全球犯罪治理背景下国际警务合作的困境与优化路径

乔子愚

（1 西南政法大学刑事侦查学院 重庆 401120；2 新疆警察学院刑事技术系 新疆 乌鲁木齐 830013）

1 引言

国际警务合作通常被定义为跨越国家和地缘政治边界，以交换犯罪情报为目的的特定类型警务合作。随着区域一体化进程加快，电信网络诈骗犯罪、人口贩运、毒品犯罪、恐怖主义犯罪等一系列有组织性质的跨境犯罪问题日趋凸显，给世界各国安全稳定带来了严峻挑战。由于此类犯罪活动往往跨越多国边界，开展国际警务合作成为不同国家警察（内政）部门寻求协调一致开展跨境联合执法活动的最佳路径。全球化进程推动了国际警务合作实践的发展，多边性、区域性和专门化的国际警务组织机构在全球犯罪治理中发挥了积极作用。通过开展国际警务合作，减少跨国犯罪的发生，不仅有助于实现治理成效，而且有助于减少司法资源浪费。对此，强化国际警务合作思维意识，持续发展国际警务合作，是实现跨国犯罪多元治理的优化路径。

与其他学科领域比较，警务合作是一个在很大程度上为学界所忽略的问题。在实践中，国际警务一直被认为是个别官员在跨境案件中“警察对警察”的业务合作，如回复另一个国家警察部门的信息请求等。国家间警务亦可被视为既定国际警务论坛内合作，如国际刑警组织或欧洲刑警组织等，这两个层面的“国际”合作是警务与犯罪学研究的重点。而在理论层面政治学家和法学家则超越警务本身的研究价值，侧重于政府跨国政策、组织架构，以及国际警务的法律条约和协议的制定与实施研究，更侧重于通过国际法和政策限制从而干预警察跨境行动的权力。“跨国警务”通常用来指代跨国界的日常警务合作，而“国际警务”一词则常常表示影响跨境警务的高层政治互动[1]。近年来，国际警务合作问题日渐成为学界关注的焦点，研究内容涵盖了警务执法合作、执法安全合作、刑事司法协助、概念辨析及合作过程演变等诸方面，但国际警务合作中的法治合作、机制运作等问题尚未引起足够重视，缺少专门的研究，且研究内容较为宽泛。基于已有研究存在的不足，本文试图遵循黄宗智提出的“走向从实践出发的社会科学和理论”的研究路径①所谓“走向从实践出发的社会科学和理论”，是从悖论现象出发，对其中的实践做深入的质性调查，了解其逻辑，同时通过与现存理论的对话和相互作用，来推进自己的理论概念建构。参见：黄宗智.认识中国——走向从实践出发的社会科学[J].中国社会科学,2005(1):83-93+207。，通过梳理国际警务合作的发展变迁脉络，从当前国际警务合作的实务工作经验出发，结合已有文献资料展开分析，以“理念引领—制度保障—能力依归”的整体逻辑，探寻优化现有国际警务合作框架的实践路径。

2 历史维度下的国际警务合作发展变迁

自20世纪下半叶以来，随着科学技术发展进步，全球人口跨境流动日益活跃，从而引发跨国犯罪呈不断上升的态势，亦使全球警察（内政）部门开始面临全新挑战。通过历史的纵向梳理，可以看到国际警务合作大致经历了起步萌芽、初创设立、发展改革、兴起壮大四个重要阶段，每一阶段警务合作各具特色。

2.1 国际警务合作的萌芽——政治性合作

早在19世纪的欧洲，警察部门就清楚意识到其面对跨地域犯罪活动的执法能力非常薄弱。在多重管辖的犯罪活动中，面临着管辖权概念的划分和界定，最终导致“有罪不罚”的结果，给警务工作造成严重障碍。由是，各国政府通过其警察（内政）部门积极拓展警务合作渠道，及时应对跨境非法活动带来的现实性危害，同时对感知性犯罪可能存在的威胁加以有效预防。随着越来越多国家开始信奉自由、民主、平等的社会观念，薄弱执法力量为犯罪嫌疑人的迁徙和跨国犯罪营造了有利环境。在警务合作实践中，消除国家间的界定对国际合作发挥着重要作用，各国也相继建立了共同的内部体系，促使国际警务合作的需求变得更趋紧迫。毫无疑问，通过把握警务体制演进，整合信息资源，初步设立了可以概览全球化的警务合作交流渠道。自19世纪中叶以来，各国警察（内政）部门逐渐变得公共化、专业化和职业化[2]，警察合作也被誉为有效镇压各种政权统治威胁的适当方法。这一发展转变从保障政府职能逐步过渡成为对社会的管控。

早期的国际警务合作倡议源自奥地利政治家梅特涅，他试图利用对国际关系的影响，促进成员国解决当时的政治分歧。1848年，随着欧洲革命战争爆发，威胁到欧洲各国的政治稳定，国际警务合作俨然成为镇压各种政权统治的手段。为此，警察机构被赋予了更多的权力和使命，并确保了警察行为的标准化和统一化[3]。有学者直言，第一个旨在警务合作执法的倡议是1851年成立的德国国家警察联盟，该组织被普遍认为是第一个多边警察组织[4]，统一将奥地利、普鲁士、萨克森、汉诺威、巴登、符腾堡和巴伐利亚等德国各州联合在一起，并通过公告交换的方式传递被通缉的犯罪嫌疑人信息。

2.2 国际警务合作的创建——制度性合作

在第一次世界大战前，国际警务合作主要表现为一个临时性的合作机制。受国际关系广泛影响，各国在政治利益的驱动下，有目的地参与开展警务合作，并提出新的警务合作倡议。此外，协调难以执行的法律和条约草案，也为推动正式警务合作倡议奠定了基础。战争结束后，警务合作不再作为一种主流的情报信息共享和交换模式。经过战争，人们前所未有地意识到国际合作、对外援助、冲突调节、人道主义干预、货币政策运动等所发挥的重要作用。但在这一时期，不同国家的警察（内政）部门针对跨境犯罪案件，多采取通过手续繁琐、时间冗长的外交渠道开展国际警务执法合作。由于西方国家的警务合作模式与西方国家的政府体制相适应，具体的警务实践合作机制也主要采取松散的协议，以及建立组织机构等较为制度化的合作模式，直到1923年国际刑警组织的成立，才为全球警务合作开辟了一条新途径。

1948年至1960年间，政府间和非政府间的国际合作倡议激增[5]。国际联盟和联合国的成立，以及国际货币基金组织、世界银行及很多其他倡议，有力促进和推动了各方之间的密切合作，以此及时应对世界各国的生存、稳定和发展面临的各种威胁。此外，各国政府也逐步认识到国际体系特征的复杂性，厘清了相互依存的关系和必然联系[6]，并按照多边路线制定谋求各方利益的战略，再次揭示了国家间合作的权益趋势。与此同时，国家间合作也阐释了国际刑警组织作为一个正式机构创立所具有的特殊意义。1950年至1960年间，公共警察的设立从本质上明确了以国家机构合法强制行为维护社会基本秩序。换言之，国际刑警组织的成立，意味着通过该组织提供实施的正式警务合作既具有政治性，同时也具可操作性。随后，在1993年欧洲刑警组织及其他区域专业性国际组织机构相继建立，为全球警察（内政）部门提供了便捷、高效、务实的全天候沟通交流的安全网络平台，就此告别了过去受时间、政治等因素限制的外交屏障。

2.3 国际警务合作的发展——保障性合作

随着冷战爆发，各国政治利益与东西方之间存在明显利益分配不均的现象，由此导致国际合作倡议的发展严重受阻。其中，国际刑警组织在此期间多次呼吁各国积极参与打击各类犯罪活动，但得到的回应却微乎其微。此后，各国相继出现的信任受挫、地盘争夺及缺乏文化包容等，加剧了国际合作走向衰败。事实上，20世纪70年代，非法毒品贸易呈现出急剧增长的态势，同时还伴随着大量的人口贩运和劳动力剥削。其间爆发的恐怖活动，直接导致相关国家在政治和行动上有意重塑国际合作的地位[7]。在此期间，法律的应用与警务实践不断成为社会共同关注的焦点问题，为规避既有警务合作模式，打破传统国家法律和司法制度不兼容的局面，促使警务合作需要在国家层面统一意识形态，在确保民主、自由和人权的前提下积极建立警务合作关系，并将法律层面的多样性所带来的阻碍转化为可操作的警务合作保障。其间，国际刑警组织极大地促进了警务工作的国际化，特别是在刑事调查和联合执法活动等方面。国际刑警组织在一段时期也获得了各方支持，通过简化和加快传递被通缉犯罪嫌疑人的个案信息，改进识别方法、协调引渡程序、集中案件线索信息，逐步建立起更加系统完善的制度体系。

与此同时，1968年成立的跨海峡情报会议，标志着英国、法国、比利时和荷兰的警察机构初步搭建了网络应用平台，促进了跨英吉利海峡警务合作和情报信息共享的发展。尽管传统警务合作主导权依然被少数人掌控，但到20世纪下半叶，警务实践逐渐变得更加专业和成熟，尤其是国际警务合作模式受到了邻国间的认可和默许[8]。其间，在以欧洲为中心的重点打击跨境犯罪活动中，相继建立了反洗钱金融行动特别工作组、申根集团和欧洲委员会、欧洲联盟，以及联合国预防犯罪和刑事司法委员会等多个合作组织。这一阶段，国际警务合作逐步成为西方高级警界活动的对话交流平台。

2.4 国际警务合作的变革——全面性合作

长期以来，大多数与警务合作相关的学科都试图解释在国际警务合作中存在的“正式”和“非正式”之间的区别。即便是国际刑警组织，虽然被认为是一个国际警察组织，但也不能将其归类为“正式”机构，因为其成员身份和内部行为无法在法律上得到专门认定。尽管20世纪80年代之前的区域警务合作经常基于双边、多边条约和协议，但大多数合作只是针对司法活动而非警务合作行动。然而，根据所涉及的管辖范围，警务工作包括除警察以外的各种行为人，同时，具有执法权的海关、移民等其他政府部门也同样参与国际警务合作。世界各国政府试图与执法部门紧密合作，并依赖执法部门“正式”或“非正式”地开展跨境国际警务合作。虽然在一些特定环境下，可能存在警务合作和司法活动两者在概念、职责上的混淆，但国际警务合作更侧重于打防国际性犯罪活动方面。

20世纪90年代末以来，国际警务合作持续以“正式”或“非正式”的方式开展警务执法活动，这种较为普遍的临时工作模式，为参与具体国际案件调查的警务人员带来便利，并得以广泛应用。基于跨国执法活动可以根据合作需求进行双边或多边警务合作，利用警务联络官网络平台开展各类案件协查会晤。同时，国际刑警组织通过建立区域中心局，及时应对全球警务合作出现的棘手问题，为合作双方提供了互信保障平台。在此期间，欧洲刑警组织的警务人员发起了各类执法能力建设培训活动，包括专业警务培训、联合执法行动、对外援助等，以协助各国警察组织尽快适应并参与国际化警务执法合作。实际上，这些创新举措已经超越了欧洲刑警组织最初设定的战略目标，但正是通过欧洲刑警组织的持续工作影响，为不少发展中国家参与和融入国际警务合作发挥了积极作用。

当代国际警务合作经历了一个漫长而曲折的发展过程。受历史条件的制约和影响，从最初的政治性国际警务合作演变成为全面性国际警务合作，其间每一次裂变都是为了更好地顺应警务时代的发展变迁。国际警务合作始终是历史潮流，互利共赢是人心所向。在国际化时代背景下，合作交流、经验借鉴已成为发展趋势，国际警务合作也必将变得更加密切。理论和实践多次印证，全球犯罪问题治理无法依附某个国家或某个主体来实现治理目标。因此，加强国际警务合作，携手打击跨国犯罪受到世界各国关注，通过深化合作推动全球安全治理已被世界各国所公认。随着国际执法合作轨迹的拓展延伸，国际警务合作实现了对大国、周边及发展中国家伙伴关系的全覆盖。“一带一路”国家、上合组织国家、澜湄流域及东盟等国际警务合作的成果丰硕，合作主题多样，合作内容覆盖了当前国际警务合作实践的各个方面，体现出国际警务合作从一元治理模式向多维度微观层面的转变。

3 当前国际警务合作面临的四重困境

当前，各国法律基础具有较大差异、战略利益存在分歧，这些结构化、体系化方面的问题，在很大程度上制约了国际警务合作的实践效果。而高效务实的国际警务合作，通常需要最大限度汇集人力、物力、财力，且积极创造机会，以拓展联合执法为契机，实现单边或双边警务联合行动，从本质上揭露和调查犯罪作为合作的战略目标。同时，还需协调各国警察（内政）部门间的利益、竞争和调查重叠等问题。对照及此，国际警务合作当下尚面临信任、法治、机制、监管四重困境。

3.1 “信任”困境：国际警务合作缺乏互信互利

国际警务合作是一项需各国警察（内政）部门共同参与的执法合作活动。高质量的国际警务合作，需要各国警察（内政）部门在互信互利的基础上，借助国际法治合作的对话平台实现合作共赢。对大多数发展中国家而言，完善的信任机制建立，以及完备的国际性法律协议对全球深化警务合作至关重要。萨斯基亚·胡夫纳格尔等人从比较法视角全面剖析了欧盟和澳大利亚间的警务执法合作，从不同学科维度探析跨境执法合作问题，以欧盟与澳大利亚和亚太地区合作为研究基础，既分析了民族国家间的宏观合作，也阐述了民族国家内不同执法机构间的微观合作。然而，在现实的国际警务合作中，各国警察（内政）部门将成功的警务合作归功于法律义务，往往只追求利益而忽视信任的重要性。

第一，国际警务合作在立法方面存在分歧。由于国际组织在警务合作中缺乏明确的法律地位，直接影响到政府间国际组织在国内警察（内政）部门的认可和信任。第二，国际警务合作的互信意识较为淡薄，全球警察（内政）部门间的信任须有制度保障。然而，现有法律制度尚不能很好地解决合作中出现的问题。在国际警务合作实践中，一些国际组织并未完善合作信任机制，尤其是在实践活动中为了分夺利益，各国警察（内政）部门不惜打破事先约定的合作方式和路径，违背自由裁量权及公民基本权利，最终迫使国际警务合作终止[9]。第三，各国警察（内政）部门在应对新形势下的跨国犯罪缺乏主动合作的积极性，由于警务合作机制和法律框架的缺失，各国警察（内政）部门就相关合作的立法规范和程序监督较为滞后，致使警务合作无法突破现有的合作瓶颈，难以在法治互信互利的框架下实现良性循环。

3.2 “法治”困境：国际警务合作欠缺法治保障

在国际警务合作中，各国警察（内政）部门以国际刑警组织为依托，在国际刑警组织框架内开展国际多边合作是当今国际警务合作的一大发展趋势。让·保罗·布德通过案例对加拿大和瑞士间的跨国警务合作，以及跨国刑事诉讼中的相关问题进行了比较研究，认为跨国警务是一个执法过程，当超出两国警察部门之间的交易范畴时，警务合作将会面临更为复杂情况。警务合作中通过缔结刑事司法协助条约和引渡条约，广泛开展国际刑事司法协助、强化双边警务合作是当今国际警务合作的重要渠道和模式。但在警务合作实践中，由于各国法律和刑事司法制度存在不兼容性，且受到传统法律制度的影响和制约，成为妨碍国际警务合作开展的主要因素之一。

第一，各国刑事实体法与程序法缺乏共性。一般而言，国际警务合作的前提是对具体行为采取相同的刑事定罪。但各国刑法往往存在明显差异，警察（内政）部门有权决定停止或终止启动警务合作程序。此外，实际警务合作中因程序法的不兼容，也严重阻碍和影响着警察（内政）部门展开实质性的深入合作。第二，各国法律文件过于本土化，缺乏必要的兼容性。警察（内政）部门会结合本国当时犯罪态势签发一些具有法律地位的文件，然而此国的法律文件对彼国却没有任何法律效力。在这种情况下，受法律结构性因素制约，警务合作只能选择通过更为复杂的多边合作或国际刑警组织开展跨国警务合作。第三，以国际警务合作为由，滥用警务合作平台的现象时有发生。一些国家的执法部门在办理案件时借助警务合作机制，对犯罪嫌疑人或被害人及其近亲属实施跨境敲诈勒索；更有甚者曾多次捏造犯罪证据，对犯罪嫌疑人提出虚假指控，并要求利用国际警务合作为其提供必要的刑事司法协助，通过伪造的逮捕令和虚假的司法文件在各国警察（内政）部门间传递。虽然滥用国际警务合作的案件相对比较少见，但此类案件因严重侵犯人权，也引起了联合国的高度重视。值得注意的是，一些国家和地区发生暴力恐怖袭击事件后，在世界各国引发了一系列涉及国际层面警务合作的新问题，这极大地改变了原有全球警察（内政）部门间的互动形式，各国警察大都期冀通过寻求一种更高效的合作方式，为国家提供安全保障和支持。另外，国际警务合作也已逐步在国际公约的法律界定之外拓展行动研究[10]。

3.3 “机制”困境：国际警务合作协调机制匮乏

国际警务合作是不同国家警察（内政）部门根据本国法律或其参加的国际公约，在惩治国际性犯罪、维护国际社会秩序领域互相提供援助、协调配合的执法行为。随着国际刑警组织不断扩大，实体化的警务合作普遍缺乏公众的问责和政治审查制度，即便受到欧盟庇护的欧洲刑警组织也未能幸免来自社会的批判，尤其是针对法律问责方面的质疑。直到20世纪初期，随着国际刑警组织在国际舞台上的作用日趋增强，欧洲刑警组织在欧洲蓬勃发展，才引起各界的认可与关注。围绕国际刑警组织建立的多国警务合作机制，迈克尔·福纳提出将20世纪70年代出现的恐怖主义列入国际刑警组织的业务范畴，并对国际刑警组织和国际警务合作的政治因素进行了全面阐述，深入探究了国际刑警组织及其他跨国警务合作类别，明确指出国家主权会直接影响国际警务合作。

第一，由于欠缺实质性的交流，导致无法深入开展警务合作。即使管辖权在多个国家设立，相互对国家领土范围内的特定案件达成合作共识，但执法部门仍然需要在情报信息收集、犯罪嫌疑人追捕和移交等多个方面得到相互间的协助。令各国警察（内政）部门感到堪忧的还包括犯罪嫌疑人的引渡、证据的获取与交换，以及非法资金的冻结和没收等方面，都会存在利益分歧、合作不畅问题。出于种种原因，各国间在警察（内政）部门的国际合作和司法协助等领域，在立法方面亟待快速协调和统一。第二，双边合作协议类型单一，警务合作机制缺乏多样性。由于国家间合作是一种共同利益，各国更加专注于双边协议框架下的合作。但实际上，双边领域下的国际合作所取得的成就，远远超过打击跨国犯罪的警务合作。双边警察（内政）部门合作协议的签署通常是将执法联合行动或解决突出犯罪问题作为合作的前提。此外，受不同国家相互间的社会、政治、经济、文化等影响，许多潜在的因素都会阻碍协议签署。在很多时候，尽管不同国家拥有相似的语言、法律体系及面临同样突出的犯罪问题，但同样难以轻易摆脱政治因素的干预和制约。

3.4 “监管”困境：国际警务合作监管评估缺失

在国际警务合作中，合作范围和内容会受到政治因素干预，而法律程序的合法和公正往往为各国警察（内政）部门所忽略。众所周知，国际刑警组织作为一个庞大的一般性跨国组织，其宗旨是“保证和促进各国警方之间最广泛的相互支援与合作，建立和发展有助于有效预防和打击普通犯罪的各种机构和制度”，通过“正式”或“非正式”的方式，在双边或多边层面下有序推进各类警务合作。然而，少数国家设法利用该组织平台，通过获取涉案人员及案件基本信息后对其进行迫害。同时，还在境外对未加入该组织的警察（内政）部门实施法律制裁或个人侵害。此外，国际刑警组织为建立全球警察（内政）部门合作体系，在不考虑各国刑事司法系统及国内法律的影响作用下，为避免犯罪嫌疑人得到所在国的庇护，胁迫非民主国家参与国际警务合作，彻底改变了个人合法权利，曲解了安全需求，超越了管辖范围，成为宪法领域共同关注的棘手问题[11]。

从国际警务合作法治发展角度观察，由于各国政府权力影响巨大，其他治理合作机制尚未发育成熟，来自政治干预的作用力成为影响警务合作的主要因素，这也是警务合作模式的基本特征之一。但在实际警务合作中，涉及法律适用问题成为最大的争议，集中表现在具体合作案件的管辖权、决定权、证据认定等方面。尤其是在跨境追缉方面存在相互推诿的现象，联合侦查方面存在证据认定标准冲突的情形，追缴犯罪收益方面存在资产流失的隐患，此类问题的产生与缺乏专门的监管保障制度息息相关。因此，合作过程中程序的合法性和司法的公正性，成为开展警务合作最为关切的问题。只有通过借鉴系统完善的合作理论模式，合理评估国际警务合作的法律应用，结合风险感知，建立具有逻辑性的合作框架体系，并对国际警务合作实施有效的监管，才能进一步服务保障各国警察（内政）部门的警务合作活动。

4 全球犯罪治理背景下国际警务合作的优化路径

全球犯罪治理是当今世界多元化趋势下，各国警察（内政）部门开展预防和打击犯罪执法活动的要旨。在强调全球犯罪治理手段灵活多样的同时，更要实现国际法治化、规范化，即充分发挥法治对于全球犯罪治理的重要作用。法治是全球犯罪治理现代化的基本保障和标准，也是国际警务合作的根基，更是各国警察（内政）部门竞争力的重要内容，并日趋成为国际斗争和博弈的重要支撑力量。构建全球犯罪治理体系，加强涉外法律法规制度建设，提升涉外执法合作效能，有利于维护国家主权、安全、发展利益。

国际公约作为国际警务合作的重要法律依据，为打击跨国犯罪提供了法律保障。但如果凭借国际公约而忽略法律机制的建设与完善，则可能无法形成长效的国际警务合作模式[12]。同时，在国际法中法律制度与其他法律在制度规范方面同时存在着横向和纵向关系，由于法律秩序的混乱导致人们很难理解在特定情况下的法律框架[13]。全球犯罪治理背景下的国际警务合作基础在于科学立法。随着国际法治合作理念的提出，国际警务合作须在彰显国际法治精神的基础上，通过协调创新合作模式，秉持《联合国宪章》宗旨和原则，将国内法与国际法有机结合，建构科学立法、严格执法、公正司法的新型警务合作模式。

4.1 通过规范警务合作增进互信互利

历史经验表明，“法治”的重心不在公民守法，而是政府守法。国际警务合作机制的提出和实施，彻底打破了长期以来各国警察（内政）部门相互之间的合作壁垒。规范国家间的警务交流与协作，健全完善常态协作机制，可进一步推动国际间警务合作的深化，拓展国际警务合作的广度和深度，最终实现互信互利、互联互通的社会效应。

第一，警务执法必须树立程序正义的观念，建立国际警务合作法治和国际法治合作双重思维，以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观来思考问题。警务合作不能通过执法互动来“创造”规范性和合法性，程序的疏漏直接影响公众信任的减损。正如学者所指出：“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”[14]法律程序正义作为国际警务合作合法性的核心，执法主体在执法过程中表现出充分的公正性和尊重性，会赢得公众对执法者的信任，进而提升执法公信力，而公众的信任对警务执法合作具有不可忽视的意义。为此，各国警务（内政）部门可以通过建立公众的信任机制，共同营造互信互利的警务执法合作环境，从而在合作中获取最大利益，形成良性循环的合作体系。

第二，执法人员在警务活动中享有治理权，其合法性是治理犯罪的核心。警务合作的合法性源于各国警察（内政）部门事先达成的权力共识：在警务合作中公平行使权力，依照法定程序开展国际警务合作。合法性在警务活动中以规范的方式限制了执法人员的权力，并以公开、中立和负责的方式作出判断和决定。同时，国际警务合作执法主体须强化证据意识，充分利用科技手段，汇集各部门优势，提高收集、固定和运用证据的能力，提高侦查办案水平。各国警务（内政）部门只有加强团结协作，深化警务合作，建立平等相待、互信互利、共赢共享的合作伙伴关系，方能持久稳定地开展国际警务合作[15]。

国际警务合作应逐步实现法治化、制度化、规范化，由个案合作向信息资源共享、联合侦查、专项行动，以及理论研究成果交流等全方位合作转变。通过法治互信提升合作互利，推动各国警察（内政）部门法治兼容发展的进程，提升国际警务合作执法能力和水平。此外，在建立规范的法律制度的基础上，进一步构建完善的警务合作框架，从顶层设计上打造法治互信互利的警务合作模式。需要特别指出的是，国际警务合作无需在强硬和公平之间作出“非此即彼”的选择，完全可以既强硬又公平地开展警务合作[16]。

4.2 通过完善合作机制化解法治风险

国际警务合作不仅仅囿于打击犯罪，很大程度上也是情报分析、信息管理和预防犯罪，以及处置公共利益和私人利益间的合作问题。在国际警务合作中平衡各种利益关系是一个十分复杂的问题，特别是在打击和管控危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、非法提供国家秘密或者情报的犯罪、跨国（边）境有组织犯罪、洗钱犯罪、网络犯罪等特殊犯罪时，由于不同国家警察（内政）部门在传统法律和刑事司法系统方面存在差异，其往往以牺牲个人利益为代价，且有意或无意地滥用组织系统，从而背离了法治的基本原则。各国执法官员在国际警务合作中不仅是政策制定的参与者、执法活动的践行者，更应是国际警务合作的推动者和服务者。

第一，积极倡导各国警察（内政）部门运用法治思维开展警务合作，即将理性思维模式贯穿于执法实践活动中，运用法治思维理性分析问题，防范化解执法中的矛盾与冲突，善于理性分析合作中存在的风险形成机制，从中查找发现法律的不完善因素，减少和规避在合作中因法治问题引发的合作争端。困扰此类法律研究的另一个难题是合作中的关系平衡，以及矛盾冲突的化解。一般来说，在国际警务合作中，若擅自滥用国际刑警组织、欧洲刑警组织或其他国际警察组织开展联合行动，最终可能诱发涉及侵犯人权的事端。与研究如何规范国际警务合作相比，建立有效的评估办法具有可操作性，通过对评估办法的研究和制订，以寻求解决问题的可行方案。

第二，各国警察（内政）部门对国际警务合作法治兼容的建设发展有着广泛的共同利益和诉求，合作机制的完善需吸收、借鉴各国法治文明的优秀成果，从而有效防范化解法治风险，营造安全稳定的法治环境。对于国际组织作出“作为”或“不作为”的审查，已经不是一个新的研究领域。值得关注的是，通过选择国际刑警组织或其他一般性国际性组织开展警务合作并非唯一路径，有时也可以通过借助其他法律平台，以双边或多边渠道开展国际警务合作，最终实现有效打击犯罪之目的。

4.3 通过强化协调理念创新合作模式

随着合作理念的转型及合作方式走向多元化，国际警务合作的建立和塑造直接受国际社会的发展和制约。国际法治合作理念是顺应国际警务合作时代变迁和发展的产物，理念的提出不仅需要汇聚各国法律、规则和程序的共性，同时还需具备包容性和渐进性。国际警务合作的法治合作需各国警察（内政）部门共同携手加强法治交流与合作，以开放包容的态度，通过政策沟通搭建合作路径，依托现有规则厉行国际法治。同时，以服务为导向的国际警务合作模式，亦会使传统警务行为产生根本性改变，影响国际警务合作朝着多元化方向发展。执法合作作为国际警务实施的重要范畴之一，强化协同模式能够有效填补各国警察（内政）部门之间在打击和治理犯罪中的空缺。各国警察（内政）部门须探寻和借鉴成功的警务合作模式，针对合作中存在的权责配置不合理、执法管理缺失、执法机制不完善等突出问题，及时调整改革合作路径，整合资源，创新合作模式。

第一，各国警察（内政）部门需要在以往的合作框架下，通过比较全球不同合作模式，对合作问题进一步深入思考，实现理念创新。在国际警务合作中，需对实践和法律框架的运行环境进行分析比较，通过借鉴、分析和比较不同领域的警务实践模式和法律框架，最终创立最佳合作模式。第二，通过梳理前期的国际合作方法，利用假设思维模式创新合作范式。除国际组织的协议外，各国警察（内政）部门应共同参与国际规则制定，并可持续地关注双边协议，以建立法律为基础，根据合作条约的法律要件及时调整国际警务合作相关政策[17]。在对创新警务合作模式研究的基础上，及时共享治理理念，避免由文化背景和法律体系差异所引发的争执。此外，合作中要尽可能地熟悉警务工作，适应复杂多变的执法环境和掌握基本的警务需求技能，亦是不可或缺的要素。第三，各国警察（内政）部门可根据预测判断合作需求，据此提出具有可行性的方案服务于国际警务合作。为此，应呼吁各国政府建立跨区域性信息研判中心，通过联合情报、军队、海关、外交等部门搭建专门的业务信息交流网络平台，建构功能多元、方式多元、效果多元的警务合作网络应用服务平台，及时共享数据信息资源，并对收到的数据信息进行分级分类，针对可能构成威胁或犯罪的信息加以分析和评估，切实为各国警察（内政）部门积极参与国际警务合作提供必要的技术支持和保障。

4.4 通过优化监管体系提升治理能力

完善的法治体系为国际警务合作夯实基础的同时，各国警察（内政）部门需组建一支具有凝聚力的刑事司法队伍，对由腐败、无能和职能失调导致的有罪不罚等问题实现有效监管。

第一，在各国警察（内政）部门中提倡透明公开的国际警务合作意识，并将其置于明确的法律框架中，形成“以法治促合作、以合作促安全、以安全保发展”的良性循环，充分体现出法治合作在国际警务合作发展中的重要作用。开展国际警务合作时，执法人员不仅要得到法律层面的保护与支持，还需将问责制贯穿于整个警务合作过程，避免和减少警务合作中可能存在的隐患，及时揭露和惩治参与警务合作执法人员的违规违法行为。第二，开展国际警务合作不仅要优化和完善监管制度，还需将参与警务合作、行使公权力的执法人员纳入被监管对象[18]。现阶段国际警务合作机制在各国警察（内政）部门存在着明显的不适，由于监管范围相对有限，必然存在一定的监管盲区。因此，应通过及时革新监管体系和提升监管能力，确保国际警务合作对警察（内政）部门开展执法活动能够发挥重大战略意义。第三，应突破传统国际警务合作监管体系的固有思维，采取丰富多样的监管措施，避免以单一手段解决合作中出现的问题。通过提升监管的规范化和法治化水平，最大限度发挥国际警务合作效能。

5 结语

各国警察（内政）部门作为认识、预防和打击跨国犯罪的主体，在开展国际警务合作交流中有着共同的诉求。但当前仍有部分国家的警察（内政）部门试图通过博弈与抗衡，最大限度地谋求合作中的话语权和影响力。进入新时代，世界百年未有之大变局加速演进，但和平与发展的时代主题从未改变，合作共赢、共同发展仍是全球发展的大势所趋。强化国际警务合作法治化建设，需要各国警察（内政）部门共同参与国际规则制定，并为世界和平与发展注入正能量。创新合作模式绝非各国警察（内政）部门将“家法帮规”用于跨国（境）执法，也决不能将国内法凌驾于国际法之上，更不能以任何借口或理由将“长臂管辖”和单边制裁用于国际警务合作。各国警察（内政）部门须将国际法治合作理念贯穿于执法活动始终，进一步加强国际执法司法协作，推动各国国内法律与国际规则衔接，持续深化国际警务合作法治建设成果。