行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点及策略研究

宋任美

（湖北省蕲春县财政局，湖北 黄冈 435300）

目前，我国各个行业正处在战略转型的关键阶段，实施预算绩效管理，反映了国家对财税体制改革的高度重视，在财政体制改革进程中，充分发挥了预算体制改革的引领作用；同时，也是行政事业单位运用现代管理思想和方法，加强单位内部治理的一项重要措施。近年来，我国陆续颁布了行政事业单位的预算绩效管理有关文件，为行政事业单位的预算绩效管理指明了方向。然而，由于种种原因，我国行政事业单位在预算绩效管理中仍有诸多问题，严重地影响到了单位的预算绩效管理。对此，应强化行政事业单位解决问题的能力，针对全面实施预算绩效管理工作中的难点问题进行研究，探寻适合单位现代化管理的改进对策，以提升行政事业单位的预算绩效管理效果，推动单位健康持续发展。

一、行政事业单位全面实施预算绩效管理概述

（一）预算绩效管理的内涵

预算绩效管理的涵义为单位根据其具体职能和行业发展规划，遵照同级政府预算编制总体要求及财政部门具体部署，统筹业务、资产管理、绩效目标设定与评价的活动。在新会计政策下，相关单位实施预算管理的同时将绩效评价列入管理范围的一种管理模式，对我国全面实施预算绩效管理有着深远影响。事业单位预算绩效管理将单位绩效管理体制、绩效考核目标、切实履行绩效职责三者之间相融合。它整合了各行政事业单位现有的资源和预算体系，使其在单位内部达到预算绩效管理的效果。在预算绩效管理中，各行政事业单位作为全社会经济体系中的一分子，既要求单位做到明确分工，又要求单位协同办公，以目标为导向，克服困难全面落实预算绩效管理，通过合理的资源配置，使之达到最佳工作效果。

（二）全面实施预算绩效管理的重要意义

行政事业单位承担着社会管理与社会服务的双重功能[1]，在传统的管理体制下，很多单位在管理上依然处于“重投入、轻管理”的模式，忽视了财政资金的利用效益，存在资金及资源浪费现象。

在新的发展形势下，实行全面预算绩效管理，可以使单位更好地把重点放在突出的阶段性目标上，把有限的财力和公共资源都集中起来，营造良好的单位管理环境，从而提升行政事业单位预算绩效管理工作提质增效，优化资金配比，促进单位社会信誉度提升，使单位的建设更加透明。同时，也有助于单位对其工作安排的合理性、资金使用的有效性进行监督，从而提升其内部治理水平，降低资金运营风险。另外，全面实施预算绩效管理，保证了单位公共财政社会化和科学化需要的同时，也能促使相关工作人员日常行为和操作得到规范化；确保逐步提高预算绩效管理工作质量。加强全面预算绩效管理，可以对结果与导向进行合理的分析，达到效益与责任的双重管理，为研究预算绩效管理资金成果奠定坚实的基础，加强单位内部的监督管理。各行政事业单位通过搞好业务联络，逐步提高其日常运作的效能，辅助做好职责分析，强化单位的预算绩效管理；确保单位健康持续发展。

二、行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点

（一）绩效评估体系不科学，缺乏整体目标

国内行政事业单位全面实施预算绩效管理工作多流于形式。单位现有绩效评估体系建设缺乏整体目标，绩效评估的标准和方法不科学，自我评估结果可操作性较低。单位绩效评估体系包括总体预算评估和项目评估，单位总体评估遵照各省、市财政绩效评估要求展开，项目评估按照单位自身情况、行业类别等因素建立自我评估体系，并自主开展绩效评估。

当前，行政事业单位类型较多，部分单位自我评估体系建设较为落后，绩效评估体系建设的重点仍停留在预算指标管理等方面，对预算资金运用创造出的发挥效应缺乏个性化的评估方法和目标，单位绩效评估结果缺乏科学性和合理性，无法充分地展现预算资金的使用效果，难以有效完成绩效管理优化预算的目标。部分单位预算绩效评估结果利用率和转化率不高，无法保障单位的可持续发展。单位绩效评估体系自我评估专业化水平较低，绩效评估管理工作仍停留在评价反馈、问题分析、发表意见等初级层面，绩效评估体系建设的导向效果、约束效果、支撑效果无法得到合理发挥，行政事业单位绩效评估体系的建设有待进一步改进。

（二）部分工作人员绩效理念薄弱

很多基层行政事业单位只注重工作实效而忽视了人员核心绩效理念的培养，负责绩效管理人员存在管理意识淡薄、绩效理念薄弱等问题，制约了其工作的有效开展。部分工作人员对预算绩效管理的认识不足，使预算绩效管理长期处于边缘化状态[2]，且无法在工作中做到预算管理与绩效管理相结合。

首先，相关人员对绩效管理的内涵了解不够透彻，工作中缺乏实际工作经验，造成人员对知识概念的高度依赖。部分单位管理理念落后，过分强调前期投入，忽略了后期的效益分析工作，加上单位内部没有完善的预算与绩效管理体系，很容易出现各类问题，造成单位预算绩效管理难以呈现最佳效果，应用价值无法得到有效发挥，进而影响预算绩效管理工作各项重要任务的顺利实施。作为我国相关单位重要管理模式之一，在预算绩效管理中很容易混淆为一般预算管理工作，导致单位预算绩效管理工作变得片面单一，影响单位的正常运转。

其次，由于我国有关部门逐步强化监督和政策引导，大多数行政事业单位开始建立起基本的预算绩效管理体系，而预算绩效指标通常是由地方监管部门所要求的，预算绩效评价的好坏，直接关系到下一年度的财政拨款支出，单位的预算绩效管理工作是在政策要求下被动实施的，部分人员重视程度不足缺乏对先进绩效管理理念的学习，有的人员对单位全面实施预算绩效管理存在偏见，参与程度不高，使得预算绩效管理形式大于内容，人员绩效理念相对较弱，进而影响其预算绩效管理能力的提高。

（三）绩效管理全面性与深度有待深化

行政事业单位绩效管理预期效果的宽度与深度有待进一步拓展。绩效是单位管理中一项重要内容，它的核心是对各个部门的数据进行搜集与统计，通过信息技术对绩效资料完成分析与整合，监控单位预算绩效指标的完成与落实，掌握绩效和资金的运作情况，以规避风险和问题。

然而，从当前的情况来看，我国部分行政事业单位内部信息化建设比较落后，很多单位仍沿用传统的绩效管理方法，办公软件业余缺乏及时更新，如Excel，很难开展全面、深度的绩效管理，严重影响事业单位健康持续发展。在日常管理中，部分单位仍采用手工录入的方法，对资料进行人工分类、归纳、汇总。然而，考虑单位绩效指标的复杂性，如果没有信息化管理系统的支持，很难形成全面、有深度、高质量、针对性强的分析报告。

此外，单位绩效管理各项指标都是实时变化的，因此，预算绩效管理工作开展的全面性和深度都会受到一定影响。同时，由于单位内部绩效管理人才匮乏，相关人员信息化技术熟练水平还不够高，很难满足单位全面实施预算绩效管理工作的要求。单位缺乏现代信息技术支撑，无法深度、全面开展预算绩效管理工作。

（四）绩效激励约束作用不明显

单位预算绩效管理体系不完善，工作中的随意性较强。在绩效执行过程中缺乏激励和约束的重要举措，很多单位在监管方面存在真空，内部预算绩效考核获得成果无法得到科学转化，导致单位考核工作流于形式，单位绩效激励和约束效果不显著。部分单位对预算绩效工作考核意识不强，且未制定明确的绩效考核指标，在执行完预算工作后，没有就其工作具体落实情况进行科学、全面的分析以及客观评价。对预算资金的使用方向、资金利用的有效性是否达到预期，投入资金是否超过原来的预算标准等方面缺乏远见，造成预算绩效管理功能在某种程度上被削弱。

另外，部分单位未建立健全激励制度和问责机制，绩效与个人利益没有绑定，使预算工作的约束力大大降低。部分单位在实施预算时，存在随意更改资金用途的情况，造成费用利用效率低下，大量资金浪费。虽然部分单位的管理意识相对较强，已将预算绩效考评制度纳入具体实践中，但由于其制度本身缺乏一定的科学性、合理性、实用性，且形式主义色彩浓重，对绩效执行工作激励和约束作用不大。

三、行政事业单位全面实施预算绩效管理的策略

（一）优化绩效评估体系，合理规划整体目标

合理设定整体支出绩效目标，建立多层次评估体系，强化责任落实。单位应逐步完善绩效自我评估和外部评估机制，根据不同层次绩效评估体系展示单位预算绩效的成效，从而加快行政事业单位全面履行职能，实现专项转移支付整体绩效目标。单位进行绩效管理时，要根据不同部门的财政情况，寻找工作的重心和目标。可以合理引入第三方机构和行业专家参与绩效评估，以确保其客观、公正，并做出科学的绩效评估。完善动态评估体系，强化对日常管理工作的监督和改进。要注重对预算绩效目标的合理设定，并对其进行定期的评估。通过每月以及季度会议对各部门的预算绩效进行分析，使各部门的工作人员能及时掌握最新工作动态，树立科学绩效管理目标，从而确保任务目标圆满达成。

同时，应当重视单位绩效目标考核，以评促优，不断推动单位预算和绩效工作取得新进展、新突破。应当认真领悟全面实施预算绩效管理工作的内涵，注重单位绩效管理目标合理设定和绩效成果的运用，并使预算绩效评估能更好地发挥其作用。要加强绩效考核和问责机制等方面的建设。把预算绩效考核结果和单位利益挂钩，对绩效评估较差的单位严格执行缩减预算政策，唤醒相关单位自上而下重新审视预算绩效管理工作，不断完善创新绩效管理机制，助推我国行政事业单位取得新成果、新突破。

（二）强化工作人员绩效理念

单位在全面实施预算绩效管理时，要把预算绩效管理理念融入每一个单位职工的心里，以此来提高职工对绩效准则的认识和掌握，建立单位职工对绩效管理理念的认同感，并将预算绩效管理的先进理念运用到日常工作和项目实践中去。在全面实施预算绩效管理的过程中，要加强对预算绩效管理工作的培训和宣传，从全面预算绩效管理的角度出发，统一安排事业单位财务人员开展技能培训，通过强化知识培训提高职工对预算绩效管理理念的认识。

从上而下转变事业单位全员预算管理观念和工作惰性，促进财务工作者业务水平提升，深刻领悟其深层内涵，创造更多运用价值；要明确绩效目标、岗位工作职责，切实提升全员参与热情，采用零基础预算绩效管理模式，形成部门领导、员工协作、信息共享新局面。单位领导者要牢记学习的重要性，统筹部署科学、合理制定预算绩效管理工作计划，并在实践中及时调整和优化。要从根本上树立正确的、先进的预算绩效管理理念，推动行政事业单位健康发展。

（三）增强绩效管理全面性与深度

要加强行政事业单位预算绩效管理信息化建设。预算绩效管理属于一种高度统一与综合的管理体系，它包括绩效目标管理、执行监督、结果评估和反馈三方面组成。单位绩效管理工作涉及面广，对信息数量、透明度高要求较高。推动单位预算绩效管理信息化建设，有利于实现单位业务、财务、资产的全方位管理，加强各领域的信息互联，提高预算绩效管理工作效率。单位要善于利用网络信息技术，对绩效管理中各种数据、资料进行全面统计、科学分析，从而加快行政事业单位绩效管理工作的成果全面深化。与此同时，要加强对单位政策引导，加快人才引入培养体系建设，根据单位特点，对财务人员进行全方位的培养，提高其绩效管理工作能力，确保绩效考核的有效性和合理性，促进行政事业单位绩效管理全面、高质量发展。

（四）强化绩效激励约束作用

要加强行政事业单位全面实施预算绩效工作的激励和监督。首先，在编制预算的基础上，应当对单位预算执行工作职责进行划分，并对其标准和目标进行细化分工。要严格岗位职责的落实，建立绩效硬性工作要求，加大行政事业单位预算绩效管理相关工作约束力度，进而实现绩效管理的全覆盖。其次，在绩效考评中，管理者还应该把绩效考评与个人利益挂钩，以激励员工的工作热情。对预算工作进行评估时，需要制定与之相应的绩效指标，根据行政事业单位预算工作特征完成全面评估。应当重视当年绩效指标和上一年的数据资料进行比较，以了解本年度的预算管理工作与上一年相比，有何改进和不足之处；并在此基础上，对其进行客观分析，探讨问题产生的原因，共同攻克难点，使之能够在今后的工作中得到有效的借鉴。在实施全面预算时，要严格防止工作人员随意变更资金用途，避免出现超额使用预算的现象，要确保单位预算资金使用的高效、透明度，为预算绩效管理工作发挥积极推动作用。要建立双向激励、内外监督机制，确保预算绩效管理工作提质增效。

四、结束语

行政事业单位全面实施预算绩效管理，是提高社会服务功能的一种有效途径。目前，我国行政事业单位全面实施预算绩效管理仍面临诸多问题，为更好地适应新形势，相关单位只有加强预算绩效的闭环管理，完善预算绩效评估体系，强化以目标导向，才能助推行政事业单位绩效管理工作提质增效，更大发挥其社会与经济价值。