行政事业单位成本支出管理与控制

胡伟昌

（淄博市淄川区财政局，山东 淄博 255100）

行政事业单位在担负着行政管理、经济建设和文化建设等行政责任的同时，又起着提供各种社会服务，满足社会科、教、文、卫等多方面的需求的作用。与企业相比，行政事业单位的公共性、非营利性以及财政性的特点显著，导致多年以来，行政事业单位成本支出管理观念淡薄。我国廉政建设和八项规定出台之后，国家对行政事业单位管理人员的执政能力和管理水平的要求不断提高，使行政事业单位加强成本支出管理能有效缓解财政压力，保证国家资产不流失。

一、事业单位实施成本支出管理的必然趋势

（一）符合市场经济体制改革的要求

目前，国内大部分事业单位的运营资金基本都是来源于国家财政的支持。所以无论业绩怎么样，都可以保证单位能有收益。但是，这样的“旱涝保收”模式会使部分事业单位丧失积极性，制约其发展，从而产生有关事业单位产生不计成本、浪费资源等问题，对我国国民经济发展造成了不利的影响。随着市场经济的发展，国家大力支持事业单位参加市场的竞争。在这种大的外部背景下，依靠政府拨款的日子一去不复返了，事业单位要在激烈的市场竞争中生存下去，就要更加注重单位的成本支出管理，重视单位的财务管理工作。

（二）切合事业单位营运性质的要求

事业单位与企业组织在性质上是不同的，虽然它们的生产形式和输出的产品类型各不相同，但是它们在生产过程中都会产生巨大的物质消耗。此外，由于受常规运营方式的制约，事业单位的每项成本支出都比较高。要使其正常运转，减轻其经济负担，就需要对其进行科学、合理的计划与控制。事业单位应该肩负自己的职责，增强责任感，压缩开支，为国家的发展做出自己的贡献。

（三）符合自身效能建设的需要

在评价绩效时，事业单位绩效评价的依据通常不是以经济利益为依据，而是以社会效益为指标。通常，为了保证一个单位的社会效益不受到损害，管理人员在获得政府资金的同时，还必须根据单位的工作性质和主要特点强化节支效应，目标是进一步提升单位资金运作能力，最理想的是能够实现自给自足。而事业单位内部员工在进行成本支出管理和控制时，常常能运用各种方法和手段来进行内部预算、成本核算等方面的管理。这样，在事业单位内部，财务管理的效能将会大大提高。这样既能提高单位的社会效益，又能提高单位的经济效益。

二、强化行政事业单位成本支出管理与控制的意义

（一）有利于节约公共资源，提高国家治理能力

加强成本支出管理有利于节约公共资源，用政府的“减法”体现民生的“加法”，将财政资金节约下来用于保障改善民生。在全球经济下行的大背景下，加强行政事业单位成本支出管理，是贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的必然要求。通过加强行政事业单位的成本支出管理，明确成本影响因素，厘清资源耗费的主要环节，有助于减少耗费，提高单位运行效率，从而达到节约公共资源的目的。

（二）有利于提高会计信息质量

与预算管理不同，在收付实现制的会计核算制度下，成本支出管理的相关工作无法有效开展。成本支出管理必须以权责发生制这一会计核算方法作为基础。行政事业单位注重成本支出管理，有助于提高权责发生制及收付实现制两套账的核算精准性，提高会计信息质量。同时，成本支出管理贯穿于行政事业单位的所有业务流程中。通过加强成本支出管理，有助于促进行政事业单位依据会计信息来改进、优化业务流程，为会计核算提供更可靠的基础数据。

（三）为政府定价提供可靠的数据支撑

我国是通过审核经营者的成本来核定政府定价成本的。2017年，修订后的《政府制定价格成本监审办法》出台，在现有程序基础上增加了合法性审查和风险评估程序；强化成本监审、集体审议程序和成本信息公开。成本监审进入科学化、规范化、程序化、透明化开展的全新阶段。成本是价格形成的基础。价格监管要到位，就需要分三步走，即准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管。要科学合理定价，成本是基础和关键。加强行政事业单位成本支出管理有利于提高成本核算的准确性，为政府定价和成本补偿提供更科学的依据。

（四）有利于全面推进预算绩效管理

全面推进预算绩效管理，是建设责任、服务、透明政府的有效举措，也是财政科学化、精细化管理的重要内容。预算绩效管理有利于增强预算支出主体责任，优化公共资源配置，提高公共服务质量。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式。但如果单一从支出结果来进行绩效评价，而不重视成本的耗费情况，势必会导致财政资源的浪费。

完善绩效评价，就需要将成本支出管理纳入绩效评价指标体系中，综合衡量项目预算资金的使用效果。为满足绩效评价的要求，需要行政事业单位核算清楚各个项目的实际成本。此外，从单位内部管理角度，也需要对内部组织部门、业务团队等的成本相关绩效指标加以评价。加强行政事业单位成本支出管理有助于单位提供成本数据用于财务分析，提高绩效评价的全面性，为全面开展预算绩效管理做好支撑。

三、行政事业单位在成本支出管理与控制中存在的问题

（一）成本控制意识薄弱，缺乏制度规定

行政事业单位的资金来源主要是财政拨款。在向财政申请经费时，行政事业单位往往习惯于只考虑达到某个单一项目既定绩效目标的资金需求，而不重视财政资金的利用率。

行政事业单位在争取财政资金的过程中，应注重绩效，而预算分析和工作总结的过程当中则只强调社会效益的提升。

这种绩效评价模式忽略了产出结果与财政资金投入量的对比，导致了行政事业单位业务人员以及财务人员在工作的过程当中对成本核算的意识有所欠缺。从行政事业单位内部来说，行政事业单位的业务部门只重视于本职的业务工作，在固有思维模式下认为成本支出管理是财务部门的工作，与业务部门无关。

但事实上要做好管理是需要业务部门和财务部门共同完成的。行政事业单位对于成本支出管理的意识淡薄，导致财政资金有效利用率较低。目前，我国大部分行政事业单位都没有建立一个完善的成本支出管理制度。成本支出管理能否在行政事业单位中有效落实，从很大程度上来说与一个完善的制度体系是息息相关的。但是，现阶段行政事业单位在开展工作的过程中往往忽略了对于成本支出管理制度的建立与完善。

（二）收付实现及权责发生双轨制下的会计核算不到位

对于合同中列明的预付及预收款项，在财务会计核算时习惯性地直接列支，未作为预付账款及预收账款进行会计核算，导致成本核算时出现偏差。另外，对于有行政事业性收费的行政事业单位来说，实际收费与收入确认的脱节也是进行成本支出管理的一个难点问题。难点在于权责发生制要求财务人员按照收入已经实现作为标准来确认本期收入，而不考虑款项是否到账。

而对于行政事业单位来说，目前预算会计及财务会计的收入确认均是以财政用款计划是否下达作为依据的。换言之，无论是纳入专户管理或是纳入预算管理的行政事业性收费，对于行政事业单位来说，收到的资金看得见摸不着，更与会计核算中的收入确认无直接的关系。对于纳入预算管理的行政事业单位来说，成本可支出的资金只与预算编制相关，而与实际收费情况无关。

这就导致了行政事业单位无论是多收还是少收，成本支出都是一样的。而对于纳入专户管理的行政事业单位来说，现行体制下无法合理进行预计收入的确认，而财政专户中的资金也很难与某一项目特定时期的成本支出进行挂钩。在这种模式下，无法做到当期收入与当期支出的一个配比，这也导致行政事业单位很难合理地开展成本支出管理工作。

（三）注重项目绩效评价、缺乏部门整体绩效评价

目前，行政事业单位在逐步推进全面预算绩效管理工作。但是，由于经验缺乏等多方面因素，当前的绩效评价工作无法很好地检验行政事业单位的成本支出管理效果。这样导致了行政事业单位对成本支出管理工作的开展缺乏积极性。当前的绩效评价工作比较关注于项目资金支付进度以及项目实施的产出结果，而对于产出结果是否与投入资金相匹配这一点上缺乏科学合理的评价手段。除此之外，当前的绩效评价工作只停留在对预算项目的绩效评价上，缺乏对行政事业单位的整体绩效评价。

四、行政事业单位成本支出管理与控制措施

（一）成本管理机制的建立和完善

要从事业单位实际工作的视角出发，不断优化和改进现行的成本控制体系，突出单位的经营效益。在改进单位的成本控制体系时，必须明确会计主体的权力与职责，使单位的内部财务成本得到合理的控制与分配，从而提高单位的整体绩效。要防止成本控制体系成为摆设，在人员配置、部门权力配置等各环节中，要很好地促进单位建设的科学化、合理化，防止资金的浪费，在整体上减少事业单位运行成本。

特别要做好下列工作：一是为了保证单位在采购的时候将有限的资源用于单位的采购和管理。一般情况下，要求各部门采用公开投标的办法，以找到合适的卖家，减少不必要的成本支出。对各部门进行成本管理与控制，必须从根源入手，预算编制要严格。对各种成本支出进行分类，核查其合理性和合法性，并减少不必要的成本。根据计划，根据需要，进行成本的如实申报。若支出过多，需要对其进行分析，找到适当的处理办法。常规的成本控制往往集中于对采购成本的控制，而在实际开支中，除采购成本外，也包括经营成本。应该对预算进行严格的控制，实施成本管理，追踪和发现差异，通过对其成因进行剖析，寻找出最佳的降低成本的办法，从而提高单位的预算执行力和成本控制水平。应当推进电子商务的成本预算，运用电子计算方法，将各种成本以资料的方式进行记载。通过这些资料分析研究，降低单位的生产经营成本，提高单位的生产经营管理水平。利用计算机进行数据的数字化，将大量的数据与成本核算相融合，从而为财务报告的编制奠定了基础。

二是建立一套科学的工作标准，保证在进行原料的购买时，可以获得更多的市场资讯，从而为客户提供更好的产品。

三是事业单位要根据自己的发展情况，借鉴目前比较流行的先进经营思想，改进单位的治理体系，提升单位的经营效益。

四是在单位内部，通过建立健全激励机制，激发员工工作热情，让单位的职工更自觉地投入到生产经营活动中来，从而实现单位的成本控制活动取得实效。事业单位在实施单位的经营成本控制中，除依赖于行业监管和主管部门的监管之外，更多地依赖于单位自身的经营。各业务部门严格依照预算来处理单位的日常事务，在超出预算的情况下，可以采用特殊的方式来进行，即一般的偏离应交主管业务的负责人来处理，而上级的主管则只能对超出该权限的偏差和不能解决的问题进行处理，运用这种分级责任的有效办法，可以对偏误进行适时地修正。

如有需要，可以请审计部门定期对各部门进行审计，以强化对单位的成本管理。成本管理应以目标成本为重点，成本的目标管理主要分为三个阶段：设定成本、分解成本和实现成本。强化三个环节的质量控制，能有效地降低经营的成本。比如，在从事作品创作工作时，要对自己的产品进行市场定位。只有瞄准了受众群体，凸显其作品的特点，达到较高的艺术水准，才能达到很好的宣传效果和社会效果。

（二）提升会计核算的准确性，改进财务会计的核算方法

在建立成本支出管理相关制度的前提下，可以利用制度本身的约束力提高行政事业单位对财务人员在会计核算方面的要求。财务人员不能仍旧停留在政府会计制度改革前的舒适圈中，需要通过培训学习，提升自己的业务能力。

虽然高质量、有效的成本支出管理是需要行政事业单位所有员工共同配合协作完成的，但是行政事业单位的财务人员是成本支出管理的执行者。在行政事业单位的成本支出管理过程中，财务人员应当担负起出谋划策、统筹安排的职责。因此，在新形势下能够精确完成政府预算会计与财务会计两套账的会计核算，对于财务人员来说是最基本的要求。只有在做好会计核算的基础上，才能进一步分析财务数据，来达到对成本进行有效管理的目的。另外，行政事业单位可以改进会计核算方法。例如，对于财务会计的收入核算，可以鼓励行政事业单位依照自身单位的实际情况，出台相关制度，以达到合理预计收入的目标。

如果在收入确认上，财务会计收入跟着预算会计收入走，那么通过双体系平行记账模式来实现的财务会计和预算会计双重功能肯定是不完善的。财务会计的收入核算，应该按照权责发生的要求，依据行政事业性收费的收款进度来进行确认。

这样才能将财务收入与财务支出匹配起来，避免款项未收到而支出已完成，或者只有收入而不形成支出的情况。

（三）加强基层调研，科学合理地制定基本支出定额标准

基本支出定额标准制定的科学性直接会影响成本支出管理的推行实施，应当建立健全定额标准动态调整机制，来确保行政事业单位的基本支出预算的准确性。定额标准的制定要与国家最新的方针政策以及社会经济发展状况相适应，跟随物价水平的波动而调整。

此外，应当加强对基层行政事业单位的走访调研，根据行政事业单位具体职能的不同，细化预算分类，制定不同的定额标准，实现相对公平。最后也要坚持实事求是的原则，根据行政事业单位以前年度的公用经费使用情况做出相应调整，以节约开支。

（四）改进对成本支出管理的绩效评价方法

行政事业单位在加强预算项目绩效评价的同时，可以逐步推进部门整体预算绩效评价。从宏观角度来评价行政事业单位在实现职能、节约财政资金上的成果。重视各个项目间可共享的资源，进一步提高财政资金的使用效率，科学合理地将成本支出管理纳入部门预算绩效评价体系中。可以按季度或半年度开展对成本支出管理的评价，定期核查成本、预算执行的情况，及时发现问题，提出改进方案，解决问题。只有通过不断地对成本支出管理的有效性、合理性作出评价，才能修正行政事业单位的成本支出管理方式，提高行政事业单位的成本支出管理水平。

（五）重视对成本的监督和控制力度

在控制成本时，要注意监控的作用。健全的监控体系对单位进行成本管理与成本优化是有效的。

首先，加强单位内部的监管，要从领导着手。成本管理的监管方法能否取得成效，主要是在于领导者是否对此关注。

其次，要从基础工作做起，做好成本管理和优化。要对各种成本和支出进行细致的分类，并对特定的项目成本进行分类，追踪其具体用途。

再次，通过对绩效评估机制的建立，将其与个人的绩效挂钩比较，可以促进单位内部人员的工作热情，同时也能促进单位的生产经营活动水平的提高。对较大的工程，要加强监管，设立专项检查组，并定期向有关部门反馈监测成果。应当为单位制定经营计划的成本信息，保证生产过程中的各项成本控制。

最后，健全监管体系。监管体系是确保单位的生产经营活动正常进行和得到期望的质量水平的重要保证。健全的监管体系有助于各项制度的运作，并能让相关人员找到合适的定位，更好地进行工作。建立健全监管体系，必须与单位的具体工作相适应。

五、结束语

对于企业而言，成本支出管理的水平高低直接影响了企业的盈利能力以及企业发展的可持续性。而对于行政事业单位而言，成本支出管理的水平会影响到国家治理体系和治理能力的现代化建设。行政事业单位应该改变过去的传统观念，意识到成本支出管理的重要性，不断加强自身成本支出管理的能力，降低行政成本，实现财政资金的高效使用，促进行政事业单位的健康发展。