效实施,这其实也是将组织者与权力有机结合起来的过程,即通过取得治水的成绩,使得权力、信任等集于组织者一身。可以说,中国早期的集权体制形成过程中,治水发挥了重要的作用。也就是说,早期的权力与治水有着密切关系。

在人类发展的漫长历史进程中,随着知识的不断积累、技术的不断进步,人们逐渐从沿江河的支流向江河的主干道旁靠近,创造并使用水车、木船等,利用水资源解决生活和生产中的问题。特别是伴随着开凿运河、运用江河等水域运送粮食、木材等资源时,以江河边的转运节点为中心的人口集聚成为可能,随之以此为中心的城镇不断发展壮大起来,手工业和商业逐渐得到发展。至此,在发展农耕、畜牧等产业的同时,以农耕经济为中心的早期经济形态开始向农耕与商业两种经济形态并存的方向发展。

(二)近海发展及其文明

在征服了江河支流、江河干流,建立和不断完善农耕等文明的基础上,人类开始将目光投向海洋,在与海洋的持续互动进程中,不断挖掘海洋发展的空间,推动了海洋商业及其文明的繁荣变迁。

中国先民很早就开始探索海洋。据《竹书纪年》记载,夏帝王芒曾“东狩于海获大鱼”(2)《北堂书钞》卷八十九有:“《竹书纪年》云,壬申元帝即位,以玄珪宾于河。十三年,东狩于海,获大鱼。”。北方的海洋航线在战国时已开辟,秦时徐福船队从琅琊港启程东渡,不仅意味着当时和日本已有海上交通,还说明那时的船队组织的庞大;至汉朝,北方航线上的船舶数量和运输量已很可观[17]。隋朝为了保障北方的粮食等物资供应,举全国之力大幅度扩修和新建大运河。唐朝至明朝,是中国历史上海洋商业文明的兴盛时期。唐宋元三朝统治者鼓励国际贸易,在沿海城市设置了市舶司(使),取得丰厚利润,并开辟了众多的国际航线,海洋经贸与国家开放政策极大地推动了中华海洋文明的发展。明成祖时期,郑和于1405年至1433年间,先后7次下西洋,遍访了东南亚、印度洋沿岸、红海沿岸及非洲东海岸的国家和地区。如此规模空前的远洋航行,足以证明当时中国在造船、天文、季风、潮汐等方面知识和技术的储备与运用处于同时期的先进水平。明朝永乐之后至清朝末年,统治者多实施禁海的锁国政策,为了防止倭寇对沿海地区的侵扰,禁海政策甚至严到寸板不得下海的程度,其间海洋产业逐渐凋敝、海洋文明逐渐衰落。尽管清末至民国时期,中国造船业等有了进一步的发展,但与同时期的欧洲国家、美国和日本相比,中国的海洋事业并未得到充分的发展。除受当时战乱影响外,统治者对海洋事业的发展不够重视也是这一现象出现的重要因素。中华人民共和国成立以来,历届党和国家领导人高度重视海洋事业的发展,重视海洋权益的保护。1958年中国正式颁布《中华人民共和国关于领海的声明》,第一条就明确宣布“中华人民共和国的领海宽度为十二海里(浬)”,有效保障了中国沿海、海岛的相关权益。20世纪70年代末,受国力、人才、科技等多方面因素影响,中国一直在近海区域发展。改革开放以来,沿海城市以天然的港口优势吸引了大量的资金、技术、人口和贸易订单,沿海城镇和商业得到了快速的发展。21世纪以来,伴随着经济全球化、区域经济一体化发展,以及中国在综合国力、人才储备、科技人才培育等多方面的突破性发展,中国商用造船及军舰建造等技术得到了长足进步,不断从浅海走向深海。在漫长的海洋文明互动中,东南亚、南亚、非洲乃至全球的海洋文明与中华文明建立联系并逐渐密切起来。

(三)沿边发展及其文明

尽管边疆地区受到包括国家边界、自然环境、资源禀赋、管控政策等多重影响,但在以国家边界为中心的边疆空间中,资源、人流、信息流等的跨界流动从未被完全隔断,而这种被视为跨越国家边界的流动往往以民间、社会组织和国家等多维的形式存在。

在边疆的空间中,其文明形态与沿河及近海地区不尽相同,逐渐形成了包括跨国族群、农耕游牧互动、互市贸易、羁縻制度等具有沿边特色的文明形态。一是跨国族群方面。在人类发展史上,国家之间的边界往往模糊不清,特别是在现代国家之前,大多数国家之间并没有很清晰的国界。吴忠超认为,现代国际关系体系的建立起始于1648年《威斯特伐利亚条约》的签订[18],其最大的价值莫过于以条约形式将一国的边界以法律形式确定下来,是现代国家开始以更为科学的方法确定国与国之间的领土、领海、领水界限的基础性条约。自此,现代国家边疆观念逐渐形成。与此同时,同一族群跨国居住成为沿边特有的文化形态。二是农耕游牧互动方面。历史上,中国北方的游牧民族多以放牧为生,中原地区的汉族多以农耕为生,在族际互动过程中,游牧民族汲取了中原汉族文化,不断调适自己的文化。北魏孝文帝迁都洛阳后,从衣食住行各方面向汉族靠拢,对推进民族融合发展发挥了重要作用。元朝及清朝时期游牧民族政权入主中原,进一步推进了游牧民族与中原民族的融合。与此同时,中原民族也汲取了游牧民族的文化,在游牧民族与中原民族交流互动和融合发展的区域,逐渐形成了具有特色的农耕游牧互动痕迹的文明形态。三是互市贸易方面。为处理好与周边民族的关系,不少中原王朝重视与周边民族互动,满足他们对生活用品及生产工具的基本需求,如在沿边军事重镇附近设置不少盐铁、茶马等互市贸易市场。唐宋时期,为了规范管理互市贸易,还出台了相关的管理制度。为了促进边境地区经济社会的发展,古老的互市贸易智慧在经过继承发展之后,至今仍沿用于中国与周边国家接壤的边境地区。四是羁縻制度方面。由于受国力、交通等基础设施等的影响,王朝国家时期治理边疆的能力有限,往往以封王、设立土司等羁縻制度管辖国家边疆地区,形成了具有沿边特色的羁縻制度文化。清朝末期的“改土归流”则将边疆地区土司的权力收回至国家层面。

纵观中华人民共和国成立以前的历史发展进程,除汉唐鼎盛时期秉承开放的态度,边疆治理政策以拥抱周边的国家和族群为主外,其他时期大多以控边为重点,以防止边境不稳定而影响中央王权稳固。进入新时代,以习近平同志为核心的党中央高度重视沿边的开放发展,大力实施兴边富边政策,先后提出了构建人类命运共同体的理念[19]、共建“一带一路”倡议[20]、亲诚惠容周边外交理念[21]、“治国必治边”战略思想[22]、“完善沿边开发开放政策体系,深入推进固边兴边富民行动”[23]等,指出了新时代中国边疆治理的机遇与挑战,明确了新时代边疆治理的主要内容和目标,将边疆治理推向了新的高度。

三、实践调适:从屯军、移民到合边

中国边疆治理的实践在不同的历史时期侧重点不同,主要有屯军戍边、移民实边和聚民合边三种形态。尽管不同时期屯军戍边和移民实边的具体形式不同,但在相当长的时期,由于巩固边境和维护稳定的需要,屯军戍边和移民实边政策往往会结合起来使用。以习近平同志为核心的党中央站在构建人类命运共同体的高度,进行了一系列惠及中国、周边国家乃至全球的边疆治理实践,本文认为可将其描述为“聚民合边”。

(一)驻军为主:屯军戍边的理念与实践

中国的戍边政策古已有之。为了解决军队的粮食供给,军队在其驻守的周边开垦荒地种植粮食专门供给军队使用,这被称为“屯田”或“军屯”。军队农时种地,闲时练兵,垦戍并重。因此,人们常常将屯垦与戍边放在一起,称为“屯垦戍边”或“屯田戍边”,垦为保障,重在戍边。早在秦朝统一六国之后,就派大将蒙恬和公子扶苏屯军驻守长城沿线,防止北方游牧民族袭扰。西汉时期,北方匈奴威胁西汉政权。两方军队在边境线上冲突不断。为提高供给效率,缓解供给不足的问题,西汉创立了屯垦戍边的制度。后来的朝代中,屯垦戍边制度一直被发展沿用,如:唐朝负责西域军政工作的安西都护府,在西域广泛推行了屯田制度;宋朝、明朝、清朝等也继承和发展了屯田制度,并在军屯的基础上,发展了民屯和商屯,进一步完善了屯垦制度。

(二)军民融合:移民实边的理念与实践

在公元前169年,晁错就向汉武帝提出了移民实边代替轮番戍边:“陛下幸忧边境,遣将吏发卒以治塞,甚大惠也。然令远方之卒守塞,一岁而更,不知胡人之能,不如选常居者,家室田作,且以备之。”[24]2286移民实边的政策主要有三个方面的内容:一是招募内地百姓到边塞地区,前提是由国家供给住房、耕作农具,划定耕地,扶持至有能力自给自足;二是按照军事组织编制百姓,配发武器,平时耕种、闲时训练、战时出击;三是构筑防御工事,遇到入侵,警戒部队及边民可以固守待援。其后,移民实边理念与实践得到历代王朝的继承和发展。

(三)共享发展:聚民合边的理念与实践

中华人民共和国成立至今,中国边疆治理政策不断调整和完善。1958年,全国开始支持柳州钢铁工业建设,推动了广西这一边疆地区工业的跨越式发展。柳钢发展的历程是边疆治理进程中从“徙民实边”到“工业强边”的经典案例[25]。1999年,由国家民委联合发改委、财政部等部门倡议发起“兴边富民”行动,旨在通过政府组织领导,社会广泛参与,加大对边境地区基础设施建设和边民的帮扶,达到振兴边境、富裕边民的目标。从1999年起,兴边富民政策写进国家和地方政府的五年规划,持续至今;21世纪初,在国家的支持下,广西开展了以边境地区水、电、路、电视、广播等基础设施建设为重点,改善边境地区的生活及经济社会发展环境的大会战,史称“边境大会战”,为边疆地区现代工业发展奠定了坚实的基础。在此过程中,边民“返边”和民营经济的繁荣也进一步促进了边疆地区经济社会的发展[26]。边民通过互市、互助这一跨越国家边界的互惠实践推动了跨越国家边界的共享与发展。特别是在习近平总书记2021年11月4日在第四届中国国际进出口博览会开幕式上的讲话中提出“推进边民互市贸易进口商品落地加工,增加自周边国家进口”[27]之后,边民互市产品落地加工政策进一步推动了沿边地区现代工业的发展,也促进了边民跨界共享发展持续深入。随着东部沿海地区经济的进一步发展,以习近平同志为核心的党中央将更多的精力和资源向中西部倾斜,进一步推动边疆地区与中西部地区同步走向富裕。当前,中国正与周边国家通过互联互通基础设施建设、跨境经济合作和自贸区建设聚民合边,从而落实共建“一带一路”倡议和推动构建人类命运共同体。

从屯军戍边、移民实边到聚民合边,中国的边疆治理实践始终把握时代的脉搏,应时代的需求持续发展。当前,中国互惠合边的理念与实践正不断结出硕果,将为中国边疆治理、周边国家边疆治理乃至全球的边疆治理提供一个全新的视角。

四、治理形式:从粗放、精细到协同

从边疆治理的形式来看,不同时期的治理形式不尽相同,中国历史发展进程中的边疆治理形式主要经历了从粗放、精细向协同转向。在中国历史上,清朝以前,除在部分时期的部分区域施行政府直接治理外,大多数时期都是中央王朝授权诸侯、土司等治理边疆。中华人民共和国成立以来,中央和地方政府主导边疆治理。进入新时代,在进一步完善沿边开发开放政策体系的背景下,边民参与协同治理的实践经验不断得到累积。

(一)粗放治理:羁縻制度下的边疆治理

“羁縻”一词,《史记·司马相如列传第五十七》解释道:“盖闻天子之于夷狄也,其义羁縻勿绝而已”[28]。羁縻制度萌生于先秦[29],完善于汉唐[30],转型于宋初[31]。土司制度确立于元代,系此前的羁縻之治进一步发展的结果[32]。羁縻制度的核心是“因俗而治”,即在尊重羁縻州县当地的传统习俗、管理制度、世袭官职等的基础上,以中央王朝的“宗庙之福……泽之四夷”[24]2290。从共时性与历时性维度看“因俗而治”的羁縻政策虽属粗放治理,但对促进边疆地区经济社会的发展和边疆地区与内地的交往交流交融发挥了积极作用。

(二)精细治理:和谐稳固的边疆治理

中华人民共和国成立以来,维护边境地区的稳定仍是国家边疆治理工作的头等大事,在相当一段时间内,发展沿海、管控边境上升为国策。20世纪90年代以来,边疆地区逐渐走上开放开发的道路,精细化治理的成效可以从口岸城镇、跨境经济合作和自贸试验区等建设成效中得以体现。

口岸城镇的兴起与发展是政府主导下精细化治理边疆的成果之一。近年来,随着中国进一步加强与周边国家的合作,互联互通基础设施建设进一步升级,以口岸为中心的贸易产业得到迅速发展,更多的人流、物流、信息流、资金流等流向边境口岸城镇。邓玉函、曹晗等认为,传统观念里,口岸仅承担“通道”功能,难以集聚产业,往往忽视了边疆城镇化发展过程中口岸与城镇间的互动关系,尤其是城镇化建设对口岸经济发展的支撑、反哺作用[33]。从当前的口岸城镇发展现状不难看出,口岸城镇一改往日的小、旧、偏的面貌,获得了前所未有的发展机遇。跨境经济合作是党和政府主导下边疆治理的又一重要成果。在中俄、中蒙、中越、中老等边境地区,都相继建立了跨境经济合作区。从西南地区来看,目前已建立了中越凭祥—谅山和河口—老街两个跨境经济合作区、中老磨憨—磨丁跨境经济合作区、中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区等,这对于提升口岸双边国家合作层次,共享发展成果发挥了重要作用。边境地区的自贸试验区建设,是中国在边疆治理方面的又一力作。在当前设立的18个自贸试验区中,黑龙江、云南、广西三省(自治区)是沿边地区,其中,黑龙江的黑河片区与绥芬河片区、云南的红河片区和德宏片区、广西的崇左片区等5个自贸区片区均处在中国与俄罗斯、缅甸、越南三国的边境线上。这些边境地区自贸试验区的建立和管理,对于推进边疆地区政府职能转变、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新、培育地方增长新动能、推动共建“一带一路”和积累人类命运共同体建设经验,具有较强的示范引领作用。

中国边疆治理之所以取得今天的成果,不仅得益于国内经济社会发展的有力支撑,国家和地方政府层面有计划的持续投入,还与中国边疆地区的长期稳定,以及顺应区域经济一体化、经济全球化的要求密切相关。将国家边疆治理置于与全人类共享发展成果的“一带一路”倡议和人类命运共同体建设理念之下规划和实施,是推动边疆有效治理,形成中国边疆治理经验的有效路径。

(三)协同治理:开发开放背景下的边疆治理

《中华人民共和国宪法》明确了“各民族一律平等”“国家保障各少数民族的合法权利和利益”“帮助各少数民地区加速经济和文化的发展”“各少数民族聚居的地方实行区域自治”等,赋予边疆民族地区人们自主参与边疆治理的权利[34]。随着政府机构改革和管理权限的进一步下放,以及多元协同治理理论的逐渐成熟,“边民”作为一个整体越来越受到重视[35]。在进一步完善开发开放体系的视域下,边民互市贸易、边民社会组织发展、边民补贴政策、边疆基础设施建设等协同治理实践在边疆治理中得到落实。

边民互市贸易是中国传统的边疆治理智慧,在继承创新的基础上,仍在当前的边疆治理中发挥着积极作用。1996年3月29日,海关总署、原对外贸易经济合作部制定了《边民互市贸易管理办法》,这标志着边民互市贸易进入了制度化的轨道。从1996年至2023年,边民互市贸易已走完了20多年的历程。互市贸易的发展对促进边民留边参与互市、推进边民减贫脱贫、促进边境地区经济社会发展发挥了积极作用。随着互市贸易的发展,互市效率的提升成为客观的发展要求,互市互助组织应运而生。边民的互市互助组织首次探索了在边民的社会组织中建立党小组,通过党员和团员推进互市互助组织自身的壮大和与之相关的边民运输互助组织、红姑娘红薯产业发展互助组织等衍生发展[36]。互市互助组织的建立和发展,不仅有效地将更多边民组织起来参加互市贸易,扩大了边民就业、提高了边民收入,同时在扶贫助孤方面发挥了重要作用[37]。与此同时,边民互市客观上推动了智慧口岸的建设,有效促进了边民主动参与跨界互动与互惠[38]。边民在享受与内地退耕还林、义务教育免补政策、医疗养老同等补贴的基础上,还以家庭为单位,获得一定的边民专项补贴,尽管不同省区补贴的力度和标准不尽一致,但并不影响边民因此而产生的获得感和幸福感,固边兴边富民政策的实施,使边民的国家认同意识进一步得到增强[39]。在村村通硬化道路、通网络、电网改造、饮用水等基础设施先后建成的基础上,大部分边境口岸城镇都已有省道或国道通行,部分口岸城镇已经开通或正在建设高速公路和高铁。这些边境口岸作为“一带一路”互联互通的重要节点,基础设施建设力度会进一步增强,将成为边境地区开放发展的示范区域。

五、结论与讨论:互惠合边与边民、边疆治理、全球治理

从中国边疆治理实践来看,边疆政策的制定、执行和参与主体等的变迁需符合不同时期的具体条件和具体要求。从理念的转变和实践的调整来讨论边民发展和边疆治理问题,可以更深刻地理解铸牢中华民族共同体意识和构建人类命运共同体的必要性、重要性及其实现路径。

(一)互惠合边之于沿边的“边”

互惠合边即跨越国家边界的互惠与合作。按照“边缘—中心”论的认知讨论边疆的治理问题,尤其会陷入哪里是中心和哪里是边缘的问题,因此存在着国家中心论和边民主位论的观点,且双方均有大量的论点支撑自己的观点。如从现代国家的意义来看,“边”是沿边界线的“边”,而非“边缘—中心”的“边”,因此边疆可以理解为一个地理概念,对一个国家而言,边疆和内地的作用与功能区别并不明显。但是,边疆又是一个异常复杂的空间,关涉民族关系、文化交流、国家形态、国内政治、经济实力、军事力量、治理理念、技术水平、世界格局、国际法律等诸多因素,并因世界历史进程的演进与各国现实条件的变化而不断获得新的内涵与重构新的边界[40]。由此,我们可以借鉴内地的经验来推进边疆地区的发展,但同时也要基于边疆地区的客观实际特别是资源禀赋等制定符合边疆发展的策略。当前,应着重推进边疆地区特别是沿边口岸地区从通道经济向工业经济转向,全面促进边疆地区的工业现代化,吸引更多的边民在边疆地区就业和生活,促进边疆地区的繁荣和边民的富裕,进而通过跨越国家边界的合作与邻国共享边疆地区的发展成果,惠及双边的边民,确保边疆地区的稳固、发展与安宁。

(二)边民发展之于边疆治理

边民首先是一国的公民,这是由所在国的相关法律来界定的,他享有所在国的相关权利,也要履行相应的义务,这是作为公民的一般特征,与内地的公民并无不同。作为特殊身份的公民——边民,其主要是从有别于内地公民政策的角度来界定的。从中国来说,边民主要在经济上享有一定的优惠政策,如边境线20公里内的公民可以参与互市贸易,边境线3公里以内的公民可以享受边境补贴等。这些政策的出台主要是为了解决受边界、交通等诸多因素影响,沿边经济社会发展动力不足、吸引边民留边、帮扶边民发展等实际问题,因此从某种意义上来说,边民的特殊性多为经济层面问题,理清身份问题,对于制定和更新更有利于促进边民发展的政策具有积极意义。边民的发展实质是边疆地区经济、社会、文化、教育等整体发展,边民发展程度直接反映了边疆发展的水平,边民发展不仅仅是边民的事情,作为一个国家的公民,边民的发展亦是国家的责任,是中华民族共同体建设的重要内容之一。同时,边民的发展不仅仅依靠边民和所在国家的政策,亦受边界一侧邻国政策及边民等因素的影响,如果将其按照内外的影响因素来区分,与内地相比,边民受邻国政策及边民的不确定性影响相较国内其他地区的公民要高,其发展的环境更不稳定或更加恶劣。因此,制定与内地差异化的边民发展政策是必要的。

(三)边疆治理之于国家治理

边疆社会的稳定和长治久安,关系全国改革发展稳定大局,关系祖国统一、民族团结、国家安全,关系中华民族伟大复兴[41]。首先,边疆的治理是国家治理的组成部分。其次,边疆的治理又是国家治理中较难的部分,其难点有三:一为边疆软硬件设施的建设与其他地区比起来相对滞后,其资金、人才等发展所需资源的集聚较难。二为封闭的边界从某种意义上会迟滞边疆的发展。三为边疆成为区域或国际互联互通的中心非一国之力能够完成,国际关系对边疆的发展影响不容忽视。再次,边疆治理是国家治理中的重要部分。无论是从中国历史发展来看,抑或是当今世界范围的边疆治理实践来看,边疆治理成效与国家经济社会的发展成正相关,边疆的有效治理可以极大促进国家治理的现代化进程,否则相反。最后,中国当前边境治理的重心移至沿边,除解决平衡东西部发展问题外,国家经过长期经济社会发展后,已有足够的能力支撑沿边的发展。与此同时,良好的国际关系也客观上促进了沿边的开放与开发。

(四)边疆治理之于全球治理

一国的边疆治理成效不仅影响本国,同时影响邻国,甚至影响到区域与全球。从全球治理视角来看边疆的发展,可从互惠合边着眼,具体从开放边疆、联通边疆、“共治”边疆、富裕边疆和共享边疆入手:开放边疆可从国内政策与国际关系方面做文章;联通边疆方面可以从软硬件两个方面下功夫;“共治”边疆可以从司法、执法和服务方面做努力;富裕边疆可以从跨境合作、共享发展成果方面出新意;共享边疆可以从教育、医疗资源及社会福利方面找动力。