出租车行业政策变迁的逻辑——基于历史制度主义的分析框架

路稳玲

（安徽工程大学人文学院，安徽 芜湖 241000）

政策变迁是公共政策研究的重要主题。政策变迁研究通常关注时间跨度大、影响范围广的公共政策所发生的变化。出租车行业的政策变迁就是这样一个时间跨度大、影响几亿人交通出行的重要政策变迁。出租车行业是我国市场化改革较早的一个行业，历经三十多年的发展，形成了以特许经营为核心的政策体系，但是行业内部痼疾重重，行业发展日益凋敝。随着社会经济的快速发展，科技的不断创新，新兴组织不断挑战原有的政策壁垒。在这一过程中，公共政策是如何变迁的，其动力机制是什么，政府在政策变迁中发挥着怎样的作用，如何促进有效的政策变迁，这些问题都值得关注与探讨。通过对我国网约车合法化前出租车行业近三十年政策的梳理，探究政策变迁的历程与路径，阐释政策变迁的逻辑与特点，有利于探究此类行业政府监管模式与原则，有利于政府转变治理理念、调整治理方式、创新治理结构，有利于探索政府监管的边界与方式。

一、研究述评与分析框架

（一）研究述评

1956年林德布罗姆提出了渐进政策变迁理论，学界由此展开了对政策变迁的研究。时至今日，研究成果颇丰。政策叠加、政策转变、政策漂移、政策修订等界定了政策变迁的基本表现形式，倡议者联盟、间断均衡模型、多源流理论等分析框架阐释了政策变迁的动力机制。虽然对政策变迁动力机制的研究存在着较多争议，但这不影响该领域受到更多关注，其原因有：一是探索性问题具有较强生命力；二是理论模型逻辑性强，并且在不断发展、完善。

关于政策变迁的研究尽管颇为丰富，但是鲜有关于出租车行业政策变迁的研究。网约车合法化后，出租车行业监管政策变迁成为国内外学者共同关注的议题。但上述研究关注的时间跨度较小，鲜有对出租车行业监管政策体系进行宏观性的内容梳理和整体性政策解读的研究，对政策内容的客观评价不足。因此探究出租车行业监管政策变迁的动力机制是丰富当前研究的较好切入点［1］。

（二）分析框架

制度主义是研究政策分析的一个经典途径。历史制度主义为我们理解出租车行业问题提供了一个很好的理论视角。历史制度主义以“制度”为研究中心，关注介于国家与社会宏观结构之间具体的中层制度是如何形塑、影响社会行为，制度又是如何受到行为的影响和改变的。其所强调的制度内涵介于理性选择制度主义和社会制度主义之间，既包括正式制度也涵盖非正式制度。时间序列、行动者的策略、既有的制度结构、环境成为历史制度主义关注的重点，也构成了其解释力的渊源，“从制度、利益和观念之间的结构性互动中来分析变量之间的相互关系，才是历史制度主义分析框架的真谛所在”［2］。依据历史制度主义的理论内涵，既有制度、理念、信息技术、利益博弈、政府变革共同促成了出租车行业的政策变迁。其中，历史制度是变迁的基本前提，理念是变迁的来源，信息技术是变迁的催化剂，利益博弈是变迁的内在动力，政府变革赋予变迁以合法性，促成变迁的生发。

二、我国出租车行业政策发展历程

以网约车的出现为切割点，可将我国网约车合法化前的出租车行业政策发展分为两个阶段。1988—2010年为第一阶段，该阶段以准入管制为主要特点的行政许可制得到发展、固化并受到质疑；2011—2016年为第二阶段，出租车行业形成了另外一项非正式制度四方协议，在原有的行政许可制度基础上发挥着作用，对既有的经营关系提出了挑战与冲击。2016年7月关于网约车的正式政策由国务院办公厅以及交通运输部、公安部、国家质检总局等部门颁布，这标志着出租车行业进入了新的政策均衡期。

（一）政府管制的发展、固化与受到质疑（1988—2010）

1988年建设部、公安部、国家旅游局颁布的《城市出租汽车管理暂行办法》 是我国出租车行业市场化改革后的第一部法规，包含了质量管制、价格管制、征收管理费政策，但没有数量管制。随着出租车行业的蓬勃发展，大城市出现了供过于求的情况。以北京市为例，“从1992年到1994年，出租车的数量翻了两倍，从14354辆发展到56124 辆”［3］，于是1993年、1994年北京出管局颁布政策控制出租车总量，不再审批新的出租汽车企业和个体经营者，北京市数量管制由此开始。2002年建设部等部门颁布的43号文件上第一次出现了数量管制。出租车行业发展过程中北京的相关政策要早于中央政府，所以北京的出租车行业政策提供了更好的例证。1996年10月北京市出管局颁布的129号通知要求公司收回出租车经营权并购买车辆，北京的出租车经营权可以买卖由此开始。1997年建设部颁布的《城市出租汽车管理办法》 明确规定“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”。1997年北京市政府颁布的京财会〔1997〕 1914号文件令“份子钱”进一步合法化。“份子钱”最开始是指出租车司机缴给出租车公司代办手续的管理费，1996年之后“份子钱”的内涵发生了改变，变成了驾驶员缴给出租车公司的承包费用，这使得出租车公司与司机的关系转为合同承包关系。

2004 年建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126 号）规定，“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”，出租车行业经营权的特许经营方式以法律的形式确定。在数量管制的前提下，实行特许经营制度，出租车行业形成了高额的垄断利润，但是出租车司机停运事件此起彼伏，黑车伺机分割市场，行业内部矛盾丛生。政府的管制制度受到质疑。

（二）四方协议的形成及挑战与新的政策均衡的形成（2011—2016）

随着大城市对出租车服务需求的增长，2010年前后网约车公司悄然而生。网约车最早是以租赁公司、出租车公司的车为主，租赁公司的车可通过“四方协议”①的服务模式规避法律风险。衍生于正式制度之中的非正式制度“四方协议”保障了网约车的“低调”成长，但“低调”很快转为“高调”，并对传统的制度产生了巨大的冲击与挑战。2014年初滴滴打车和快的打车之间展开了白热化竞争，软件打车在国内名声大噪。面对新兴群体的挑战，传统出租车司机通过停运等方式进行反抗，传统出租车公司试图引入打车软件，各地方政府展开了更为频繁、深入的专项治理活动。在正式制度与非正式制度的共同作用下，2016年7月，国务院办公厅颁布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，交通运输部、公安部、国家质检总局等部门联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，这标志着网约车公司合法性得到了正式认可，出租车行业新的政策均衡出现。

三、出租车行业政策变迁的逻辑

（一）历史制度：变迁的基本前提

历史制度主义强调“在历史背景中而不是当前情景下理解某一特定领域的政策思想如何转变成政策”［4］。路径依赖是分析的关键。与皮尔森强调的路径依赖导致政策持续的正强化理论不同，近年来路径依赖理论的发展突破了原有关于政策持续的单一解释，“这一理论也能够解释随着时间的发展政策如何转型”［5］。自我强化机制是路径依赖的核心机制。在制度、理念、利益、行动者的社会网络等多种因素的综合作用下，自我强化机制发挥着回报增长和回报递减双重作用，同时解释着政策的持续与变迁。“回报增长是同质化的变迁过程，趋向于稳定；而回报递减则是异质化的变迁过程，趋向于制度变迁”［6］。

1.赋权与路径依赖的形成

诺斯认为制度框架由三部分构成。“政治结构，它界定了人们建立和加总政治选择的方式；产权结构，它确立了正式的激励机制；社会结构，包括行为规范和习俗，它确定了经济中的非正式激励”［7］。1988年出租车行业加入到了市场化改革的浪潮之中，与其他行业市场化改革相同，政府在改革中居于主导地位。面对分散的出租车经营者，数量有限的出租车公司对出租车司机群体进行管理，成为行业结构中强势的一方，而出租车司机则成为行业结构中弱势的一方。在既有的监管制度下，出租车行业交易成本上升，行业发展萎靡，进入路径锁定状态。

2.意外事件与路径分岔的出现

小事件产生大的影响［8］。“四方协议”无疑是出租车行业政策变迁过程中的一个偶然事件，但是这一偶然事件却促成了既有路径的转换。以行政许可制度为核心的出租车行业政策一经产生就在不断地进行自我强化，从比较宽泛的行政审批到特许经营，不同地方的制度环境也塑造了不同类型的出租车经营模式，如“产权和经营权分离”的北京模式，“公车公营”的上海模式，个体经营”的温州模式［9］，其中80%以上的城市采用的是北京模式。政府通过数量管制，以打击非法运营的方式维护出租车行的秩序，似乎是在强化其政策初始目标，实则是前期取得运营许可证的出租车公司、个人成为赋权的对象，他们更愿意致力于不断地推动该制度稳定化。

原有的制度会形构相关行动者的具体选择。“根植于制度框架内的激励会引领实践学习的过程，并推动隐性知识的发展，进而导致个体在决策过程中推动体制发生渐进式演进”［10］。“四方协议”以既有的制度矩阵为基础，继承了原有政策的规范、规则，借助科技对原有制度进行创新应用与强化。它使汽车租赁公司利用特许经营制度进入出租车行业。它突破了原有的汽车按日、按月租赁的概念，汽车也可以按小时、按分钟进行租赁，这是新兴利益群体利用出租车特许经营制度、合同法、民法而创设出来的一种非正式制度，是原有规则的一种新的解释和运用。它与原有制度同根、同点，但是发展方向却有不同。“四方协议”的产生、应用与扩散创造了新的利益群体——网约车公司、网约车司机。这些新生的利益群体为出租车行业带来了新颖的、更有效率的生产方式，引发社会各界对出租车行业的政府监管进行反思、探讨，冲击了出租车行业固有的利益结构，为出租车行业改革撬开了一个有利的支点。这种路径分岔是制度在自我强化的基础上进行的自我复制。

（二）理念：变迁的来源

“理念是历史制度主义的一个核心因素，结构向当前或未来的制度成员‘推销’观念的能力对于塑造结构与行动者的联结至关重要”［11］。当既有的政策理念显示出政策失败，抑或无法适应新环境时，这种理念就会受到质疑与挑战，随之新的理念可能会产生。

出租车行业政策发展过程中形成了两种政策理念体系：行业垄断下的监管理念体系以及共享经济下的监管理念体系。前者产生于计划经济向市场经济迈进的过程中，出租车行业被定性为公共交通的组成部分，政府在这种公共物品（服务）供给中责无旁贷，发挥着主导、引领的作用。同时计划经济时期的政府治理理念在惯性机制的作用下进行着自我复制，在此种理念指导下形成了出租车行业错综复杂的监管体系。后者则诞生于市场经济与信息技术的发展进程中，新兴的利益组织与个人以互联网为媒介创造了一种新的经济模式——共享经济，并借此改写传统的行业规则。

在理念体系的形成与瓦解过程中，政策企业家发挥着重要的作用，“他们界定问题范围，明确问题并影响议程”［12］。在出租车行业发展初期政府相关部门及其行政人员是主要的政策企业家。其中知名记者王克勤2002年的报道引起了公众对出租车行业问题的广泛关注与讨论。但是新的理念体系并未取得广泛共识，因而根本性的政策变迁并未发生。直至2013年左右网约车的蓬勃发展才使此问题再次受到关注。与之前相比，政策企业家的范围明显扩大。不仅有众多的记者、专家学者、政府官员，网约车公司及司机、传统出租车公司及司机、消费者也都参与其中。他们发挥了不同的作用，同时也形成了不同的政策理念与原则。但是，理念只是行动者的行动之源，在政策变迁过程中，它不能起到决定作用。“如果没有强有力的个人或集体行动者来推动它们，这些政策理念很难产生影响”［13］。

（三）信息技术：变迁的催化剂

信息技术的进步在出租车政策变迁过程中发挥着重要的作用。一方面信息技术催生了数字经济、共享经济在中国的蓬勃发展，增强了人们跨时空交换的能力，提高了社会经济效率。另一方面，在经济领域新技术赋予个人以权力却“培育了用户的一种消费者主权意识和自由、平等、参与的理念，赋予了客户以知情权和选择权”［14］，这进一步激发了新的政策诉求。

信息技术的发展，尤其是互联网技术的发展与应用大大地提高了信息传播、流动的速度，提高了消费者的主体地位，改变了以往人们的交往结构，专业、半专业和消费者的界限越来越模糊，引发了面向未来、以人为本的网络革命，催生了新的增长形态。跨时空交换更加频繁，非人格化交易范围扩大。网约车也是这种新业态之一，这种新业态通过调动、整合社会中闲置的司机、车辆等资源，利用平台信息形成了能够快速反馈并不断自我完善的高效率闭环系统，进而为社会提供廉价的、更高效的运输服务。

信息技术的进步催生了网约车公司、网约车司机、善用新技术的消费者等新兴利益组织和群体，凭借信息技术他们进行着跨越时空的交换活动。这些新兴组织和群体希望降低交易过程中的不确定性，通过稳定的制度保障跨时空的契约能力。网约车公司在既有的特许经营制度框架内，通过“四方协议”规避合法性问题，为自身的存在发展取得了前提条件。随着“四方协议”的扩散与应用，2014年前后网约车迎来了发展的高峰期。为了更多地获得既有结构下存在的利润，他们不满足于策略性地维持生存，迫切需要与传统出租车公司之间展开公开、公平的竞争。传统出租车司机一直对过高的“份子钱”心存不满，对网约车采取观望态度，希望通过网约车的合法化降低“份子钱”改善自身的生存状况。专车司机也希翼网约车合法化以便增加自身收入。消费者则更赞同通过共享经济获得更方便更实惠的服务。这些需求都凸显了既有政策供给不足，导致政策不平衡的出现。

（四）利益博弈：变迁的内在动力

诺斯认为制度是决定经济增长与市场发展的政治因素，作为正式制度的政策也同样发挥着此作用。既定政策激励、约束着政策场域中的各个行动主体，为其提供了博弈规则，博弈各方围绕着自身的利益进行着讨价还价，其讨价还价的能力决定了政策均衡与政策失衡的出现。当博弈各方没有意愿抑或没有能力改变现行政策时，政策均衡出现，政策得以维持；而当博弈各方力量对比发生改变抑或新的行动主体参与到对抗与冲突中来，原有的政策无法解决新出现的问题时，政策需求产生，政策供给与需求表现为不平衡，政策失衡出现。

1.传统的政府—出租车公司—司机三维结构式微

在出租车行业政策发展的第一阶段，政府、传统出租车公司以及司机构成了出租车行业政策场域中的主要行动者②。它们之间的互动形成了一个三维结构体系。政府位于结构的顶层，出租车司机位于底层，出租车公司则位于两者之间。常规的信息传送渠道呈单一性、封闭性，决策信息与决策效果反馈信息是同一条通道，与政治学的基本公理相违背［17］。由于制度化信息反馈渠道缺失，行业协会等非政府组织也没有发挥其相应的作用，出租车司机群体更倾向于通过停运这一非制度化途径表达自身的政策建议。作为中间层的出租车公司以获取利润为目的，在政府与出租车司机之间进行博弈、游说。它们极力利用出租车经营权谋取自身利益，混淆运营权及所有权的产权界限和关系，使得行业问题难以清晰呈现，服务质量每况愈下，出租车行业政策场域的三维结构式微，难以为继。

2.多元动态结构的发展

“在现存结构中的机会与限制条件下，行动者进行互动———斗争、结盟、行使权力、谈判、合作，同时作用于社会系统并重构这些系统”［16］。随着网约车的蓬勃发展，其合法性问题被提上政策议程。2016年7月国务院办公厅颁布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，交通运输部、公安部、国家质检总局等部门联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，标志着网约车不仅合法地位受到了认可，其经营方式也得到了支持，因而具有与传统出租车平等的地位。

在政府政策的影响下，传统出租车公司也从一开始的维权抗议、坚决反对转变为对网约车先进技术的认可，并力图采纳网约车经营模式抑或与既有网约车平台合作。总体来看，传统出租车公司的地位发生了逆转，从占有支配地位的行业主导者转变为力图进行变革、倡导与网约车进行平等竞争的市场主体。网约车公司则扮演了诺斯所称的政策创新的“第一行动集团”的角色，它们及时捕捉到了由政策非均衡产生的获利机会。与黑车不同，它们通过“四方协议”将既有的政策约束转变为激励，规避了合法性问题，凭借高科技赢得了资本市场的青睐，获得了雄厚的资本支持，借助于互联网公司对电子支付市场的争夺积极推广网约车的使用，培育、改变了消费者的出行习惯。在声名鹊起的同时，它们不断地改写、规范着行业规则。由于传统出租车司机可以在两种经营关系中进行自由选择，传统出租车司机的权利也得到了，于是传统出租车司机与网约车司机之间的矛盾得以消解。另外政府官员、专家学者、社会大众也都积极参其中，出租车行业的政策场域范围明显扩大，多元动态结构形成并发展。

（五）政府变革：变迁的发生

政府是公共政策供给的主体，其治理能力直接决定着政策时滞期的长短、政策均衡能否实现。政府治理能力主要是通过治理理念、治理结构、治理工具以及三者的耦合性表现出来的。尽管网约车出现伊始地方政府就予以禁止、打击，但是中央政府所持有的包容、鼓励创新的态度促进了地方政府治理理念、治理方式的转变。从禁止、打击到力图促进新旧两种业态的融合，从倡导错位服务到鼓励公平竞争，从“突击检查”“集中整治”“统一行动”“严打”到“约谈”“调研”“公开征求意见与反馈”及后期对网约车的“不作为”以及首张网络约租车平台许可证的颁发，随着政府治理理念的转变，政府的治理方式也从强制性、运动式向弹性化、多元化转变。政府治理理念、治理方式、治理结构的变化标志着政府治理能力的提高，标志着政府能够提供更加合理的政策体系，提高政策的适应性效率。

四、结论与讨论

以历史制度主义理论为视角，纵观我国出租车行业政策截至网约车出现的近三十年的嬗变，依稀可见历史制度、理念、信息技术、利益主体的博弈以及政府在这一变迁过程中所发挥的作用。同时这一过程呈现出如下特点。第一，与社会转型的同步性。中国进入转型期是出租车行业发展的预设背景，它形构了该行业发展的路径。计划经济下计划指令式的治理方式作为旧制度的遗留形塑着初期市场的形成与发展。第二，博弈不断与裂变性。随着社会经济的发展，市场经济在资源配置中的决定性作用日益深入人心，政策企业家凝练并传播着新的与社会发展相适的理念。然而很多时候变革难以成功并不是因为缺乏理念，往往是因为不具备条件。科技的蓬勃发展催生了网约车公司，它们巧妙地利用既有制度形成了“四方协议”并借以生存、壮大，政策场域扩大，博弈主体呈多元性，博弈主体间的网络结构随着利益的变化而不断裂变，既有的政策平衡被打破。第三，强制性变迁与诱致性变迁的交错性。在出租车行业政策发展的第一个阶段，政府往往是政策的设计者与推行者，政策变迁主要表现为强制性变迁。而在第二个阶段，政策变迁则主要表现为诱致性变迁，也就是“个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”［17］。

政策是正式的制度。如果将出租车行业的政策变迁置于更大的制度矩阵中来考虑，会有更多值得借鉴与思考的议题。随着科技的进步、市场经济的发展，公共事业领域市场化的范围与程度在不断地扩大，对比不同公共事业领域政策变迁的情况能够更好地理解政策变迁的形式与动力。新颁布的行业政策丰富了已有的制度矩阵集，为诱致性变迁的扩散、推广提供了来源与模板，政府如何把握强制性变迁与诱致性变迁之间的关系将是政府治理的关键。

注释：

①所谓“四方协议”，是指软件打车公司负责接收乘客的用车预约单，然后要求汽车租赁公司提供租用车辆，劳务公司提供驾驶服务，乘客将用车费用支付给打车软件公司，公司再与另外两方结算并收取一定比例的信息服务费。

②这一阶段尽管消费者也是其中重要的利益相关者，但是由于没有常规化的参与途径，人员分散，他们对出租车行业政策影响很小。