中国开展执法安全合作的效果差异分析：一个解释框架

黄亚茜

（江苏警官学院公安管理系 江苏 南京 210031）

1 引言

当前地区争端、恐怖主义、气候变化、网络安全、生物安全等全球性安全问题交织叠加，国际安全风险的跨国性、联动性和多样性更加突出，强烈冲击“和平与发展”的时代主题。面对这一现实，中国先后提出了“新安全观”“总体国家安全观”“全球安全倡议”等一系列应对全球性安全挑战的顶层设计，充分宣示了中国以合作谋和平、以合作求安全的安全理念。在实践路径方面，中国以开放的姿态积极参与全球安全规则制定，加强国际安全合作，推动构建均衡、有效、可持续的全球安全架构，为世界和平和地区稳定发挥了积极的建设性作用。

作为中国参与全球安全治理和维护海外利益的重要渠道，执法安全合作的重要性日渐凸显。近年来中国通过双多边渠道积极参与国际执法安全合作，在打击跨国犯罪、保护海外企业公民安全、维护地区安全稳定方面取得了丰硕成果。但其中一个值得关注的现象是中国与不同国家在不同领域开展执法安全合作的效果呈现明显差异。与东南亚、中亚国家执法安全合作的形式、数量和深度较为乐观，而与中东欧、大洋洲和西方发达国家开展执法安全合作难度较大，成功案例的数量也不多。此外，在反恐、禁毒、网络安全、海上安全等不同议题领域，中国开展执法安全合作的效果也存在显著的差异。这一现象背后的原因是源于政治关系、法律制度、地理位置和执法习惯等方面的差别，还是仅仅出于现实需求的差异。此外，与之关联的另一个问题是中国该怎样与其他国家建立更顺畅的执法安全合作关系，从而共同应对地区性和全球性的安全威胁。在推动全球安全治理、构建安全命运共同体的背景下，探讨这些问题的答案具有理论和实践双重意义。

2 既有解释及不足

近年来中国以日益积极的姿态开展执法安全合作，加强对执法安全合作的学术研究符合理论与实践的需求，因而也吸引了法学、公安学、政治学、公共管理等不同学科背景研究者的共同关注。从现有研究来看，研究主题集中于执法安全合作的法律框架、合作机制、开展过程、成效与不足等内容，研究选题以直接切入为主，研究方法侧重演绎归纳，研究目的偏向政策导向与实际效益。从研究路径来看，现有研究大致可以分为基于区域国别、基于问题领域和基于实战环节的三种研究路径。在区域国别路径下，学者对中国与不同国家和地区开展执法安全合作的现状进行了较为详尽的研究，最受关注的对象国主要集中在东南亚、中亚、南亚等“一带一路”沿线国家，近年来也延伸到过去关注较少的南太平洋国家。例如有不少学者对中国与东盟国家的执法安全合作进行了研究，分析了澜湄流域执法安全合作的现实需求、供给现状和障碍不足，并结合实践提出了深化合作的可能路径[1]。还有学者对中国与中亚、南亚国家执法安全合作的现状、特点及前景进行了分析，提出中国与这些国家的执法安全合作呈现双边与多边渠道交织、跨境性特征明显、合作水平差距较大等特征，亟需提升合作的机制化、常态化和多样化水平[2]67-79。在问题领域路径下，学者关注最多的是中国在恐怖主义、毒品犯罪、跨国电信诈骗、追逃追赃、反洗钱等领域开展执法安全合作的情况，近年来关于网络安全和海上执法安全合作的研究也正在兴起。执法安全合作中的具体环节也是学界研究的重要内容，其中联合执法机制构建、跨国侦查取证、情报协作、资产分享、国际公约与管辖等可能影响合作的现实问题是学者关注的主要焦点。这些研究从区域国别、问题领域和实战环节的不同方面呈现了中国当前执法安全合作的全貌，为本文的分析提供了重要基础。

对于执法安全合作效果的影响因素，现有研究从以下角度给出了解释。一是大多数研究认为政治互信是执法安全合作顺利开展的前提。由于执法安全合作涉及国家主权问题，较高的政治认同感和政治互信能为区域执法合作提供强大动力[3]，认同与互信的缺乏则可能导致国家过于强调主权至上，以致合作难以达成[4]。因此，当地缘竞争主导双边关系或政治互信程度一般时，执法安全合作的开展往往受到较大阻碍。例如有学者对中国与南亚各国的执法安全合作现状进行了分析，指出中国与南亚各国政治互信情况较为复杂，这种差异阻碍了中国与南亚国家的整体安全合作向更高层次发展[2]154-155。二是有学者强调合作机制在执法安全合作中的重要作用。这些学者认为当前跨国犯罪治理领域正在不断涌现新问题，但相应的国际合作制度和机制却存在明显赤字，无法应对层出不穷的新型安全挑战[5]。考虑到中国开展的执法安全合作大多停留在问题驱动下的个案合作而非机制主导下的常态化合作[6]，还需要建立相配套的制度，以统一的规则来规范和激励各国的执法安全合作行为[7]。法律体系与执法规范层面的因素，例如一项研究发现中国与东盟各执法机构运行不同的数据收集系统，对关键术语和报告格式有不同的定义，导致中国与东盟的区域侦查合作沟通不畅[8]。还有研究指出当前国际执法合作领域的法律规范在不同程度上滞后于合作的实际需要[9]，治理规则的“碎片化”导致执法安全合作面临相当程度的法律和技术壁垒[10]。

以上解释对理解中国开展执法安全合作的影响因素有重要启示，但存在一个共同的问题，即停留在单一或多个影响因素（变量）的罗列，没有形成一个整合性的解释框架。假如政治互信是影响执法安全合作效果的主要因素，那么怎样解释中国与同一国家在不同问题领域的合作效果差异？在试图运用法律体系、社会制度、地理距离等单一变量进行解释时也存在同样的困境。因此，大多数研究在分析时都至少列出了三四个影响因素，然而这种多变量的罗列带来了另一个问题，即无法展现这些变量之间的主次关系，也就无法完整解释背后起作用的因果机制，而这正是本文致力于解释回答的核心问题。

综上所述，现有研究对了解中国开展执法安全合作的现状提供了充足的经验材料，但还存在以下三个方面的不足：一是大多数研究的理论化分析比较欠缺，研究成果的学术性和理论性不足；二是研究议题较为分散，仅限于不同区域国别和不同问题领域的个案研究，缺乏将多个案例共同纳入考量的比较研究与差异化分析；三是研究方法和视角比较单一，多侧重于现象描述和政策阐释，但对背后的因果机制关注较少。大多数研究提出了深化执法安全合作的政策建议，显示出强烈的现实意识和政策关怀，但真正有价值的问题可能在于“为什么”而不在于“是什么”或“怎么办”。因为一旦找到了现象背后的因果机制，明确了究竟是哪些因素在起作用、怎样起作用之后，其政策意义自然就会不言自明。换言之，社会科学的目的在于“解释”而不是“描述”，需要努力挖掘现象背后的原因和因果机制，即“规律”。作为法学、公安学、政治学、公共管理等多个学科的交叉研究地带，执法安全合作所具备的研究价值意味着其绝对不能脱离学科主流理论的支撑而仅停留于现实问题的探究。研究者应当基于经验材料对现象进行深入的挖掘和探索，构建能解决现实困惑的理论框架，实现理论与现实的相辅相成。

3 理论框架：基于共同利益、身份认同和合作机制的解释

能否将中国的执法安全合作实践嵌入国际合作理论中，从政治互信、社会制度、司法体系、合作机制等诸多因素中提炼出影响合作效果的主要变量，搭建一个一般性的理论框架，并运用现实中的经验证据加以验证，这成为当前亟需解决的一个现实命题。基于此，本文以共同利益、身份认同和合作机制作为自变量提出了一个因果解释。

3.1 核心概念界定

对相关概念进行准确界定是开展社会科学研究的前提。然而对“执法安全合作”这一概念的范畴和内涵，学界缺乏统一的定义。“执法安全合作”“国际执法合作”“国际警务合作”等概念经常出现含混不清的情况，有时被用于不同的场景，有时又被作为同义词交替使用。为了明确本文讨论的范围，首先有必要对“执法安全合作”的概念进行清晰界定。严格说来“执法合作”与“安全合作”分属于两个不同的领域，安全合作属于高政治领域，指的是两国间的安全关系。而执法合作与经贸、教育、文化等领域的合作一样，属于敏感性相对较低的低政治领域。近年来这两个术语结合在一起使用的情况逐渐增多，意味着执法合作被置于国家安全和国际安全的宏观背景下考虑，执法安全合作关系也因此被纳入到政治、外交关系范畴之中，成为国家间战略关系的重要组成部分[11]。从这个意义上说，“执法安全合作”比“国际执法合作”和“国际警务合作”包含了更多战略意味，它不仅仅是指执法机关之间的具体交流合作，还具有一种宏观的政治和安全意涵。

从合作主体和内容来看，“执法安全合作”与“国际警务合作”的范畴既有交叉又有差别。执法安全合作是指以警察执法机关为主导力量，司法、海关、边防等其他执法主体共同参与的一种安全合作。相比之下，国际警务合作则是指两个以上国家或地区的警察机关就警务工作开展的相互配合与协作[12]，其中既包括执法领域的合作，也包括警察学术、警察培训、警用技术交流等非执法活动中的合作。从合作领域来看，执法安全合作既包含传统安全领域的合作，也包含有非传统安全领域的执法合作，但主要是指打击恐怖主义、跨国犯罪、非法移民等非传统安全领域的合作。同时，执法安全合作还是国家间整体安全合作的重要组成部分，其他领域的安全合作如经济安全合作、网络安全合作、信息安全合作、环境安全合作等都离不开执法安全合作的保障。

在明确本文的讨论对象之后，还需要对本文的自变量和中介变量进行概念界定。关于国际合作为何会发生，国际关系学界已经形成了比较成熟的理论，既有研究在结构现实主义、自由制度主义、建构主义等范式下发展出了霸权合作论、制度合作论、合作文化论等理论来解释国际合作的产生。本文从理性主义和建构主义两个维度出发，将共同利益和身份认同界定为影响执法安全合作效果的两个核心自变量。共同利益是指相互依赖状态下国家行为体之间利益共通或趋同的部分，是推动国际合作的初始动力[13]。共同利益所包含的共同收益和共同威胁往往决定了国际合作的领域和内容并框定合作的原则和具体方式。除了共同利益外，影响国际合作效果的另一个核心变量是身份认同。建构主义理论认为身份认同的形成过程是行为体辨识和确认自己身份定位的过程，这一过程往往是通过与“他者”的互动共同完成的[14]。身份认同能塑造不同行为体之间的共有观念，改变它们对相互关系的认知，从而影响行为体的行为。如果“共有观念”建构了敌人的身份，那么合作会是困难的；如果“共有观念”建构了朋友身份，就会产生一种建立在相互信任基础上的“共同自群体意识”，可推动国际合作的实现。

此外，合作机制是影响国际合作效果的重要中介变量。斯蒂芬·克拉斯纳将国际机制定义为“在国际关系特定领域由行为体的期望汇集而成的一整套明示或暗示的原则、规范、规则和决策程序”[15]。罗伯特·基欧汉认为国际机制通过以下方式影响着国际合作的发生：机制能够提高信息质量，降低不确定性与交易成本；机制还能约束行为体的行为，提供一种稳定的预期，从而缓解国际社会无政府状态中的安全困境；机制还能增加行为体之间的利益关联性，为冲突解决提供协商平台，促进合作的延续[16]。因此，合作机制有效与否，即机制有效性是影响国际合作效果的重要中介变量。

3.2 共同利益、身份认同与合作机制对执法安全合作效果的影响机制

在概念界定的基础上，本文提出如下理论假设：中国开展执法安全合作的效果受到共同利益、身份认同及合作机制三个因素的共同影响，其作用机制如图1所示。

图1 中国开展执法安全合作效果差异的因果机制

一是共同利益和身份认同作为结构性因素塑造中国与其他国家开展执法安全合作的选择区间。作为国际合作的前提和基础，共同利益是国家开展执法安全合作的直接动力。当共同利益多时，国家有高合作意愿和强合作动力，保证了执法安全合作有较大的选择区间。反之，执法安全合作的选择区间则会大大受限。与此同时，作为主体间性的身份也对执法安全合作的区间有显著影响。安全治理中存在着“国家主权的领土逻辑和非传统安全挑战的跨国逻辑之间的张力”[17]，合作方如果形成较强程度的身份认同，国家的安全疑虑将会减弱，积极情感和信任感将会产生，开展执法安全合作的意愿就会进一步得到强化；认同的缺失则可能导致国家间在合作未形成时或合作过程中过于强调主权和本国利益，削弱合作的基础[18]。因此，执法安全合作的选择区间是共同利益与身份认同两个因素共振的结果。通过对经验事实的整理，可以对国家间共同利益和身份认同两个变量之间的组合做出如下分类：多—高，多—低，少—高，少—低。其中，“多—高”组合下执法安全合作的选择区间大，“多—低”“少—高”组合下执法安全合作的不确定性高，“少—低”组合下执法安全合作的选择区间则较小。共同利益与身份认同对执法安全合作选择区间的塑造机制如图2所示。

图2 共同利益与身份认同对执法安全合作选择区间的塑造机制①参见：肖晞,宋国新.共同利益、身份认同与国际合作：一个理论分析框架[J].社会科学研究,2020(4):126。本文在原图基础上有修改。

二是合作机制作为中介变量，影响并决定了中国与不同国家在不同领域开展执法安全合作的具体效果。执法安全合作的机制化建设包含了条约框架、协调指挥、情报交流、实体机构建设等方面的内容，这些机制的构建和完善不仅体现了双方对执法安全合作的真实态度和意愿，也反映了各自的安全利益和安全诉求。高效的机制能推动执法安全合作在各个领域的顺畅开展，而机制匮乏、机制拥堵和机制竞争则常常带来低效率的合作过程，导致“碎片化”的合作效果[19]。对执法安全合作实践进行梳理后不难发现，机制建设水平是合作深度的重要保障。这一经验事实体现了合作机制作为中介性变量的作用，即传导结构性变量所发出的指令，影响执法安全合作的具体效果。在传导过程中，机制的数量与质量可能会加强、削弱甚至偏离结构变量的指令，使执法安全合作的实际效果贴近或偏离结构性变量所塑造的区间。

4 案例检验：中国与东盟、上合、中东欧国家执法安全合作的效果差异

前文从理论上论证了共同利益、身份认同与合作机制三个变量如何影响中国开展执法安全合作的效果，本文将以中国与东盟国家、上合国家、中东欧国家的执法安全合作为案例，验证这一理论框架的解释力。选择这三个地区作为案例有以下几方面的原因：一是所选取的案例具有可比性。在比较研究中选取的对象越相似，就越容易分离出造成差异的因素。本文选取的三个对象均位于“一带一路”沿线，中国在这些国家有大量的合作项目和对外直接投资，因而这些国家均是中国近年来开展执法安全合作的重点对象国。采取这样的“最大相似性原则”进行设计可以排除政策力度等干扰变量，可更清晰地体现出哪些因素导致特定差异性行为的发生。二是选取的案例具有代表性。本文选择的三个案例与中国的关系大致符合前文所划分的“多—高”“多—低”“少—低”三种组合类型，可以为理论假设提供重要的实证参考。三是选取的案例具有中立性。三个案例分属于在中美之间对冲的国家、与中国关系较密切的国家和与美国关系较密切的国家，有助于剔除第三方因素，体现研究的中立性。

4.1 中国与东盟、上合、中东欧国家执法安全合作现状对比

近年来中国积极开展国际执法安全合作，合作的领域、广度和深度显著拓展，在配合国家外交大局、打击跨国犯罪、保障“一带一路”安全等方面发挥了重要作用。为了横向对比中国与不同国家开展执法安全合作的效果，本文将从“整体合作特征”、“主要合作领域”和“主要合作数据”三个二级指标对执法安全合作的效果进行评估和分析。

4.1.1 整体合作特征

近年来中国与东盟的关系实现了跨越式发展，无论是从官方和民间联系的密切程度、经济相互依存度还是合作领域的广泛程度和机制化程度来看，今天的中国—东盟关系都是有史以来最为密切的。就中国—东盟执法安全合作而言，当前主要呈现以下特征：一是合作方式较为多样化，主要针对特定犯罪活动；二是合作效果参差不齐，在不同的问题领域呈现较大差异，打击电信网络诈骗、跨境赌博、毒品等传统重点领域的合作成效突出；三是合作的“外溢效应”不明显，地区安全共同体的形成仍然任重而道远①“外溢效应”是新功能主义学派的核心概念，指一个部门或领域合作的积极效应会逐步扩散到其他领域，例如欧洲一体化进程始于煤钢共同体并逐渐从经济领域扩散到政治领域。本文此处的“外溢效应”是指非传统安全领域的执法安全合作可以促进传统安全领域的合作乃至地区安全共同体的形成。。

上海合作组织成立于2001年，目前共有中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、印度八个正式成员国，以及四个观察员国和九个对话伙伴国。与中国—东盟执法安全合作相比，中国—上合国家执法安全合作呈现以下特点：一是执法安全合作涵盖了反恐、网络安全等敏感度较高的领域，有效应对了地区内非传统安全问题的扩散和恶化，成效显著；二是执法安全合作与各成员国的发展战略有效对接，对地区整体安全和经济发展产生了十分明显的正面外溢影响；三是在安全合作中形成了以“上海精神”为代表的集体意识和共有价值，地区安全命运共同体初见雏形。

中国—中东欧国家合作机制于2012年正式启动，并迅速在能源、基建、农业、人文等领域取得了一大批合作成果。2019年4月12日希腊作为正式成员加入中国—中东欧国家合作机制，“16+1 合作”升级为“17+1 合作”。2020年之后中国—中东欧合作的内外环境发生明显变化，合作“杂音”明显增多。2021年5月立陶宛宣布退出“17+1合作”机制，2022年8月爱沙尼亚和拉脱维亚宣布退出“16+1”合作机制，反映出中国—中东欧合作从黄金期步入了深水期。就中国与中东欧国家的执法安全合作而言，大致也经历了以上阶段的发展变化，双方执法安全合作的形式以个案合作和信息人员交流为主，尽管也开展了“中国—克罗地亚警务联巡”、“中国—塞尔维亚警务联巡”和引渡外逃犯罪嫌疑人的执法合作实践，但在整体上仍然呈现零散化、随机性和务虚的合作特点。

4.1.2 主要合作领域与合作数据

从合作领域来看，中国与东盟的执法安全合作主要集中在打击电信网络诈骗、跨境赌博、毒品、走私、贩卖人口等传统重点领域。统计数据显示，2011-2022年中老缅泰四国联合巡逻执法124次，累计派出执法人员17118人次，执法船艇843艘次，破获毒品案件36173起，缴获毒品136.93吨[20]；连续开展“平安航道”联合扫毒行动，仅2021年就与缅、老、越、泰等国联合开展禁毒执法26次、扫毒行动6次，共抓获部列“钉子”毒枭逃犯150名、逃犯4886名，与相关国家合作打掉境外毒品加工厂4个、毒品仓库5个、易制毒化学品仓库15个[21]。然而中国与东盟在不同执法安全领域合作的效果差异较大，传统领域的丰硕成果未能带动双方在海上执法、网络信息安全等新兴领域的合作进展。以中国—东盟海上执法安全合作为例，尽管区域内海上非传统安全威胁日益凸显，海上安全合作需求十分迫切，但受南海争端的影响，双方开展海上执法安全合作困难重重。此外，中国与东盟国家之间的网络安全合作始终停留在对话和声明的阶段，缺乏具有约束力的信息安全合作文件，合作形式大于内容，减弱了合作成效。相比之下，日本与东盟在2018年就成立了“东盟—日本网络安全能力建设中心”，并于2021年3月联合举办了面向印太地区的网络安全演习，网络信息合作水平相对较高。

上合组织安全合作始于边境安全合作，近年来逐渐由反恐合作扩展到执法合作、网络合作和防务合作。中国与上合国家在去极端化、联合打击跨国有组织犯罪、打击网络恐怖主义、执法能力建设和情报交流等方面展开了卓有成效的合作，并不断将生物安全、信息安全等新问题纳入议程，合作的广度和深度不断拓展。统计数据显示，2013-2017年上合组织成员国共制止600多起具有恐怖主义性质的犯罪活动，摧毁500多个武装分子培训基地，抓获2000多名国际恐怖组织成员，缴获1000多件自制爆炸装置、50多吨爆炸物、1万多支枪支及100多万发子弹[22]。近年来中国与上合国家以网络安全作为合作的最新发力点，连续三次在中国厦门举办联合网络反恐演习，切实增强了成员国共同打击网络恐怖主义能力，推动中国—上合执法安全合作向纵深发展。

中国与中东欧国家的执法安全合作主要包括国际刑警组织为代表的多边渠道和双边渠道两种，合作形式以信息与人员交流为主，目的是互相保护在外企业公民安全，共同促进执法能力提高。例如2019 年7月罗马尼亚派出15名中高级警官来华参加“中国—罗马尼亚执法合作研修班”，双方围绕各自国家警察的组织架构和队伍管理方法、打击和预防犯罪措施、开展国际警务合作、海外利益保护等主题开展了交流探讨。2018年10月外逃职务犯罪嫌疑人姚锦旗从保加利亚被引渡回国，开创中国首次成功从欧盟成员国引渡职务犯罪嫌疑人的纪录。2021年12月我国相关部门与塞尔维亚执法机关密切合作，成功将“红通人员”、外逃涉腐洗钱犯罪嫌疑人范继萍引渡回国，为境外追逃追赃和打击涉腐洗钱增添又一战果。但整体而言，中国—中东欧执法安全合作的合作形式还比较单一，机制化、常态化和多样性水平有待提升。

4.2 中国与东盟、上合、中东欧国家执法安全合作差异的原因分析

在三个案例中，东盟国家与上合国家均位于中国周边，与中国共同面临着恐怖主义、毒品和武器贩运、跨国有组织犯罪等地区性安全问题，有着广泛的共同利益。但对比发现，中国与东盟的执法安全合作局限在毒品、电信诈骗等特定问题领域，合作层次相对较低；中国与上合国家的执法安全合作则涵盖了反恐合作、网络安全合作等敏感性较高的领域，对地区安全共同体产生了明显的正面外溢影响。而中国与中东欧国家由于共同利益和身份认同基础薄弱，执法安全合作水平始终较低，并在近年来身份认同急剧变化的情况下发生了从“相对黄金期”到“深水期”的变化。

4.2.1 共同利益维度的对比

中国和东盟国家在安全和经济领域有着广泛的共同利益，为执法安全合作提供了初始动力。双方地缘相近、贸易互补性强，2020 年东盟首次成为中国第一大贸易伙伴，2021年双方贸易总额达8782亿美元。与此同时，中国—东盟周边的“金三角”等地区是跨国走私、贩毒、人口贩卖等跨国犯罪活动最为猖獗的地区之一，地区安全稳定与社会治安面临着严重威胁，双方开展执法安全合作既是出于维护地区安全与社会稳定的现实需要，也是为了保障双边经济往来和经济发展所必需的外部环境。2011年“湄公河惨案”之后出于融合交流情报信息、预防打击跨国违法犯罪和开展专项治理联合行动的共同意愿，中国与澜湄流域国家建立了澜湄执法安全合作机制，在联合巡逻执法、情报信息交流、共同打击跨国犯罪、共同整治治安突出问题和共同应对突发事件等领域开展了卓有成效的合作。在毒品犯罪及电信诈骗领域，中国与越南、缅甸、泰国、柬埔寨、老挝等国家深入合作，有效打击了区域内犯罪活动，有力维护了相关国家的安全与经济利益。可见，安全和经济方面的共同利益是双方开展执法安全合作的主要动力。

中国与上合国家在安全和经济领域同样拥有广泛的共同利益，为执法安全合作提供了内生动力。在安全方面，中国与上合国家面临着共同的发展条件和安全环境，实现共同安全是各国得以发展的基本保障。在经济方面，中国不仅是巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯的第一大贸易伙伴，也是这些国家的重要投资来源国。在“一带一路”倡议走深走实的背景下，中国与上合国家经济贸易联系日趋紧密。在共同利益的推动下，中国与上合国家开展了卓有成效的执法安全合作，有效打击和震慑了区域内的恐怖主义、分裂主义、极端主义等跨国犯罪活动，对区域内整体安全和社会稳定产生了明显的正面影响，促进了地区安全合作与经济合作的良性互动。同时，中国—上合国家执法安全合作还从反恐等传统领域逐步外溢到网络安全合作、海上安全合作、能源安全合作等新兴议题领域，体现出共同利益对国际合作的强大推动力。

中国与中东欧国家地理距离遥远，经贸和人员往来相对较少，双方在安全合作尤其是非传统安全合作领域的共同利益基础比较薄弱。双方面临的安全威胁也有较大差异，中国的主要安全关切是周边地区的毒品、人口走私、“三股势力”等问题，中东欧国家的安全关切则主要在于乌克兰危机、难民危机、欧洲伊斯兰极端主义等区域性议题。近年来在“一带一路”和“17+1”机制的推动下，中国与中东欧国家的交往广度和深度有较大提升，双方在维护海外游客、侨民、企业及机构安全方面的共同利益有所增加，也催生了执法安全合作的需求和动力。在2016年11月发表的《中国—中东欧国家合作里加纲要》中首次出现了“信息互换、监管互认、执法互助”的表述[23]，同时也开展了中国—克罗地亚警务联巡、中国—塞尔维亚警务联巡、“中国—中东欧国家最高法院院长会议”、“中国—中东欧国家海关合作论坛”、“中欧班列沿线国家执法安全合作会商会”等一系列合作实践。但与东盟国家和上合国家相比，中国与中东欧国家互不为对方的主要贸易伙伴国，互不为主要出口对象国，互不为主要的留学生来源国和目的地国，加之双方地理位置遥远，互不接壤，在非传统安全方面的需求差异较大，共同利益所能催生的合作动力比较有限。

4.2.2 身份认同维度的对比

从身份认同的维度看，尽管近年来中国—东盟关系总体向好，但中国—东盟之间的战略互信情况比较复杂，构建地区安全命运共同体的集体身份还面临着较大阻碍。2021年11月中国与东盟正式宣布建立“中国—东盟全面战略伙伴关系”，标志着中国与东盟之间的双边关系在历经30年跨越式发展后进入新的历史阶段。但中国综合实力快速增长造成的中国—东盟权力不对称，以及中美“竞争”持续引发东盟对华安全焦虑，多数东盟国家的战略摇摆性有所增加。新加坡东南亚研究所发布的《2022年东南亚国家现状调查报告》显示，受访者中76.4%担心中国在东南亚地区影响力的扩大，64.4%对中国持续增强的经济影响力感到担忧，58.5%支持美日印澳四方合作机制，36.4%认为美英澳三边安全伙伴关系有助于平衡中国日益增长的军事实力[24]。在身份认同波动的影响下，东盟国家与中国开展执法安全合作的合作意愿起伏不定，导致双方合作数量虽多但水平参差不齐，合作范围局限在特定的传统领域。

相比之下，中国与上合国家在长期安全合作中构建了“上合组织命运共同体”的集体身份，形成了以“上海精神”为代表的集体意识和共有价值，强化了执法安全合作的行动意愿。2014年9月《上海合作组织成员国元首杜尚别宣言》中首次正式写入“实现共同、综合、合作和可持续安全”的表述，新安全观成为上合组织成员国的重要共识。2021年9月《上海合作组织二十周年杜尚别宣言》再次强调了互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，并将“上海精神”视为上合组织始终保持旺盛生命力和强劲合作动力的根本原因。在集体身份认同的推动下，中国与上合国家紧紧围绕打造安全命运共同体目标，在反恐、信息安全等敏感议题上开展了富有成效的合作，引领地区安全合作向更高层面发展。近年来中国与上合国家着力推进信息安全合作，形成了《上海合作组织成员国元首理事会关于保障国际信息安全领域合作的声明》等合作共识并开展定期网络反恐演习计划，有力推动了区域信息安全治理的进程[25]。2022年9月签署的《上海合作组织成员国元首理事会撒马尔罕宣言》将数据安全、生物安全、外空安全等新兴安全领域纳入合作范畴，充分证明了身份认同产生的内在凝聚力是开展执法安全合作的重要推动力。

中国与中东欧国家在社会制度、价值观念、文化传统和发展模式等方面存在显著差异，双方培养共同的身份认同十分困难，无论是从官方定位还是从民心相通指数上都远低于东盟国家和上合国家。中国与中东欧国家在身份认同这一维度受到较大的先天限制，更受到近年来欧盟对华政策转向的消极影响。在地缘竞争加剧和传统安全形势复杂的混合影响下，身份认同的变化导致中国与中东欧国家的彼此认知和定位发生变化，合作意愿明显下降，合作实现程度明显降低。中国与东盟国家、上合国家和中东欧国家的身份认同情况如表1所示。

表1 中国与东盟国家、上合国家和中东欧国家的身份认同情况

4.2.3 合作机制维度的对比

从合作机制维度看，中国与东盟国家在区域、次区域、双边等不同层面构建了一系列合作机制，其中既包括《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》等指导文件，也包括中国—东盟执法安全合作部长级对话、湄公河流域执法安全合作部长级会议等沟通协调机制；既有禁毒、打击人口贩卖等领域的具体合作机制，也有如澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心的实体机构，对中国—东盟执法安全合作起到了重要推动作用。值得注意的是，中国—东盟执法合作机制建设面临的主要问题不在于机制缺失，而在于地缘政治竞争导致的机制竞争与机制拥堵。美国、日本等国家主导的“湄公河下游倡议”“亚洲反海盗多边合作机制”等合作机制大多覆盖了非传统安全议题，而这些机制对中国—东盟执法安全合作机制的竞争与排斥，在一定程度上制约了双方执法安全合作的深入发展。

就中国—上合国家执法安全合作而言，上合组织框架下日臻成熟的合作机制保证了执法安全合作的持续深入发展。上合组织自成立以来，在法律、理念、机构和活动四个领域不断加强机制化建设，先后成立了安全会议秘书会议、公安内务部长会议、最高法院院长会议、检察长会议、地区反恐怖机构理事会等一系列对话机制，为成员国间合作减少了制度障碍。经过多年实践，中国与上合国家在反恐、禁毒等领域建立了一系列成熟稳定的合作机制，形成了元首会晤、联络热线、双边引渡、情报共享、联合演习、联合执法、人员交流等多种制度性安排。中国与上合国家之间围绕一系列法律框架形成的“紧密型”合作模式提升了执法安全合作的有效性，使中国—上合组织执法安全合作成为区域安全合作的典范[26]。

相比之下，中国与中东欧国家之间的执法安全合作机制始终处于比较初始的水平，呈现零散化、随机性和务虚的特点。零散化是指双方执法安全合作的具体操作较为零散，不成体系。随机性意味着双方的执法安全合作并非建立在长效机制的基础上，而是以个例和个案为主，不具有普遍特征。尽管中国与部分中东欧国家之间签署了一些刑事司法协助条约，但仍是停留在声明、协议等务虚层面，未能在侦查协作、情报共享等关键领域形成实质性的合作机制，无法全方位、宽领域地开展执法安全合作[27]。中国与东盟、上合和中东欧国家执法合作机制的对比如表2所示。

5 研究结论与启示

5.1 研究结论

本文旨在对中国执法安全合作的现状进行理论思考，为执法安全合作的效果差异寻找一个理论解释。共同利益和身份认同作为结构性因素塑造了执法安全合作的选择区间，而合作机制作为中介变量，影响并决定了中国与不同国家在不同领域开展执法安全合作的具体效果。这一解释不仅可以说明中国与不同国家开展执法安全合作的效果差异，也可以帮助理解中国与同一国家在不同问题领域合作的效果差异。例如，共同利益和身份认同两个因素的联合作用，有助于解释为何中国与东盟国家及上合国家开展执法安全合作的层次和效果呈现差异，也能解释为何中国与东盟国家能够在打击毒品和跨国电信诈骗领域取得丰硕的合作成果，但却未能在网络安全、数据治理等新兴敏感领域开展深度合作。

5.2 研究启示

习近平主席在全球安全倡议中强调，人类安全不可分割，各国应不断创新安全思维并开展与时俱进的安全合作，共同携手消除日益增多的安全威胁，促进世界实现持久和平与普遍安全。本文的理论框架启示我们，为了打造执法安全命运共同体，需要在共同利益、身份认同和合作机制三个维度形成正向合力，实现“利益—认同—机制”之间的良性互动。一是要加强中国与相关国家的利益交融，在普遍感知和认同的安全威胁中寻找共同议题作为最大公约数，为执法安全合作筑牢利益基础。未来还应在“一带一路”、人类命运共同体、全球安全倡议、全球发展倡议的框架下不断拓展共同利益的广度与深度，提升各国对执法安全合作的内在需求和向往，在共同关切的问题领域打造强利益联结链。二是要积极塑造身份认同，以合作性的话语互相建构集体身份、培养集体情感，建立更广泛的共同体意识。要充分利用现有的双多边合作框架，在合作中培育和践行“安全与共、休戚相关”的安全共同体理念，实现从“共同安全”到“安全共同体”的跨越。三是要以合作机制促进共有观念的制度化与内化，为执法安全合作的纵深发展提供保障。针对制度供给不足、合作赤字明显的新兴领域，努力推动区域性和全球性合作机制的创建，释放执法安全合作的整体效能，促进全球性安全问题的解决。